摘要：中国当前在农业补贴方面所存在的诸如补贴水平比较低、补贴方式不科学以及补贴效率低下等问题，既制约了其农业和经济的发展，也使农产品出口面临WTO其他成员方采取反补贴措施的挑战。相关法律制度不健全且运作不顺畅是问题产生的根本原因之一。因此，中国应在制定和完善相关农业补贴法律制度的同时，采取用足绿箱、用好黄箱、内补与外反并用、充分利用农业服务贸易补贴的空间以及加强国际合作、为发展中国家争取发言权等策略，使相关法制得以有效运作，以在WTO框架下充分支持和保护农业，促进经济和社会有序发展。

关键词：《农业协定》 农业补贴 法律制度 运作

WTO框架下，涉及农产品补贴的规则主要有《GATT1994》、《农业协定》和《补贴与反补贴措施协议》等，其中专门就农业补贴做出较为全面和详尽且有约束力的规定的是《农业协定》，它标志着农业贸易朝着有序、公平竞争的方向迈出了重要的一步。协定中的农业补贴制度主要体现在国内支持和出口补贴这两个方面。[1]中国当前在农业补贴领域取得了一定的成果，但现行的涉及农业补贴的法律制度仍存在不少问题，农业补贴制度的运作面也并不顺畅。这种现状在制约中国农业发展、不利于三农问题的有效解决的同时也将成为WTO一些成员方对中国农产品出口采取反补贴措施的理由之一。因此，中国完善相关法律法规及其运作机制势在必行。

一、中国农业补贴法制现状分析

（一）中国农业补贴法律立法现状分析

中国当前并没有制定专门的农业补贴法，现有的有关农业补贴的规定都分散在各项法律、法规中。这些涉及农业补贴的国内法律、法规主要有：《农业法》（2002年）、《草原法》（2002年）、《农业技术推广法》（1993年）、《动物检疫法》（1998年）、《植物检疫条例》（1992年）以及《退耕还林条例》（2003年）等。这些法律、法规分别在诸如农业科研教育和技术推广、农业基础设施建设、粮食安全储备、粮食援助、自然灾害救济、农业结构调整、农业环境保护、地区援助、农产品价格保护以及农业投资等方面规定了相应的农业补贴制度。如《农业法》第37条规定，在不与我国缔结或加入的有关国际条约相抵触的情况下，国家对农民实施收入支持政策；《退耕还林条例》第35条规定，国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费等。其中很多规定分别与WTO《农业协定》的绿箱、黄箱以及蓝箱补贴制度相一致。

尽管中国当前农业补贴领域的法律、法规构建起了对农业保护和支持体系的基本框架，但并不健全，仍然存在以下主要不足之处：首先，一些法律、法规内容滞后，不利于我国对农业的支持和保护，甚至某些规定还与 WTO 相关规则不相符合。其次，农业补贴领域仍存在许多立法空白，尚未形成一个完整、统一、有序的体系。再次，法律规定过于笼统和原则，导向性、提倡性的表述比较多，缺乏可操作性。最后，相关法律法规仅有实体规定，欠缺程序性规范，既不符合 WTO 透明度规则，也不利于农业补贴措施的有效实施。[2]

（二）与农业补贴有关的中国入世法律文件分析

《中国加入世界贸易组织议定书》和《中国加入世界贸易组织工作组报告书》，既是中国对WTO的具体承诺的重要内容，也是WTO规则的组成部分，其中涉及农业补贴的规定当然也是约束中国农业补贴政策措施的重要法律文件。中国在这两部法律文件中针对农业补贴所做出的承诺主要可归纳为四项：一是中国不对农产品维持或采取任何出口补贴[3]；二是中国黄箱基期综合支持总量为零，最终承诺水平亦为零，黄箱支持水平只能以微量水平为限[4]；三是综合支持量限度只有8.5%，介于发达国家5%和发展中国家10%之间；四是《农业协议》第6.2条规定的发展中国家成员方农业可普遍获得的投资补贴及农业扶贫投入补贴等发展性支持措施，原本无需计入综合支持总量，中国未能享受该差别待遇，必须计入8.5%的综合支持总量之内[5]。

据此可知，中国在加入WTO时为支付入门费在农业问题上做出了较大的让步和较为彻底的承诺。[6]在某种程度上说中国在WTO中享受的是超发展中国家待遇，承担的是超WTO义务。[7]上述承诺是我国在加入WTO后实施农业补贴所必须遵守的一个硬性约束，[8]这无疑给中国农业补贴制度构建和运作又增加了一条紧箍咒，使中国农业发展尤其是农业出口面临更加严峻的考验。

二、中国农业补贴法律制度的运作现状分析

（一）中国农业补贴法律制度的运作现状概述

正如上文所述，中国当前并没有制定专门的农业补贴法，现有的涉及农业补贴的规定都分散在各项法律、法规中。加之相关法律存在滞后、笼统甚至空白等缺陷，实践中这些涉及农业补贴法律制度主要是通过国家的政策性文件等来进行运作的。我国当前对农业进行补贴政策措施主要有：

1.绿箱政策，主要包括：（1）实施农村税费改革，取消农业税和农业特种税等；（2）实行粮食直接补贴措施，采取按照商品粮的数量来对农户核定补贴；（3）试办农业保险。财政部于2007年4月颁布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，从实质上推动了农业保险的开展；（4）加大退耕还林补贴的力度。自2004年起国家对退耕农户的补助政策由补助粮食改变为补助现金，直接提高了农民收入。（5）加大了对农民的直接补贴力度。2007年我国在全国农村普遍实行义务教育两免一补政策，减轻了农民负担。2009年我国在全国实施家电下乡[9]和汽车、摩托车下乡政策[10]，对农民购买家电、汽车和摩托车进行补贴，在一定程度上减少了农民的生活资料投入对生产资料投入的挤占等。

2.黄箱政策：（1）实施农产品最低收购价制度。2004年国家实施了重要农产品的最低保证价格制度，2006年中央财政补贴最低收购补贴资金59亿元。（2）推行良种补贴措施，自2002年起良种补贴的范围及补贴金额逐年增加。（3）是实施农机具购置补贴等。

据此可知，自2004年以来，以中央一号文件出台为契机，我国加大了对三农的投入，农业补贴的手段和方式日益多样化，符合WTO规则的现代农业保护和支持政策体系的基本框架正在形成[11]。

（二）中国农业补贴法律制度的运作现状分析

WTO《农业协议》农业补贴规则下，我国的农业补贴政策虽然对农业生产和发展起到了一定的积极作用，但是与发达国家相比还存在许多问题与不足，主要表现为：

1.农业补贴目标短期化、补贴标准随意性大。我国当前的农业补贴政策只是一定时期特定环境下的宏观政策的一个组成部分，随着中央和地方制定的农村经济发展政策不断调整,农业补贴政策也在不断变化。此外，我国各地农业补贴政策标准也不统一，补贴数额和期限等随意性很大，难以对其实行统一和全面的规划和监督。这些因素势必会造成农业补贴利益分配不公以及补贴措施不连贯甚至落空等随意性现象，影响农业补贴效果在全国范围内的推行和农业综合生产能力的提高。[12]。

2.农业补贴水平低，缺乏稳定增长机制。按照WTO口径计算，发达国家的农业支持总量约占农业总产值的30%50%，而我国仅占9%左右，甚至低于巴西、印度、泰国等发展中国家的比例。此外，尽管《中华人民共和国农业法》第38条规定中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，但受财力所限，实际上各地并未严格执行。[13]

3.农业补贴结构不合理、补贴方式不科学。主要表现为:一是财政农业支出的70%左右用于人员供养及行政开支，而用于建设性的支出比重不高；二是水利建设比重较大，直接用于农业基础设施建设、农业科研、技术推广和人员培训的比重较少；三是以间接支持为主,对农民的直接收入支持有限；[14]四是绿箱政策未用足，黄箱 政策未用好。

4.补贴效率低下。我国虽出台了一系列补贴三农的政策和措施，但是多数补贴因运行不畅等原因效果甚微甚至落空。如在中国全面取消了农业税的同时，化肥、农药等农资价格却突然暴涨，[15]这些几乎完全抵消了农民自税收减免措施所获得的补贴。此外，家电下乡和汽车下乡政策实施中获取补贴的手续繁琐以及补贴兑付不及时等现状，[16]也使得一些农民望而止步，最终使得对农民补贴的政策演变成了补贴家电商和车商的政策。

上述问题和挑战的存在与我国长期以来运用行政法规或者政策文件对农业补贴进行规定不无关系。由此可见，农业补贴方面的政策调整只是暂时的、而且是多变的，这就使得有些措施在实施中不能很好地发挥相应的作用。[17]因此，只有健全和完善相关立法并保障其有效运作才是相对稳定和长远的做法。

三、WTO框架下中国农业补贴法律制度的完善

WTO《农业协定》将各成员方的农业补贴问题纳入了统一规制的轨道，我国要构建完善的农业补贴法制体系，就必须以《农业协定》和我国入世承诺为依据，同时借鉴国外立法经验，在制定新的法律、法规的同时对现有法律、行政法规中的有关农业补贴的条款进行必要的修改、补充和完善。

（一）借鉴国外经验，填补我国农业补贴立法的空白

当前，国际上对农业补贴以法律制度方式作出较为完善规定的主要有美国、日本和欧盟等。我国在农业补贴立法体例及立法内容上均可借鉴上述国家和组织的做法。

就立法体例而言，美国通过制定专门的法典对农业补贴进行单法规制，日本则通过制定一部农业补贴基本法，配合其他单行法律法规进行共同规制[18]。从现实出发，我国宜借鉴日本的体系化立法模式，即先制定一部农业补贴基本法，重点规定农业补贴的基础性和程序性内容，待条件成熟时可在此基础上将相关具体法规和政策转化为单行立法。就立法内容而言，我国首先应在农业补贴基本法中明确农业补贴的性质、范围、补贴的资金来源、补贴的方式、补贴的程序等，以增强补贴的公开性和透明度，避免暗补。此外，我国还应逐步制定农业投入（投资）法、农业保险法、农业资源与环境保护法、农业灾害救助法、农业基础设施保障法和贫困地区（如西部地区）援助法等，在保障农民收入的同时促进农业发展。[19]

（二）立足国内现实修改、完善我国现行农业补贴法律、法规

首先，应对一些滞后的或与WTO《农业协定》不相一致的法律、法规进行修改或者清理，使其在有效支持和保护我国农业的同时免遭WTO其他成员国采取反补贴措施。其次，对相关法律概念做出明确、清晰的界定。建议在农业补贴基本法中对农业补贴的含义及法律性质作出清楚、明确的界定，避免现阶段相关法律法规中补助、扶持鼓励等概念不统一、使用混乱的局面。再次，修改、补充相关过于笼统和宽泛的实体规范，并增加程序性规范，以增强其可操作性。如在农业保险、农业灾害救助、农业基础设施建设等方面，对于现有原则性、概括性的法律规范，进一步细化、完善，增强可操作性；在相关法律法规中增加补充有关直接补贴、农业生产资料投入补贴、环境保护补贴、不发达地区农业开发补贴等法律规范，并具体规定各自的补贴目的、补贴标准、补贴数额、资金来源、补贴方式等内容。这些补贴是WTO《农业协议》允许我国可以采用的补贴方式，我国应通过立法将其法律化，在更有助于发挥保护农业、支持农业的作用的同时增加其透明度[20]。

（三）兼顾国内和国际，完善我国现行农业反补贴立法

WTO框架下，中国作为农业大国只有内补和外反并用，才能真正实现对我国农业的保护和支持，进而挺进国际市场。这就要考虑改变我国现行《反补贴条例》立法层次较低、规定较为原则、涉及内容不够全面等缺陷，对其进行法律层次的立法，对补贴的类型进行具体区分、将隐蔽性补贴等形式囊入其中，并对磋商机制以及司法审议等程序性事项进一步细化等。

四、WTO框架下中国农业补贴法律制度运作的完善

一项法律制度能否产生较好的实际效果与该制度在实践中能否有效运作密切相关，农业补贴法律制度当然也不例外。因此我国农业补贴法律制度在运作过程中应注意从以下几个方面进行完善：

（一）.用足绿箱、用好黄箱

首先，我国应用足WTO《农业协定》中规定的12类绿箱补贴措施，即应当在农业基础设施建设、生态环境保护、地区援助、自然灾害救济、农业科技研发、农业结构调整、休耕、农业收入保险计划以及农村义务教育等领域，尽快建立并启动相关措施的实施机制。其次，我国应对黄箱 政策的支持目标和支持结构应做较大的调整，即由主要对农产品流通领域的补贴转向对农业生产者的直接补贴，并重新确定黄箱 政策支出的重点，如加大对农民专业合作经济组织和农产品加工企业投资补贴力度；对农业生产、农产品加工和流通贷款给予利率优惠；加大农产品出口基地建设的投入等。[21]最后，通过法规和政策加快黄箱 支持向绿箱 支持的转化。

（二）内补与外反并用

WTO机制下，各成员国的补贴普遍受到约束，但隐蔽性补贴增多，补贴作为新贸易保护主义手段的性质在一定意义上继续存在。[22]特别是发达国家启用战略性贸易政策，将补贴嵌入相关立法中的做法，使本来就在补贴设计上面临重重困难的发展中国家，在应对中更无所适从。这种现状在农产品补贴领域当然也不例外。因此，中国只有内补和外反并用，才能真正实现对我国农业的保护和支持，进而挺进国际市场。这就要求中国一方面要完善并充分运作反补贴法制，另一方面政府和有关农产品企业要密切配合，在应对外国反补贴和对外采取反补贴中充分履行和发挥各自的职责和作用。此外，加强对WTO规则、相关国家农产品补贴和反补贴立法和WTO争端解决机构的相关成案研究，学习国外相关反补贴实践经验及技巧，为内补与外反提供理论准备亦尤为重要。

（三）加强国际合作、为发展中国家争取发言权

作为世界上最大的发展中成员国和农业大国之一，中国在新一轮农业谈判已经启动的情况下，一定要充分利用谈判机会，积极参与谈判并提出具体建议，在维护自身利益、为发展中国家争取农业补贴发展权的同时，为农业竞争创造国际新格局。具体政策和建议有：一是鉴于中国已经承诺取消农产品出口补贴，且目前利用出口补贴的基本上都是发达成员方，故应提议取消所有农产品出口补贴。二是建议保留农产品的国营贸易，而且应更多的考虑发展中成员方的利益；[23]三是坚持中国的发展中国家身份等。

（四）充分利用农业服务贸易补贴的空间

WTO框架下，尽管成员方对服务实施的某些补贴可能因对贸易会产生扭曲性影响而受到《补贴与反补贴措施协议》的规制，但就GATS及《农业协定》本身而言，并未就农业服务补贴做出明确规定。因此，我国可充分利用该空间对与农业有关的服务实施支持和补贴，如建立农业生产技术服务体系，培养农产品企业自主创新意识；建立农业信息服务体系，鼓励成立并支持农产品行业协会和商会，协助企业实施反补贴等法律保护手段；设立反补贴预警机制，从WTO规则角度为农业企业实施补贴提供政策咨询并进行预警分析等。

农业补贴是世界各国为提高本国农产品的国际竞争力、保护本国农业、促进本国农业发展所普遍采用的一种基本政策手段。农业是我国国民经济的基础，农业的发展关系到国家的长治久安。当前我国农业补贴的相关法制不完善且运作存在诸多问题的现状，因此中国应充分利用国际规则，完善相关立法并使其有效运作，以加大对农业的支持和保护力度，在有效解决三农问题、促进经济有序增长的同时为农产品开拓国际市场。#p#分页标题#e#

[1]见《农产品协议》第3条。

[2] 参见江虹：《WTO 框架下我国农业补贴法律制度的完善》[J]，载《法制与经济》，2009年第1期，总第192期。

[3] 见《中国加入WTO工作组报告》[R]第234段和《中国加入WTO议定书》[R]第12条。

[4] 见《中国加入WTO工作组报告》[R]第237238段及中国第152号减让表[R]。

[5] 见《中国加入WTO工作组报告》[R]第235段。

[6] 龚宇：《WTO农产品贸易法律制度研究》，厦门大学出版社，2005年8月第1版，第275页。

[7] 参见秦娅 著、李辉 译：《超WTO义务及其对WTO法律制度的影响中国入世议定书评析》[Z]，载http://lw.china-b.com/sfzdlw/lwzx_628802.html 2009年4月23日访问。

[8] 刘星：《WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择》[J]，载《南阳师范学院学报》，2008年第1期。

[9] 商务部经济建设司：《全国推广家电下乡政策解答》，载

http://jjs.mof.gov.cn/jinjijianshesi/zhengwuxinxi/zhengcefagui/200812/t20081209_96760.html [Z]，2009年4月26日访问。

[10] 财政部：《财政部等七部门在全国启动实施汽车摩托车下乡》，载http://www.gov.cn/gzdt/2009-03/13/content_1259122.htm [Z]，2009年4月26日访问。

[11]刘星：《WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择》[J]，载《南阳师范学院学报》，2008年第1期。

[12] 参见马晓河、蓝海涛：《加入WTO后我国农业补贴政策研究》[J]，载《管理世界》，2002年第5期。

[13] 参见刘星：《WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择》[J]，载《南阳师范学院学报》，2008年第1期。

[14] 山东省农业厅农业信息网：《中外农业补贴政策的比较及存在问题 》[Z]，载http://www.sdny.gov.cn/art/2004/1/8/art_1190_85923.html 2009年4月26日访问。

[15] 参见中国网：《中化中农导演化肥价暴涨 吞五成农业补贴》，载http://www.china.com.cn/aboutchina/txt/2008-04/18/content_14974989_3.htm [Z]，2009年4月26日访问。

[16] 参见共赢网：《汽车下乡补贴政策难实施》，载http://www.winwinsupply.com/news/detail/11902.html [Z]，2009年4月26日访问。

[17]参见江虹：《WTO 框架下我国农业补贴法律制度的完善》[J]，载《法制与经济》，2009年第1期，总第192期。

[18] 参见江虹：《WTO 框架下我国农业补贴法律制度的完善》[J]，载《法制与经济》，2009年第1期，总第192期。

[19] 参见刘洁、阎东星：《WTO规则框架下的我国农业补贴法律制度建设》[J]，载《法学杂志》，2004年第1期。

[20] 参见江虹：《WTO 框架下我国农业补贴法律制度的完善》[J]，载《法制与经济》，2009年第1期，总第192期。

[21] 刘星：《WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择》[J]，载《南阳师范学院学报》，2008年第1期。

[22] 李本：《补贴与反补贴制度分析》[M]，北京大学出版社，2005年11月第1版，第174页。

[23] 参见李本：《补贴与反补贴制度分析》[M]，北京大学出版社，2005年11月第1版，第190页。