摘 要: 环境保护与国际贸易的关系是全球关注的热点问题"本文从可持续发展战略的高
度讨论了环境保护与国际贸易的关系,认真评价WTO的环境与贸易政策及发展趋势,积极探讨WTO贸易与环境政策问题的影响,提出我们应当采取的法律对策。
  关键词:WTO的环境政策;环境保护;国际贸易;法律对策
    随着经济全球化浪潮的兴起和国际贸易自由化的发展,全球环境也日益恶化,在自由贸易的同时须保护环境的呼声日高"环境保护与国际贸易的关系是全球关注的热点问题,环境与和平!发展并列,成为当今世界三大问题。WTO诞生之后就提出了国际贸易 “绿色化”的概念,旨在使国际贸易与全球环境保护取得协调"本文将从可持续发展战略的高度来讨论环境保护与国际贸易的关系,认真评价WTO有关环境与贸易政策的
规定,进而提出我国应该采取的措施和法律政策"
          一、WTO的环境与贸易政策及发展趋势
WTO对环境保护和可持续发展给予很大关注,但目前其环境贸易政策并不象投资、知识产权等问题那样是以单独文本出现的,而是分散在WTO监管的有关技术性壁垒、农业、补贴、知识产权和服务等数个协议和协定之中。
    1.《关于建立世界贸易组织的协定》其序言明确规定：缔约方在处理贸易和经济事务时, 应当努力提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的持续发展、扩大货物和服务贸易， 同时按照可持续发展目标使世界资源得到最优利用,并根据各自的需求和经济发展的实际水平,寻找既保护和保存环境,又达到上述目标的手段。进一步认识到有必要作出积极努力,以确保发展中国家,尤其是最不发达国家,在国际贸易增长中获得与其经济发展相应的份额。这是第一次明确将可持续发展确定为新的多边贸易体系的基本原则和宗旨之一,环境保护与国际贸易协调发展将是其一大主题。
     2.《1994年关贸总协定》 (GATT1994)。第20条“一般例外”中规定;允许WT0成员可以采取或实施为保护人类!动植物的生命或健康所必须的措施和为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施,但不能对国际贸易造成武断的或不公平的歧视和限制"这一规定历来被认为是与环境保护最密切相关的条款,赋予WTO成员方“环保例外权”。
    3.《农产品协议》。该协议附录二规定,对于与环境保护项目有关研究和基础工程项目所给予的服务与支付,对于按照环境规划给予农业生产者的直接补贴,可以免除国内补贴削减义务,这实际上是规定了成员方与环境保护相关的国内补贴扶植措施可被视为“绿色”例外,而免除承担相应的削减义务。
    4.《卫生及植物检疫措施协议》(SPS)。该协议在序言中规定:不应阻止各成员方采纳或实施为保护人类!动植物的生命或健康所必须的措施,但这些措施的实施不应违反非歧视原则,也不能构成变相的限制"该协议的许多内容与环境保护有关,并规定了成员方的基本环境权利与义务。各成员方采取的措施必须是以科学原理为依据,如果没有充分的科学依据则不再实施,但可以采取临时的预防措施。与其他协议相比,该协议允许成员方在处理国际环境标准上享有更大的灵活性,鼓励成员方采取已有的国际标准,也可采取更严格的措施,只要它们被证明有科学性,或者成员方根据自己的情况认为是合适的。但采取合理措施时,应考虑尽量减少贸易的负效应。该协议提出对发展中国家实施特殊和差别待遇,允许发展中国家为维持及扩大其市场准入接受技术援助。
    5.《技术性贸易壁垒协议》(TBT)。该协议在序言中重申;任何国家可以在其认为适当的范围内采取必要的措施,以保护人类、动植物的生命或健康以及保护环境,只要这些措施不致成为在具有同等条件的国家之间造成任何不合理的歧视,或成为对国际贸易产生隐蔽限制的一种手段。协议规定,环境保护问题可能构成成员方认为有关国际标准指南或建议不适用有关成员方的理由;也可能构成紧急问题,成为成员方采取较为简便的程序的公布或通知其技术规章和标准的理由"该协议明确将保护环境与人类及动植物的生命和健康规定为各成员方的一项基本权利。它主要涉及制定国家政策时国际标准的作用,其目标是使国家技术法规、标准及评价程序对国际贸易的影响最小化,然而其所含的环境要求可能会对发展中国家的市场准入提出挑战。
    6.《补贴与反补贴措施协议》(SCM)。该协议对贸易扭曲补贴以及相应采取的反补贴措施作出了规定。它将补贴分为禁用和非禁用两大类,非禁用补贴又分为可申诉和不可申诉补贴两类,其中不可申诉补贴包括了鼓励环境改进的补贴。第8条第2(C)款规定:改造现有设备,使之适应由法律和/或法规所提出的新的环境要求而提供的资助,在符合一定条件的情况下,可以作为不可申诉的补贴。
    7.《服务贸易总协定》(GATS)。该协议第14条“一般例外”仿照GATT第20条作出规定,允许成员方采取或实施为保护人类、动植物的生命或健康所必需的的措施,但不能对情况相同的成员方构成武断的、不公正的歧视或对服务贸易构成变相限制。《关于服务贸易与环境的决议》承认保护环境的必要措施可能与GATS的条款发生冲突,要求贸易与环境委员会审查并报告服务贸易与环境之间的关系,包括可持续发展问题,提出可能的建议,以决定是否要修改GATS第14条。
    8.《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)。该协议第27条规定:出于维护公共秩序或公共道德的目的,包括为了保护人类、动植物的生命或健康,为了避免对环境造成严重污染,成员方可以拒绝授予发明的专利权,并可以阻止某项发明的商业性利用。
新一轮WTO多边谈判已经启动,就贸易与环境的议题,谈判将涉及货物贸易领域的技术壁垒、环境标志、环境标准、卫生措施、环境补贴、环境产品等问题,生物安全领域的转基因产品问题、环境服务问题、知识产权与生物多样性公约的关系、争端解决机制等。从发展趋势看,环境与贸易的关系将越来越密切,围绕二者关系制定的环境法规也将越来越细化,越来越严格。[1]
           二、WT0贸易与环境政策面临的问题与协调
虽然,WTO把可持续发展作为其基本原则和宗旨之一,但在有关环境保护和国际贸易方面的规定还存在不少问题,许多方面还不成熟,尤其对发展中国家来说,存在很多不合理之处。
    1.WTO与多边环境协议的冲突。现在的200多项多边环境协议中包含了20多项贸易措施,以此来控制有害于环境的产品贸易,由于保护全球环境与促进贸易是两种体制下的不同基点,因此,这些贸易措施与WTO的一些规定就会发生冲突,出现如何履行义务和如何解决争端的问题。同时,WTO允许成员方利用国家政策来保护环境的做法,只要这些措施不对国际贸易构成武断的和不公正的歧视和限制,从这种意义上讲,WTO是尊重国家主权的。多边环境协议的规定并不考虑国家主权问题,许多多边环境协议都允许贸易强制和歧视的措施,这就造成了WTO与多边环境协议间的冲突"为了实现国际贸易和环境保护政策相互支持的目标,应当协调WTO体系条款和为达到环保目标的贸易措施之间的关系。
    2.对“环保例外权”的行使缺乏明确的规定。WTO的环境贸易政策突出强调了各成员方的“环保例外权”,却对行使这项权利缺乏明确的规定和有效的约束规范,对于何为“情况相同”、“武断的”、“不公正的”均没有规定具体的衡量标准,对于“变相限制”、“必要的措施”等重要概念也未作明确的界定。从而使得这些条款在实际应用中具有很大的弹性,贸易保护主义者可以借此而设置隐蔽的非关税贸易壁垒,对国际贸易尤其是对发展中国家的出口贸易构成巨大的威胁。应当对重要的概念和必要的措施作出明确的界定,以防滥用;并且要使这些措施符合可持续发展的思想,以减少对国际贸易的负面影响。
    3.环境保护政策与非歧视原则的冲突"非歧视原则是GATT/WTO的最基本原则。首先,环境保护政策与非歧视原则的冲突体现在对“相同产品”的认识。对“相同产品”的认识,WTO依然沿袭GATT的观点,不论以什么方式生产的产品,只要其具有相同的物理特性,即可认为是相同产品;然而从环保的角度来看,对相同产品的不同加工和生产方法可导致对环境的不同影响,即以不同的加工和生产方法生产出的产品不应视为相同产品。因此许多国家尤其是发达国家往往要求出口国的产品符合进口国的生产过程标准(PPM),这显然有违非歧视原则。
    尽管WTO规则目前不允许依据产品的生产和加工过程而施加贸易限制,但在“海龟一海虾”的上诉机构终审报告中,WTO争端解决机制批准了美国提出的从环境角度实施贸易制裁的要求,这对原来WTO不允许的境外贸易制裁或基于PPM标准的出口许可限制等提出了挑战。
    其次,环境保护政策和非歧视原则的冲突来自对国民待遇的认识。跨国公司在发展中国家投资企业应适用东道国环境标准还是母国环境标准?如果适用东道国的环境标准,则会造成环境成本外部化,给发达国家向发展中国家转嫁污染提供了条件;如果适用其母国的标准,则会构成双重标准,有悖于国民待遇原则。
    4.环境保护政策与公平贸易原则的冲突。为了维护公平贸易环境,WTO强调各国政府不得对出口企业给予贸易补贴和向别国进行倾销"由于发展中国家国内企业自身无力承担治理污染的费用和责任,政府出于对本国生态环境的考虑,给予这些企业环境成本内部化的补贴,这种补贴是否违背公平贸易原则?同时,由于环境管制标准不同而引起的“生态倾销”问题也直接冲击着公平贸易原则"因此,应当加强多边协商,对/补贴0概念重新定义,维护真正的公平贸易原则。
    5.预防在先原则与市场准入的冲突。预防在先原则是指除非能够证明某一产品(如转基因作物)或生产加工过程(如在牲畜饲养过程中使用生长激素)不会对环境或人体在目前或将来造成任何已有或潜在的损害或风险,否则诸如禁止进口、强行标签等合理环保措施将一直保留其存在的合法性。该原则已在WTO的一些规则中得到具体化,如在TBT协议和SPS协议中,某些从技术角度对贸易的限制。由于环境损害的滞后性和不可挽回性,预防在先原则有其必要性,但是这一原则较易演变成为一种贸易保护主义的借口,用来限制市场准入,特别是在发展中国家科技水平普遍不高的情况下,发达国家很容易借此而采取贸易保护措施。因此,应当认真考虑预防原则与多边贸易体系规则间的恰当关系,限制那些能够被发达国家当成贸易壁垒的措施的范围;同时,保证多边贸易体系规则给发展中国家提供足够的法律空间,以预防在先原则为基础制定和实施国内环境和健康保护政策。
    6.环境保护政策与对发展中国家优惠待遇原则的冲突。对发展中国家实行优惠待遇原则是WTO的基本原则之一,尤其在乌拉圭回合谈判后,WTO扩大了优惠待遇原则的适用范围,允许发展中国家在货物、服务、知识产权等相关的贸易领域承担非对等的义务,享受优惠的待遇。但在环境保护政策方面,WTO没有很好地顾及发展中国家与发达国家的差距,如SPS协议规定,允许成员方在处理国际标准上享有更大的灵活性,只要成员方认为是合适的,就可以实施比国际标准更为严格的环境标准。在实践中许多发达国家依据自己的经济技术优势,不考虑或极少考虑发展中国家的实际情况,对进口产品实施比国际标准更为严格甚至苛刻的环境标准,建立起一道道绿色壁垒,使得发展中国家处于不利地位。因此,应当进一步完善WTO有关协议对发展中国家的差别待遇原则,减轻绿色壁垒给发展中国家带来的负面影响。因此,对于WTO有关协议中所规定的环境政策,环境保护者和贸易自由者都感到不满意。
    环境保护者认为它们没有起到保护环境的作用,因为在规定“环保例外论”时又规定了许多限制措施,不能达到绿色贸易的要求。而从自由贸易的角度看,这些环境规范是设置了新的贸易壁垒,为贸易保护主义提供了堂而皇之的理由[2]。因此,环境保护与国际贸易的协调将是一个艰苦而漫长的过程,并将呈现以下态势:1.发达国家与发展中国家在环境和经济实力上的差距将日益成为影响贸易与环境协调的焦点之一;2.发达国家在讨论和谈判中仍会占有相当主动的地位,但随着发展中国家越来越重视贸易与环境的协调,将会逐渐争取到越来越大的环境与贸易利益;3.日趋严格和多样化的环境标准和要求将成为贸易与环境关系协调中的突出问题,生产过程或方法标准(PPM)等环境措施可能会在某些情况下逐步被WTO所认可和接受。
    在环境保护和国际贸易的协调中,WT0应该并且能够发挥巨大作用,要坚持做到:首先,坚持可持续发展的原则,不能因为单纯地追求经济发展而破坏人类赖以生存的环境;其次,认识到可持续发展不是以停止经济增长和阻止生活水平提高为代价,要在贸易与环境相互补充的领域内使经济利益最大化;再次,应当在保护和合理利用资源的同时,进一步扩大对发展中国家的优惠领域,包括特殊和差别待遇,促使世界经济共同繁荣。
              三、我国的法律对策
在国际贸易中加强环境保护是世界贸易发展的趋势,保护和改善环境也有助于国际贸易实现可持续发展。作为WTO的成员,我们必须采取相应的措施和充分的应对准备,避免在贸易与环境问题上处于被动地位。应对的措施是全方位的,这里主要从法律对策方面提出建议:
    1.加强生态环境教育,强化国民绿色经济意识。首先,加强对大众的宣传教育力度,使国民认识到保护和改善环境是我们的长远利益所在,2l世纪将是绿色经济的世纪。根据《中国环境宣传教育行动纲要》的要求,注重提高全民族的环境意识和可持续发展意识,自觉保护生态环境。其次,充分运用法律手段,加大对污染环境和破坏生态的企业及个人行为的处罚力度,加大排污者和破坏生态环境者产生外部不经济性的成本。通过严格的执法,使国民确立污染破坏生态环境必受处罚的因果观念,从而培育国民的绿色经济行为。
    2.建立和强化贸易的环境管理决策和机制。我们必须把生态!经济和社会效益三者结合起来,走可持续发展之路。首先,实施环境与贸易综合决策,真正把环境保护融入经济发展,各级政府部门应当提高对贸易与环境协调的理解和认识,将可持续发展理念贯彻到实践中,对重大政策实施环境影响评价制度。其次,建立一个有关贸易与环境综合协调发展机制。在国家各部委以及中央和地方之间,特别是外经贸和环保!质检部门之间建立有效的协调机制,促进贸易与保护环境之间的各种关系,对重大的贸易决策进行环境评价。再次,各级政府应制定环保产业发展规划。环保产业是朝阳产业,具有潜在的动态比较优势,政府应确定环保产业的发展目标和发展重点,制定扶植环保产业的倾斜政策,培育环保产业的国际竞争力。
    3.研究与掌握国际环保法规,建立标准信息系统。国际环境保护法规,尤其是WTO的环境政策规范着国际贸易发展的方向。我们应该建立专门性机构,系统收集和整理国际环保法规(包括外国有关环保法规)以及WTO的环境政策,进行深入地研究和分析,以便采取针对性的措施,促进我国的对外贸易"还可以利用WTO的有关环境规划抵制贸易保护主义,增加出口。例如,对SPS协议进行深入研究,掌握其规范,利用其中的特殊及差别待遇达到促进贸易和环境保护双赢的目标;分析SCM协议的条款,探索如何拓展不可申诉环境补贴,使中小企业在适当情况下从环境补贴中受益。国际标准信息资料是企业经营活动的重要依据,有关部门应加强对国际及外国环保认证标准的收集、整理及研究,跟踪国外的绿色壁垒措施,建立国际标准信息中心和数据库,并及时地将信息反馈给有关部门和企业,帮助他们正确决策。
    4.从法律上进一步完善我国环境标志制度。环境标志被称为进入国际市场的“绿色通行证”,是表明产品从生产到使用以及回收处理的整个过程中,符合特定环保要求的标志。我国在1994年5月1日正式成立了环境标志产品认证委员会,发布了中国环境标志图案,并确认了第一批进行认证的6类产品。凡是取得环境标志的产品,在国际市场都具有很强的竞争力。青岛海尔冰箱、新飞冰箱能够打开欧美市场、畅销世界的重要因素之一就是获得了环境标志。
    然而,我国目前仍有相当多的产品因没有环境标志而在国际市场上受排斥,甚至止步国门。因此,当务之急是从法律上保障该项制度的顺利实施,尽快制定适应我国国情的环境标志制度实施细则和管理条例,确保所有合格的产品都能得到环境标志认证。同时,坚决严惩盗用、滥用环境标志的行为,确立环境标志的权威性!真实性和可靠性。
    5.积极推行和实施IS014000环境管理系列国际标准。IS014000是国际标准化组织(ISO)为推动可持续发展,统一协调各国环境管理标准,减少世界贸易中的非关税贸易壁垒而制定的环境管理系列标准。它包括环境和政策、规划、实施、测量和评估、评审和改进等基本要素,其目的在于通过制定环境方针、环境目标和环境计划,并通过第三方认证的审核制度,建立企业环境行为的有效约束机制。实施该系列标准具有保护环境和减少贸易技术壁垒的双重作用,因此受到世界各国的广泛关注。对不符合该标准的产品,任何国家都可以拒绝进口。由于ISOl4000不含绝对的环境行为要求,是以各国自己的法律、法规作为基础,辅之以管理手段,这对发展中国家非常有利。我国应当加快制定和实施与该系列标准相配套的法律法规,将该国际标准转化为国内标准,在全国范围内推广使用。同时,还应制定实施这种标准的管理法规,以便使工作规范化。
    6.加强和完善与贸易有关的环境立法"WTO多边贸易制度对我国的对外贸易和环境保护都带来一些新问题,同时也对我国的环境保护立法提出了新的要求。第一,加快与贸易有关的环境保护立法,建立起系统的环境保护法律体系。根据WTO法律体系所确认的原则和规则,结合国情,尽快建立起不同层次、内容齐备的环境保护法律体系,尽早改变某些环保领域中缺乏法律规范,偏重于以行政手段或部门规章来调整的状态。第二,增强环境保护政策法规的统一协调性。要明确划分国家立法权和地方性法规制定权的权限,以及省级权力机关与同级行政机关制定规范性法律文件的权限,避免政出多门;要花大力气协调各地方性立法、各职能部门立法所造成的法律冲突,建立统一的环境保护法律体系。第三,依据WT0的环境政策和有关国际协定进行保护性立法。严禁外国将污染严重产品、不合标准的产品以及危险废物等转移到我国。
    7.依法办事,强化贸易环境执法。在处理对外贸易与环境保护问题时,坚持有法必依、执法必严!违法必究的原则,保证各项环境保护法律!法规和规章的贯彻执行。有法不依等于无法。建立环保执法的责任制,政府部门之间要加强协调,依照法律规定的职责,各司其职,各负其责,执法到位,形成合力"健全环保执法的督查制度,各级人大加强法律监督,环保部门和政府法制部门密切合作,定期检查,充分发挥舆论监督和社会监督的作用"以预防为主,强化政府的环境管理职能,提高政府对环境保护的执法监督效能,保证环保执法真正做到公平、公正、有序和高效。加大治理污染的力度,对经贸活动中违反环境法规的行为要依法严处,迫使企业将合理的环境成本内在化。
    8.积极参与国际有关环境与贸易关系的活动,加强国际立法合作"坚持可持续发展原则,重视环境保护是WTO规范发展的趋势。由于发达国家与发展中国家在环境和经济实力上的差距,发达国家在有关环境与贸易的讨论和谈判中占有相当主动的地位。目前,国际上有关贸易的环境协议、规则还很不完善,而且多是发达国家意志的表现。我国作为一个最大的发展中国家,应当积极参与国际社会有关环境与贸易关系的讨论和谈判,特别是WTO和联合国新一轮环境与贸易问题谈判,了解和研究世界环保的新动向以及可能对贸易产生的潜在影响,充分表明我国的立场,扩大我国在国际环境和贸易立法方面的影响,为发展中国家争取公正、合理的待遇。同时,加强同广大发展中国家的合作,与发达国家一起制定真正符合减少贫困、促进国家经济发展以及确保社会可持续发展综合目标的多边环境贸易规则。
    9.依据有关国际规则,坚决抵制贸易保护主义"在国际贸易活动中,当我国的出口产品遭受他国“绿色壁垒”遏制时,要加以认真的分析和鉴别,对那些违背WTO基本原则、以环境保护为由实行贸易保护主义的行为,要坚决予以抵制。第一,依据双边或多边贸易协定所确认的相互给予非歧视待遇的规定以及有关环境保护国际公约中对发展中国家给予特殊照顾的规定,向有关国家提出抗辩,力争通过磋商、谈判解决此类贸易纠纷。第二,如果磋商、谈判不成,应及时诉诸WTO贸易争端解决机制。在已裁决的案例中,以环境保护为由单方面实行贸易制裁的国家都最终败诉。第三,依据我国的《对外贸易法》的有关规定采取必要报复措施,维护我国在国际贸易中的合法权益。
    10.加快培养环境和贸易方面的专门法律人才。加入WTO以后,我国面临的最大挑战是人才的挑战。由于历史和现实诸多因素的制约,我国的法律人才队伍,尤其是精通环境和贸易的法律人才,呈现出较为明显的结构短缺和失衡:一是以高级人才短缺为主要特征的层次结构不合理;二是以经济建设、对外开放需要的应用型人才短缺为主要特征的专业结构不合理;三是以中青年人才短缺为主要特征的年龄结构不合理。对现行人才结构进行调整,加快紧缺法律人才的培养已迫在眉睫。应当指出,我们必须重视应用性法律人才的培养,既要培训他们精通业务,熟悉环境保护和国际贸易的有关法律!法规和标准,又要加强职业道德教育,做到爱岗敬业!忠于职守。