原产地规则对于一国的对外贸易来说至关重要，它被用于确保只有那些原产于某一地区的货物才能享受进口国的优惠税收政策。中国内地与香港于2003年9月29日签署了CEPA的六份附件，其中附件2和附件3是对CEPA原产地规则的具体规定。本文通过分析CEPA附件2中关于原产地认定标准的规定，指出规定中存在的若干问题，并就这些问题的解决提出建议。　
【关键词】CEPA 原产地规则 原产地认定标准
　　继2003年6月29日签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称CEPA）之后，中国内地与香港又于2003年9月29日签署了CEPA的六份附件。附件的内容涵盖了货物贸易零关税的实施、货物贸易的原产地规则、原产地证书的签发和核查程序、开放服务贸易领域的具体承诺、“服务提供者”的详细定义和相关规定，以及贸易投资便利化措施等。其中附件2《关于货物贸易的原产地规则》明确了CEPA原产地规则中的原产地认定标准，对于香港货物在内地获得更优惠的关税待遇具有重要意义。本文拟就CEPA附件2中的原产地认定标准加以探讨，对其中存在的法律问题发表一些看法。　 　　一、CEPA附件2对原产地认定标准的规定　　　原产地规则（rules of origin）是指各国或各地区为了确定货物原产地而实施的普遍适用的法律、法规和行政命令的总称，分为优惠性原产地规则和非性优惠原产地规则。优惠性原产地规则用于确定货物是否有资格享受优惠待遇，这种优惠待遇是指根据契约或自主贸易体制的规定，货物可享受最惠国待遇之外的更优惠的关税待遇；非优惠性原产地规则包括所有用于非优惠性商业政策措施的原产地规则。（注1） 原产地规则不仅被用于税率确定、贸易统计等技术领域，更被广泛用于最惠国待遇、普遍优惠待遇、国别配额、反倾销反补贴、技术转让、产业升级等制度领域。原产地规则已经成为一国经贸政策的重要组成部分。（注2） 　　　
    “货物原产地”（the origin of goods）是原产地规则中最核心的概念，是指某一特定货物的原产国或原产地区，即货物的生产来源地。（注3） 原产地规则实际上就是一系列围绕“原产地”的确定标准、确定程序等的法律规定的总称。CEPA附件2第2条规定了货物原产地的认定标准：“一方直接从另一方进口的在《安排》下实行零关税的货物，应根据下列原则确定其原产地：（一）完全在一方获得的货物，其原产地为该方。（二）非完全在一方获得的货物，只有在该方进行了实质性加工的，其原产地才可认定为该方。”附件2对“完全在一方获得的货物”和“实质性加工”这两个概念作了进一步的解释，构成CEPA原产地规则的核心部分。
　　　（一）“完全获得”标准　
　　根据CEPA附件2的规定，“完全在一方获得的货物”包括完全在一方获得的矿产品、动植物，一方船只（注4） 在公海获得的海产品，在一方船只上加工上述海产品所获得的产品，一方产生的仅适用于原材料回收的废旧物品和废碎料，以及上述所有产品在一方加工后所得的产品。（注5） 这一规定和《中华人民共和国海关关于进口货物原产地的暂行规定（修正）》第2条对“完全在一个国家内生产或制造的进口货物”的规定基本相同。
　　　（二）“实质性加工”标准
　　　至于“非完全在一方获得的货物”，则需要符合“实质性加工”的认定标准。CEPA附件2采用复数标准的方法，对“实质性加工”的认定规定了三个具体的标准，即制造或加工工序标准、税号改变标准和从价百分比标准，并允许采用除上述标准外的、中国内地与香港双方一致同意采用的其他标准，也可同时使用上述两个或两个以上的标准来确定货物的原产地。（注6）
　　　1、制造或加工工序　
　　“制造或加工工序”是指在一方境内进行赋予加工后所得货物基本特征的主要制造或加工工序。香港在对外贸易中占重要比例的货物主要是纺织品、机械器具和首饰珠宝，（注7） 其中机械器具和首饰珠宝大部分都是采用进口原料在香港组装加工的方式获得香港产品属性的。例如钟表业，香港没有表芯制造，表芯是要靠进口的，表芯的进口成本构成手表成本的主要部分；又例如珠宝业，香港本地没有黄金等首饰物料的产出，物料的进口成本很高。在这样的产业结构下，如果仅仅采用产品附加值的标准，很多原来取得香港原产地证明的产品将由于进口成本所占的比重过大、本地加工所占的比重过小而不能符合CEPA的原产地要求。所以，对于原料进口成本高而本地加工成本低的产品来说，以产品的制造或加工工序而不是本地加工的附加值为原产地的认定标准，有利于香港制造加工行业中的主要产品符合CEPA的原产地规则，从而享受中国内地给予的特殊关税优惠。
　　　2、税号改变
　　　“税号改变”又称“税目改变”，是指非一方原产材料经过在该方境内加工生产后，所得产品在《商品名称及编码协调制度》中四位数级的税目归类发生了变化，且不再在该方以外的国家或地区进行任何改变四位数级的税目归类的生产、加工或制造。由于各国和各单独关税区都有明确的税目归类表，所以税目改变标准在使用上具有很强的可预见性。这一标准的合理性在于，在通常情况下，如果一种产品经过加工后改变了原来的税目归类，那么该种产品就发生了实质性的改变，对该产品的加工就符合“实质性加工”标准了。因此税目改变标准在国际上被广泛使用，例如《北美自由贸易协定》对多数商品采用了税目改变标准来判定货物的原产地。
　　　3、从价百分比
　　　CPEA附件2规定的“从价百分比”是指完全在一方获得的原料、组合零件、劳工价值和产品开发支出价值的合计与出口制成品离岸价格（FOB）的比值应大于或等于30%，并且最后的制造或加工工序应在该方境内完成。具体计算公式如下：
　　　原料价值+组合零件价值+劳工价值+产品开发支出价值　　　———————————————————————— ×100%≥30%　　　出口制成品的FOB价格　　　内地采用的增值比例是30％，而香港则一直沿用25％的产地来源标准。如果CEPA附件2规定的附加值比例过高，香港企业实际上很难达到，这样的原产地认定标准对香港的意义不大；如果比例过低，使原香港产品定义过宽，实际上也使许多真正在香港生产的企业未能得到应有的利益。CEPA附件2规定了比香港原有的25％略高的标准，目的就是为了使香港制造的产品能真正享受到CEPA的优惠待遇，而又避免其他国家或地区的产品搭便车的现象。
　　　CEPA附件2将“产品开发支出价值”作为从价百分比的计算基数之一，并规定“产品开发” 是指在一方境内为生产或加工有关出口制成品而实施的产品开发，开发费用的支付必须与该出口制成品有关，包括生产加工者自行开发、委托该方境内的自然人或法人开发以及购买该方境内的自然人或法人拥有的设计、专利权、专有技术、商标权或著作权而支付的费用。CEPA附件2之所以作出这样的规定，是因为在现代商业社会，品牌等知识产权的价值已经构成产品价值的重要部分，对于某些产品来说，甚至是决定因素，而产品的原料价值在最终产品中的比重则降到较为次要的地位。因此，在计算产品的从价百分比时把产品开发的支出价值考虑进去是适当的。
　　　4、其他标准与混合标准　
　　制造或加工工序、税号改变和从价百分比都是单一的认定“实质性加工”的标准，而确定有关货物应适用何种标准又相当复杂，其复杂性一方面体现在由于货物的种类繁多、性质各异，另一方面体现在目前还没有办法预见到所有根据CEPA享受优惠关税待遇的货物类别，因此，考虑到原产地认定标准应具备足够的灵活性，CEPA附件2规定，除上述“制造加工工序”、“税号改变”和“从价百分比”之外的，还可以采用双方一致同意的其他原产地确定方法，并且可以同时使用上述两个或两个以上的标准确定原产地。
　　　二、CEPA协议中原产地规则认定标准存在的问题
　　　（一）认定标准规定本身不够明确而且过于复杂
　　　尽管CEPA附件2规定了三种具体的原产地的认定标准，而且对这三种标准均作了进一步的定义和解释，但这样的规定在实际操作中仍然显得不够明确且又过于复杂。
　　　1、不够明确的主要表现
　　　CEPA附件2对“实质性加工”的认定标准规定得不够明确，主要表现在“制造或加工工序”以及“从价百分比”两个标准的规定的上。
　　　首先，CEPA附件2规定：“‘制造或加工工序’是指在一方境内进行赋予加工后所得货物基本特征的主要制造或加工工序。”从该定义可以看出，用于判断货物原产地的制造或加工工序具有以下三个特征：第一，它必须是在一方境内进行的，而不是另一方或第三方境内进行的；第二，它必须是能赋予货物基本特征的那一道工序；第三，相对于其它的工序而言，它是主要的工序。在这三个特征中，要确定第一个特征还比较容易，但第二、三个特征就比较困难了。这是因为，当代社会的产品制造、产品加工日趋复杂，一项产品往往要经过多道工序才能最终完成，在众多的工序里面，要确定哪一道工序才是“赋予货物基本特征的”、“主要的”工序并不容易。例如，对于手表的制造而言，表芯是一个表的主要部分，那么主要工序应当是表芯的制造工序呢，还是将表芯简单安装到表壳中的装配工序呢？其他例如电视机等产品也存在着同样的难题。
　　　另外，从价百分比的规定也不够详细。CEPA附件2规定了从价百分比的计算公式，但却没有规定如何确定公式中的各个具体参数。例如，公式中包括劳工价值，但在实际生产中，哪些费用属于劳工价值呢？对于一个拥有多种产品的生产商来说，其生产的某一产品的劳工价值是包括维持该生产商运营的所有劳动力价值，还是仅仅限于与生产该产品有关的劳动力价值呢？又例如，生产商因向银行贷款而支付的利息是否属于公式中的原料价值呢？这些问题都不能从CEPA附件2的现有规定中找到答案。
　　　2、过于复杂的主要表现
　　　CEPA附件2中的原产地认定标准的复杂性主要体现在两个方面：第一，CEPA附件2允许不止三种，而是无数种认定标准可以在实际中被采用（因为有“其他标准”和“混合标准”的规定），而且这无数种认定标准还可以复数重叠适用。标准数量众多以及适用情况混乱使CEPA的原产地规则显得过于复杂。第二，某些标准的设计过于复杂，导致进口商在证明其货物满足原产地要求时必须为此提供大量证明材料。例如为了证明满足从价百分比的标准，进口商必须提供大量的材料，例如由注册会计师出具的审计报告等，来证明其在计算公式中的各项价值的实际数额。由于各项价值还会随着市场供需关系的变化而不断变动，进口商就不得不就每次进口（尽管是相同的货物）提供材料。这无疑增加了进口商的贸易成本，又使得某些没有相应的财会条件的中小企业望而却步。
　　　CEPA对原产地规则认定标准的规定，实际上是参考了由原海关合作理事会（1995年更名为“世界海关组织”）制定的《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（又称《京都公约》）附约D的规定，以及作为《马拉喀什建立世界贸易组织协定》（以下简称《WTO协定》）附件之一的《原产地规则协定》的规定。然而，这样一种简单的参考挪用是有问题的。一方面，这两个公约和CEPA有着不同的适用背景。这两个公约的缔约方非常广泛，不同缔约方之间的原产地规则又千差万别，为了使公约的原产地规则有足够的灵活性，于是都规定了制造或加工工序标准、税号改变标准和从价百分比标准。但CEPA的情况有所不同，它只是中国内地和香港双方之间的经贸安排，并不像上述两个公约那样要兼顾众多缔约方的原产地规则。另一方面，可以享受CEPA优惠待遇的香港制造商大部分是中小企业，它们不具备应付复杂标准的财会能力。香港对绝大部分进口货物实行零关税，（注8） 而内地则对进口货物普遍征收高低不同的关税， CEPA规定的原产地规则的作用主要是为了使香港进口到内地的货物可以享受比最惠国待遇更优惠的关税待遇，因此该原产地规则只对香港生产商有意义。而香港在对外贸易中占主要部分的是服装、首饰和部分电子器械，这些产品的生产商大部分是些规模不大的中小企业，一般都不具备能轻易应付上述原产地规则认定标准的财会制度。因此，在中国内地与香港之间的这么一种特定的经贸关系下，CEPA附件2采用的认定标准显得过于复杂。
　　　（二）与WTO/GATT协议中的相关规则不甚协调
　　　中国内地与香港同为WTO成员方，都需要履行她们的入世承诺，同时遵守WTO的一揽子协定，《原产地规则协定》就是其中之一。《原产地规则协定》是继《京都公约》后最重要的原产地规则方面的普遍性国际公约，规定了缔约方非优惠性原产地规则的制定、实施、通告、审议、磋商、争端解决以及国际协调，还以附件形式规定了优惠性原产地规则的定义、范围、制定、发布等问题。由于《原产地规则协定》并未对优惠性原产地规则可以采用什么样的认定标准作出规定，所以中国内地和香港可以在CEPA中制定适合自己的优惠性原产地认定标准。
　　　另外一个与CEPA的原产地规则有关的重要的国际公约是《关税和贸易总协定1947》（以下简称GATT 1947）。GATT 1947在第1条规定最惠国待遇原则的同时，在第24条规定了“适用领土——边境贸易——关税同盟和自由贸易区”的最惠国待遇例外，其中第3款规定缔约方可以为便利边境贸易而给予毗连的单独关税区以优惠。（注9） 根据该条款，作为毗连的两个单独关税区，中国内地和香港之间制定用于给予对方特别优惠的原产地规则是符合GATT 1947的要求的。但值得注意的是，根据GATT 1947，这样制定原产地规则的权力并不是没有限制的。区域贸易关系的建立虽然被GATT 1947所允许，但为此建立的有关制度（例如原产地规则）应当有利于促进贸易的进行和减低交易的成本，（注10） 这是GATT 1947允许实施最惠国待遇例外的一个重要前提。但上文已述，CEPA的原产地规则不够明确而且过于复杂，在适用CEPA的原产地规则时，生产商将由于认定标准不够明确而无所适从，他们利用原产地规则的积极性就会被减损；由于认定标准过于复杂，生产商必须为证明其货物符合原产地要求而提供大量文件，这就直接增加了生产商的证明成本，间接增加了生产商的贸易成本。无论减损贸易积极性，还是增加贸易成本，都不利于促进贸易，都是GATT 1947所不允许的。
　　　CEPA原产地规则的不完善会产生两个不良后果。第一，WTO拥有一套贸易政策审议机制，授权WTO的专门机构对每一成员阶段性的进行全面的政策审议，并对具体的政策措施进行详细的审议。（注11） CEPA在原产地规则上的不完善有可能会受到贸易政策审议机构的否定。第二，由于CEPA原产地规则一方面让原产于香港的众多货物获得内地的优惠待遇，而另一方面使外国产品在与香港产品的竞争上则处于劣势，所以，如果CEPA中的原产地规则不符合GATT 1947促进贸易和降低成本的精神，那些无法享受到优惠待遇的外国产品的生产国就有可能以此为借口，要求WTO贸易政策审议机构否定CEPA原产地规则的合法性。综上所述，尽管中国内地和香港可以制定一套自己的优惠性原产地规则，但这套规则的实施必须是简单的、低成本的，这样方能真正符合WTO有关协议的要求，也才能真正促进内地和香港之间的更紧密经贸关系的建立。
　　　三、解决认定原产地标准相关问题的建议
　　　CEPA原产地规则在认定标准上的不完善，既不利于促进内地和香港之间的货物贸易，也不利于与有关的国际规定保持一致。笔者针对上述问题特提出以下建议：
　　　（一）尽可能采用税号改变标准
　　　上文已述，CEPA附件2对“实质性加工”的认定标准规定得不够明确而且过于复杂，主要体现在“制造或加工工序”和“从价百分比”两个标准上。而“税号改变”标准的优点则可弥补其他标准的不足。“税号改变”标准的优点主要有三个：第一，预见性强，即根据税目归类表，制造商可以在制造或加工阶段就预见到自己的产品是否符合实质性加工的要求，是否能够享受到优惠的关税待遇；第二，操作简便，如需出示证明，制造商通常不难提供足以证明符合条件的资料；第三，后续跟进成本低，因为它不像“制造或加工工序”和“从价百分比”那样，需要对确定每种货物的主要工序或生产价值作定期的更新和补充。美洲国家组织（Organization of American States）与泛美开发银行（Inter-American Development Bank）在一份关于美洲自由贸易区原产地规则的研究中指出，以税号改变标准为基础的原产地规则是最好的，仅仅在那些明显应当适用其他认定标准的例外个案中，才适用其他更为复杂的认定方法。（注12） 　　　CEPA附件2规定，双方按照附件2所规定的标准，制订《享受货物贸易优惠措施的香港货物原产地标准表》作为附件2的表1，满足该表规定的原产地标准的货物方可视作已在香港进行了实质性加工。（注13） 也就是说，附件2仅仅规定了可以适用的原产地认定标准，至于何种货物适用何种具体的认定标准，则由附件2的表1来规定。笔者认为，应在附件2的表1中尽量采用税号改变标准，只有那些在香港对外贸易中占重要比例的货物，在采用税号改变标准难以获得原产地资格的情况下，才选择适用税号改变以外的其它标准。
　　　（二）积极参与WTO制定国际协调原产地规则的活动
　　　WTO自成立以来，一直致力于“建立一个完整的、更可行的和持久的多边贸易体制”，（注14） 在许多领域已经成功构建起统一的行为准则。在非优惠性原产地规则领域，WTO的国际协调工作也一直在进行，《原产地规则协议》作为该项工作的阶段性成果，反映出非优惠性原产地规则的国际协调还没有完成，而优惠性原产地规则的制定则基本上还处于各国和各单独关税区自由制定的阶段。但可以预见的是，对于和国际贸易紧密相关的原产地规则，WTO的国际协调工作仍会继续。在原产地的认定标准上，尽管国际上有《京都公约》和《原产地规则协议》作为范例，但这些协议都是针对非优惠性原产地规则的，在优惠性原产地规则方面，国际协调的最终结果到底会采用何种认定标准模式，仍然是个未知数。优惠性原产地规则的国际协调工作将继续在WTO协商框架下进行，未来任何这方面的成果将很大程度上取决于每一个WTO成员方的参与程度。有鉴于此，中国内地和香港就应当积极参与WTO制定国际协调原产地规则的活动，努力使规则的制定向着有利于中国经济增长的方向发展。具体做法包括：　　　  第一，使国际协调原产地规则采用有利于促进我国对外贸易的认定标准。
　　　原产地的认定标准种类繁多，除了“制造或加工工序”、“税号改变”和“从价百分比”这三个主要的标准外，还有其他的标准，而且不同标准还可以对同一货物重叠适用。对同一货物适用不同的认定标准可能会得出不同的结果。某一货物可能在甲标准下获得原产地资格，而在乙标准下则属于第三国或第三地区的产品。我国应当充分考虑自身在资源要素禀赋和对外贸易格局方面的情况，积极参与有关优惠性原产地规则的协调活动，努力使协调成果所采用的原产地认定标准有利于促进我国的对外贸易。从资源要素禀赋和对外贸易格局的角度来看，我国内地属于劳动密集型制成品出口的主要竞争者和资本技术密集型产品的重要进口者，香港则由于具有得天独厚的贸易与投资服务体系而属于金融服务业中心，（注15） 澳门和台湾也有各自独特的要素禀赋和贸易格局。如何在参与国际协调过程中兼顾我国两岸四地的不同情况，将成为另一有待进一步研究的课题。
　　　第二，密切关注国际上的原产地规则的最新发展动向。　　　现在优惠性原产地规则的国际实践主要是在区域经济合作模式中进行的，比较典型的是北美自由贸易区（NAFTA）和亚太经济合作组织（APEC）的经验。除了区域性的国际组织内部有这方面的实践外，许多双边贸易协定和安排也都规定了优惠性原产地规则。近年区域性国际组织不断涌现，双边贸易协定也不断增加。随着区域经贸合作个案的增多，优惠性原产地规则的实践也不断得到积累和充实。将来任何关于优惠性原产地规则的国际协调成果都不可能离开现在的实践经验。所以，密切关注国际上其他地区的原产地规则的制定情况，将有助于我们掌握其发展动向，从而预见国际协调工作的大体走向，在国际协调活动中处于主动地位。　　　
     第三，我国在优惠性原产地规则方面的实践也要不断地和国际接轨。虽然目前还没有统一的优惠性原产地规则标准和模式，但各国在这方面的实践还是有很多共通之处的，这些共通之处更有成为国际惯例的趋势。例如在产品分类目录方面，越来越多的国家和地区采用国际标准。为了和国际接轨，我国关税于1985年3月采用了《海关合作理事会商品分类目录》，并紧随国际生产市场的变化，不断地对本国的商品分类目录进行修改。我国应当继续留意原产地规则的国际发展趋势，对其中成为国际惯例的部分积极学习并加以运用，这样可以减少日后对国际协调原产地规则的适应成本。