摘要：20世纪末叶的国际舞台上，随着经济全球化的深入发展，一支不为人们所熟悉的力量——NGOs（非政府组织）悄然兴起并不断介入国际事务。WTO更是NGOs扩大影响发挥作用的重要场所，且其面临着加强透明度、提高全球市民参与度等要求的考验。WTO制度体系中已有关于NGOs的相关规定与实践。值得注意的是，在NGOs参与WTO 过程中，仍存在诸多问题。
关键词：全球市民社会；NGOs；WTO；法庭之友


“Global Civil Society” Rises Under Background WTO
——Concurrently Discusses Relations Between NGOs and the WTO
Zhang Jia-qing
(School of Law, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430060, China)

Abstract: In the ends of 20th century, along with the economical globalization thorough development, NGOs (Non-Governmental Organizations) quietly strengthened and intervene the international affairs unceasingly under international scene. WTO is the NGOs expansion influence display function important place, also it faces strict challenges with global resident percentage participating test, such as strengthening the transparency, enhances request. In the WTO institutional framework had correlation stipulation and the practice about the NGOs. The worth point is, participates in the WTO process in NGOs, still had many problems.
Key Words: Global Civil Society; NGOs; WTO; Amicus Curiae


在上世纪的最后20年里，一种新的力量在国际舞台上悄然蓬勃兴起。它就是NGOs（Non-governmental Organizations，汉译为“非政府组织”，以下简称NGOs）。关于NGOs的概念/定义或者称谓/叫法，极为凌乱，众说纷纭，这一领域的研究学者们至今仍未有一致看法。一般意义上，NGOs是指依法建立的、非政府的、非营利的、自主管理的和非党派性质的具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。[1](p42-45)作为这一领域最著名的学者，萨拉蒙认为，NGOs有组织性、私有性（民间性）、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性、非政治性等七大属性。同样地，也是这位学者提出了“全球结社革命”（Global Associational Revolution）这一术语，甚至认为，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。[2]
随着经济全球化的发展，环境、人权、劳工标准、扶贫、教育、卫生、社会保障等亦成为全球化的社会问题。公民社会要求广泛参与，保护生存环境，关注弱势集团和人群。NGOs对区域性或国际性争端解决机制的介入，是其全球活动的重要组成部分。虽然区域性或国际性争端解决机构的裁决只约束当事国，但其它如同具有说服力的先例，对争端所涉领域及其后的争端解决有广泛的影响力，不仅对国家、政府间组织，而且对整个公民社会都有深远影响。在NGOs的努力下，一些区域性或国际性争端解决机构赋予其直接诉权或以“法庭之友”（amicus curiae）身份提交“意见书”（briefs）的权利。如欧洲人权法院、北美自由贸易区（NAFTA）争端解决机构、国际投资争端解决中心（ICSID）等。作为迄今为止人类历史上最为完整、影响力最为广泛的一套世界贸易规则体系，WTO的影响已经超越贸易，将其触角伸及环境、人权、劳工标准等领域。它的争端解决机制是实现其宗旨与目标的执行及保障机制，因而也成为NGOs增强其影响的重要舞台。

一、 NGOs兴起的背景原因及其对WTO的挑战

NGOs这种国际社会行为体兴起于19世纪，最初只是分散的、零星的一些组织和活动。到第二次世界大战后，NGOs首先表现为数量上的成倍增长，1909年全球各类NGOs只有176个，第二次世界大战后的1954年也只有1008个，到 2000年就已经上升到45000多个，在20世纪的100年里，NGOs的数量增长了250多倍；就人数而言，在冷战结束后到几年间，全世界已经有25亿人参加了NGOs的各种组织和活动。[3]究竟是什么原因促使NGOs在冷战结束后如此迅速地发展壮大呢？NGOs的兴起及其迅猛发展有其广阔的现实背景和深层的社会原因。
首先，世界经济全球化的迅猛发展和资讯/网络时代的提速是NGOs得以快速壮大的根本原因。苏东剧变后的世界为各国经济发展提供了一个良好的外部环境，并把整个世界重新联结起来。这一变化加强了物资、人才、信息乃至思想的跨国界迅速流动和移转。1990年代以来，国际互联网的普及和广泛运用，使NGOs从现实的物理世界走进了虚拟的赛博空间，如雨后春笋般发展起来的各种网络组织，这正是NGOs的一种最新表现形式。正如尼葛洛庞蒂所说，信息高速公路和国际互联网不只是提供了使用图书馆中每本藏书的捷径，而且正创造着一个崭新的、全球性的社会结构。[4]
其次，国际格局的巨变及各种全球问题的凸显是NGOs兴起的重要原因。冷战的结束带来了国际社会各个领域的巨变，原被掩盖的各国内部矛盾、国际间民族文化和文明的冲突，人类生产生活与资源环境之间的紧张，国际间生活和收入水平以及财富的两极分化，各种部族冲突和局部冲突的激化，国家力量对于部分社会领域的退出，有关国家和国际组织对于各国事务的介入，导致各种国家政府之外的社会力量崛起和社会问题突出，各种各样的NGOs出现在政府与市场活动的空白领域。这些NGOs积极参与和影响国家政府、政府间国际组织在各个领域的外交谈判、决策等活动之中。
再次，各国适应社会发展的转型期间诸多社会问题/矛盾的不断暴露以及国家权力的软弱或缺失为NGOs的建立和兴盛提供了可能。发达国家如英美，在经济、社会等领域不断放松管制，加上这些发达国家和地区在外交、环保、军事、公民权利乃至政治与社会生活中的“民主赤字“等问题，各种层次的新兴发展中国家和不发达国家及地区经济与社会转型过程中出现的诸如市场复苏、政治腐败、种族矛盾、贫富差距、环境污染等问题，都为NGOs的建立提供了土壤，为其发展开放了空间。
NGOs的兴起所引致的对WTO的挑战，首先表征在WTO的信息准入、制度生成、规则实施以及权利救济和争端解决过程的各个环节与各种程序中对于NGOs及其所代表的各种利害相关者所呈现出来的信息封闭性、决策内部化、实施垄断性、救济有限性等各种“民主赤字”（democratic deficit）问题。在信息层面，主要问题可以简单概括为“公开性”(openness)或者“透明性问题”（transparency）。透明性是法治社会治国方略的一项基本要求，也是法治国家私人的一项法律权利。

二、 NGOs介入WTO的规则与实践

（一）NGOs介入WTO的规则
WTO各缔约方早已认识到NGOs的重要意义。因此各方在达成《建立世界贸易组织的协定》中，已经包含有关于NGOs的内容。1994年《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第5条第2款中即规定：“总理事会可就与涉及WTO有关事项的非政府组织进行磋商和合作作出适当安排”。总理事会于1996年6月18日通过《与非政府组织关系安排指南》（WT/L/162）[5]规定：鉴于NGOs对于增进公众对于WTO活动的了解有其作用,为增加透明性，将通过加快信息解限、计算机网络等方式便利对于NGOs的信息准入，责成秘书处通过组织研讨、信息咨商等方式在与NGOs直接联系方面发挥更为积极的作用。同时强调，各成员方注意到WTO的特殊性质，即它是一个具有法律约束力的成员间权利义务的政府间条约和谈判场所。经过广泛讨论认为，目前NGOs还不可能直接涉入WTO或其会议活动，更紧密的咨商与合作可以通过国内层面的建设性程序得以满足，各国对于考虑与贸易决策有关的公众利益因素负有主要责任。1998年7月，时任总干事的鲁杰罗宣布了一项增强与NGOs合作的计划，具体措施包括：对外关系机构（the External Relations Division）启动面向NGOs的WTO各委员会和工作组定期简报、秘书处每月向成员国通报NGOs提交的文件清单等，不过，同时解释说这项计划是在1996年指南范围内制定的，至于面向市民社会开放争端解决听讼、开放其他WTO会议以及更加迅速地文献解限等问题则只能由成员方协商一致批准。《关于争端解决规则与程序的谅解》第13条规定：“1．每一专家组有权向其认为适当的任何个人或机构寻求信息和技术建议。但是，在专专家组向一成员管辖范围内的任何个人或机构寻求此类信息或建议之前，应通知该成员主管机关。成员应迅速和全面地答复专家组提出的关于提供其认为必要和适当的信息的任何请求。未经提供信息的个人、机构或成员主管机关正式授权，所提供的机密信息不得披露。2．专家组可向任何有关来源寻求信息，并与专家进行磋商并获得他们该事项。某些方面的意见。对于争端一方所提科学或其他技术事项的事实问题，专家组可请求专家审议小组提供书面咨询报告。设立此类小组的规则及其程序列在附录4中。”此外，WTO与NGOs之间关系的一个很重要的层面就是信息公开问题。总理事会于1996年7月通过了《WTO文献流通与解除限制程序》的决定，后于2002年5月通过了一个新的《WTO文献流通与解除限制程序》决定，规定了各种WTO文献在流通和解除限制方面的程序和时间等规则，其中也间接涉及到对于公众的信息和文献公开问题。
根据上述规则，NGOs对于WTO及其争端解决活动的参与只是限于消极性的信息公开、研讨咨商以及经专家组请求而提供书面报告等形式，这些参与更多体现为一种程序性的安排，而非积极性的、实体性和实质性的参与和介入。
（二）NGOs介入WTO的实践
自从WTO争端解决机制正式运作以来，关于NGOs介入争端解决的问题已经成为几起案件的重要问题。
NGOs首次以“法庭之友”的名义提交意见书的1996年“美国改良与传统汽油标准案” 和“欧盟肉类和肉制品措施案”。这两个案件都涉及到WTO成员国颁布和实施的国内环境、健康及安全的有关法律、条例违背了他们的WTO义务。在这两个案件中，争端解决机构拒绝接收NGOs的意见。只是在“欧盟肉类和肉制品措施案”中，上诉机构已经意识到专家小组有权“在特定的案件中寻求他们认为合理的信息与建议”。1998年5月的“禁止虾及虾制品进口案”是“法庭之友”介入争端解决的开始。在该案中，有3个NGOs向专家小组提交了“法庭之友” 意见书，有3组12个NGOs向上诉机构提交了“法庭之友”意见书。但专家小组拒绝考虑所有的未经征求的NGOs的诉求，而该案的上诉机构推翻了专家小组的裁决，认为专家组必须考虑争端方提交的陈述，不必考虑未经征求的NGOs的意见书，但有权接受。在“欧共体影响石棉及石棉制品措施案”中，专家组先后收到了五份意见书，决定考虑其中已为欧共体采纳的两份，其余三份决定不予考虑。在上诉阶段，上诉机构在征询各当事方意见之后，根据《工作程序》规则16（1），通过了仅为此案上诉目的之“便利程序”（the Additional Procedure），书面通报给DSB主席，并交流给WTO各成员方。据此，上诉机构对于其收到申请注册“法庭之友书面意见”中的六份以申请过期为由予以拒绝，对于其他十一份则认为不符合“便利程序”也予以拒绝。上诉机构在此案中对于非政府组织的“法庭之友”意见书的处理又走出了一步，通过了个案性的便利程序规则。
从以上案例可看出，现阶段NGOs主要以提交“法庭之友”意见书的方式介入WTO争端解决，虽然上诉机构为“法庭之友”创设了程序性权利，但其介入的法律依据和应遵循的原则还不十分明确，随意性较大。

三、 NGOs与WTO关系评析

（一）NGOs之于WTO体制完善的意义
NGOs具有国家、政府和政府间国际组织难以企及的公益优势、知识优势和机制优势等，这使其在国际社会中扮演着压力集团、宣传鼓动者、思想库、信息提供者、合作伙伴、资金提供者等多种角色，从而改变了国际社会成员的纯官方性质。而WTO作为一个政府间组织，则亟需NGOs的介入以增加其广泛的代表性和决策的有效性。
首先，NGOs的介入有利于强化WTO的决策能力。当WTO的机构面临一些诸如贸易与环境等非其所长的专业知识时，从NGOs获取的可利用资料、信息将有利于拓宽WTO对有关问题的分析基础，从而降低WTO决策机构发现事实和推理分析过程中的错误，提高相关机构报告的质量。
其次，NGOs的介入有利于增强WTO的代表性。代表性的狭隘使WTO面临国际社会的指责。可以说，NGOs代表的是某一个或几个地区公民（团体）的意见。在全球化的态势下，这一公民或团体的意见已经无法通过国家意志的形式来表达。于是，NGOs便成为这一部分公民的代言人。而与NGOs的联系对于缺乏透明度的WTO来说，无疑是加强其为公众所认知的最佳途径。同时，有利于使全球市民更为认同WTO。
再次，WTO协议中的仅允许缔约国方提供信息的规定无疑造成了一种形式上的垄断。[6]如何打破成员国方提供信息的垄断并创造竞争环境以寻求建立最佳的政策制定机制成为WTO亟需解决的问题。NGOs的介入提供了一种最佳方案：在WTO中，NGOs可以扮演一个政府缔约方的情报提供竞争者的角色，这样就能利用其在某一专业领域的智力资源优势，发挥了NGOs迅速发现问题并能及时做出反应的特长。从而在WTO体系内构架政府和NGOs的平行竞争机制，以期能更好的发挥各方面优势、集思广益，制定出最适宜的世界贸易政策。
正如WTO官方网站上所说的，“WTO自其成立以来的运作历程生动地表明了世界贸易体制从未像现在这样备受公众舆论的关注和审视”。然而，WTO各方对NGOs的介入仍持怀疑态度。因此，NGOs在WTO中的作用依然有限。有意思的是，持将NGOs排除在WTO政策制定过程之外的观点的大多是成员国的政府官员（而非专家或学者）。他们认为NGOs的加入只会扭曲而不是改善WTO的决策机制。WTO处于正在浮现的全球经济治理结构的核心，世界贸易体制的规则和程序正日益被视为协调好全球范围内经济相互依赖性的关键因素。[7]因此，我们可以肯定的说，WTO无论如何也不能再处于一种“幕后运作”的状态了。
（二）如何完善NGOs介入WTO
曾酝酿成立“国际贸易组织”（ITO）时，创立者们已经清楚的预见到了NGOs将扮演的重要角色。后来，GATT的首任行政首长Eric Wyndham White先生，提出了一项NGOs议程。他建议ITO：1.起草一份给与磋商地位的NGOs的名单；2.邀请NGOs观察员出席ITO大会并允许他们提出议案和自由发言；3.就ITO活动领域内的问题向NGOs提出咨询；4.任命一个由NGOs代表组成的顾问委员会。[8]而十分遗憾的是，由于种种原因，最终ITO的破产也导致失去了一次与NGOs握手的机会。
同时，我们注意到，其他国际性组织在与NGOs的关系方面比WTO走的更远。其中数联合国最为典型。经社理事会通过了第1296号决议及其附件——“理事会与非政府组织之咨询办法”，具体规定了NGOs享有咨商地位的条件与程序，并为处理和协商与NGOs的关系成立了专门的辅助机关——非政府组织委员会。[9]根据性质属性及活动范围把取得联合国经社理事会咨商地位的NGOs划分为三大类型：一般咨商地位；特别咨商地位；列入名册，以此具体详细规定了NGOs参加联合国事务的程序和权限。
WTO可以参照以上联合国的做法，提出一套NGOs参与其制定贸易政策和争端解决机制的程序，以便具体操作，从而加强同市民社会的联系，提高WTO活动为公众所认知的程度，以更切实的贯彻WTO的宗旨和原则。
NGOs作为一种结构性力量，正在国际舞台上扮演着愈来愈重要的角色，不容其他所有国际组织所忽略。而WTO作为一个具有广阔管涉领域的国际贸易组织，其每一决策均牵扯着其他诸多关联利益。因此，随着经济全球全球化的快速推进和全球市民社会的崛起，NGOs之于WTO的互补性进一步明显和突出。WTO必须借助NGOs以整合全球各种势力的侵入/冲突，平衡/协调众多群体利益/诉求，以完成其世界自由贸易的沉重使命。