第三节 当代劳动立法的国际化发展


一、 国际劳动法的产生

劳动立法国际化的趋势源远流长，最早可追溯到19世纪初叶。随着国际工人运动的蓬勃发展和各国劳动立法的不断加强，国际劳动法从无到有走过了一条漫长而曲折的发展道路，到今天已取得了丰硕的成果。国际劳动法产生的历史进程，大致可以分为三个阶段：
第一阶段是倡导阶段。18世纪产业革命以后，欧洲各国经济迅速发展，工人的处境却每况愈下，工人阶级同资产阶级展开了不屈不挠的斗争。一些有识之士开始呼吁通过劳动立法来缓和社会矛盾。随着1802年英国《学徒健康与道德法》的颁布，近代劳动立法从此发端。各国虽制定了“工厂法”，但是迫于国际竞争的压力，依然拼命地压榨工人。以英国的欧文和法国的勒格朗为代表的一些进步知识分子提出制定国际劳动法来改善工人阶级日益恶化的劳动状况，但都未能引起各国统治集团的重视。随着19世纪后半期，欧洲工人运动的高涨，各国对国际劳动立法的必要性都有了重新认识。
第二阶段是尝试阶段。几经周折，1890年3月在柏林召开了第一次由各国政府正式派代表参加的讨论国际劳动法的会议，与会的15个国家讨论并通过了关于保护童工、女工等问题的议案。但是这些决议内容空泛，又没有国际公约的效力，实际上并未发挥作用。但这次会议是国际劳动立法的一次尝试，对后来国际劳动法的产生仍然具有一定的促进作用。
第三阶段是开始阶段。1990年，国际劳动立法协会在巴黎正式成立。协会于1901年、1902年先后召开了两次代表大会，这两次会议只就专门问题进行了讨论。直到1905年才正式起草了两个公约草案，由伯尔尼国际会议讨论并通过。这两个公约分别是《关于禁止工厂女工做夜工的公约》和《关于使用白磷的公约》。这两个公约经10 个国家批准后发生效力，但是对执行情况没有有效的监督和制裁。由于第一次世界大战的爆发，国际劳动立法活动没能取得进一步的成果。
纵观这一个世纪的发展史，人们不仅感慨国际劳动法的产生之路的确是一条布满荆棘的道路。由于各工业国为了资产阶级的利益而相互争夺，根本没有改善工人劳动状况的愿望，因此国际劳动立法的进程十分缓慢，到一战时只制定了两个国际公约。但是无论这样，国际劳动法发展的趋势是不可阻挡的。

二、 国际劳动法的发展

（一） 国际劳工组织概况
国际劳动法的发展同国际劳工组织（International Labor Organization, 简称ILO）的成立和活动是密不可分的。
一战结束后，1919年召开的巴黎和会上决定组织一个专门研究国际劳工问题的委员会，并建议成立一个永久性机构，继续从事调查研究。根据这个决定，由15国代表组成的一个委员会拟订了《国际劳工组织章程草案》和一个包括9项原则的宣言，于1919年4月提交巴黎和会讨论通过，编入《凡尔赛和平条约》第13篇，即所谓“国际劳动宪章”。同年6月，ILO正式宣告成立。这样作为国际联盟的一个附属机构的ILO，在国际联盟尚未产生之时就先行成立了。
ILO之所以能够迅速成立，主要是由于各资本主义国家希望借助国际劳动立法来缓和战后国内的阶级矛盾，防止工人阶级受俄国十月革命的影响，进而危及资本主义制度。另外，战前国际劳动立法运动进行了长期的活动，特别是伯尔尼会议为ILO的成立奠定了基础。
由于ILO的诞生，劳动立法的国际化有了自己的组织形态，国际劳动立法运动有了自己的领导者和积极推进者，从此国际劳动立法迈进了一个崭新的时代。
ILO最主要的职能就是从事国际劳动立法，制定劳工标准，以供各会员国批准和采纳。公约和建议书是为会员国制订有关法律和采取其他措施提供标准的，所以，该组织把公约和建议书合称为“国际劳工标准”，把制定公约和建议书的活动，称之为“标准制定工作”。一般来说，重要的劳工问题都采取公约的形式，其他一些问题则采用建议书的形式。公约和建议书在效力上有所不同。公约是具有法律效力的文件，必须经过会员国批准才能生效。而建议书仅具有参考性，不要求各会员国批准，也无拘束力，只为各国提供立法指导。

（二） 国际劳动立法的迅速发展
1919年华盛顿召开的第一届国际劳工大会就通过了6个公约和6个建议书。此后，每届大会上几乎都要制定几个公约和建议书。ILO的立法活动曾一度被第二次世界大战中断。由于国际联盟的解体，ILO作为一个独立的国际组织继续存在。1944年，二战即将结束时，ILO在美国费城召开了第26届大会，确定了新的宗旨和原则，发表了著名的《费城宣言》，并通过了几个建议书。二战结束后，联合国成立，ILO即成为联合国的专门机构之一，恢复了公约的制定工作。到1998年举行的86届国际劳工大会为止，ILO共通过了181个公约和189个建议书。这些公约和建议书涉及到劳动问题的所有方面，已经形成一个相当完整的国际劳动法体系，因而被称为“国际劳动法典”。
国际劳动立法的发展不仅表现在公约和建议书的不断增多，还表现在其适用范围的不断扩大。1991年ILO的会员国只有39个；1946年增加为45个；而后的几十年，会员国数目迅速增加，截止1998年底，已达174个。随着会员国的增加，公约和建议书的适用范围也在相应扩大。
国际劳动立法除了ILO组织制定的公约和建议书之外，还有另外几种形式，近几十年来也有一定的发展。如（1）联合国有关劳动问题的文件；（2）区域组织有关劳动问题的文件；（3）两国间有关劳动问题的双边条约。

三、 国际劳动法的基本内容
由于ILO通过的国际劳工公约和建议书是国际劳动法最主要的渊源，所以主要介绍公约和建议书的主要内容。具体包括以下几个方面：（1）基本权利方面。包括结社自由、废除强迫劳动、机会均等、待遇平等等。（2）就业政策方面。包括就业服务、职业培训、就业保障、残疾人就业等。（3）工作条件方面。包括劳动者、工时、休息、安全、防护、卫生、福利等。（4）社会保障方面。包括各种综合标准，各种劳动津贴等。（5）工资制度方面。包括最低工资保障、工资支付保障等。（6）女工、童工、未成年工、老年工以及特殊工人的劳动保护等。（7）劳动关系方面。包括劳动关系、集体协议、调节仲裁等。（8）劳动监督管理方面。包括劳动管理、劳动监察、劳动统计等。

四、国际劳动法的效果
（一） 国际劳动法的积极作用
ILO制定的国际劳工公约和建议书在国际社会享有很高的权威，是各会员国劳动立法的重要依据。它对各资本主义国家劳动法的发展和一致化起着明显的推动作用。二战以后，极大地促进了发展中国家的劳动立法。由于公约和建议书具有良好的指导和示范作用，各国政府、雇主对劳动法更加重视，同时劳动者的自我保护意识也在逐步提高。各国通过完善立法、严格执法，进一步改善了工人阶级的劳动条件和生活待遇，并且加强了对工人经济权利、民主权利的保护，更好地维护了社会公正。
（二） 国际劳动法的局限性
国际劳动法也有其本身无法克服的局限性。首先，由于遵循政府、雇主和工人代表共同参加（比例为2：1：1）的“三方性”原则，ILO制定公约和建议书的过程中处处贯穿着阶级调和的精神，并且政府和雇主的意志在很大程度上起支配作用，因此公约和建议书也不能真正反映工人阶级的要求。其次，ILO制定的“国际劳工标准”是最低劳动标准，各会员国的劳动法不能低于该标准。由于各国经济发展程度和人民生活水平相差悬殊，有些标准对发达国家来说太低，但对广大发展中国家来说又太高，这ILO使处于两难境地。再次，基于种种原因公约和建议书不能得到会员国的普遍采纳。迄今为止ILO制定的近200个公约中，只有少数几个获得了100多个国家批准，多数公约只有半数左右或更少的国家批准，这实际上对国际劳动法的适用范围造成了很的限制。最后，公约的实施缺少有效的监督和制约。虽然ILO在章程中对公约的实施和处理程序都作了规定，但事实上很难严格执行，也很少有国家真正依章程办理。正是上述问题的存在使ILO的宗旨和原则无法得以充分实现。

第四节 我国劳动法治的转型

在WTO部长会议上，美国等发达国家多次提出要在WTO协议中写入“社会条款”，以实现其推行“核心劳动标准”的目的。尽管美国的提议因遭到众多发展中国家的强烈反对而草草收场，但是对于“社会条款”的争论已经成为各国普遍关心的热门话题。
加入WTO不可避免地将对我国现行的劳动法律制度带来全面的冲击，但这只是表面现象，更深刻的冲突将发生在体制层面上。我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的时期，过去劳动者是“企业人”，国家包就业、企业办社会，现在劳动者是“社会人”，直接进入劳动力市场参与竞争。在“企业人”向“社会人”转变的过程中，现有劳动法律制度的种种缺陷暴露出来，许多形成于计划经济时代的法律、法规已经无法适应不断发展的社会生活。加入WTO后，随着国际资本和技术在全球范围内的流动，劳动力的国际化成为不可逆转的趋势，未来的劳动者在一定程度上将成为“国际人”，这与我国劳动用工的现状将形成更大的冲撞，现实矛盾可能进一步加剧，甚至影响到社会的稳定和经济的发展。因此，在“入世”的大背景下，探讨我国劳动法治的转型无疑具有很强的现实意义。

一、 我国劳动关系立法模式的转型
我国劳动关系的立法模式应从基本法式向专门法式发展，进而向法典式转型。1995年《中华人民共和国劳动法》颁布后，我国的劳动立法进入了繁荣发展时期，为了便于《劳动法》的贯彻落实和具体操作，国务院与劳动部以及其他有权机关相继制定了许多配套行政规章，各省、自治区、直辖市也都根据各地实际制定了地方法规。但是总的来说，目前我国劳动法的立法层次还比较低，全国人大颁布的法律只有一部《劳动法》，大量存在的地方立法各自为政、良莠不齐。许多计划经济时期形成的法律法规与多种经济成分共存的实际状况形成巨大的反差。即使是1995年制定的《劳动法》也并非尽善尽美，对于一些问题的规定过于原则化造成了法律适用上的不确定性。入世后，更多的国际资本涌入中国，客观上要求我国的劳动法律制度更加健全和透明，目前的立法现状使国外跨国公司望而却步。我国应加快劳动立法的步伐，及时废除或修改不适应现实需要的法律法规，不断提高立法层次，尤其是加紧制定促进就业法、劳动基准法、劳动合同法、劳动争议处理法、社会保障法等全国性的专项立法，条件成熟时争取制定“劳动法典”，使劳动法体系更完善、透明。

二、 我国劳动关系调整模式的转型
国际上通行的劳动关系调整模式分为宏观、中观、微观三个层次：劳动基准法调整全部劳动关系、集体合同调整集体劳动关系、劳动合同调整个别劳动关系。在这三个层次上，我国的劳动规律制度都必须实现全面转型。
1．宏观层次上：目前争论比较激烈的一个问题就是我国的基准法水平是高还是低。国际资本看中我国市场的一个重要原因就是劳动力成本低，他们得出这一结论的主要依据就是我国的工资水平偏低。其实，低工资只是我国劳动力的显性成本，在工时、休假、劳动安全卫生等方面我国的水平并不低，有些方面甚至比西方发达国家还高；企业还需要负担大量的社会福利职能，这些因素都使劳动力的隐性成本居高不下。随着劳动力市场化程度的提高和社会保障机制的完善，不合理的隐性成本将向显性成本转化，显性成本不断上升，最终能够客观地反映我国劳动力市场的现实，在此基础上与国际基准法水平相比较才能得出准确的答案。
2． 中观层次上：我国企业虽普遍推行集体合同制度，但是集体谈判往往流于形式，未能发挥其应有的作用，究其原因主要是我国的工会还带有浓重的计划经济色彩，依然扮演着企业内部福利部门的角色。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，但是对第八条关于“工会自由和罢工自由”的条款提出了保留；WTO部长会议上关于社会条款的多次争论，其核心也集中在工会自由与集体谈判上，这些充分说明了国际趋势与我国工会工作的实际状况还存在着巨大的差距，工会改革无疑是 一项当务之急。2001年10月通过的《工会法修正案》明确将“维护职工合法权益”作为“工会的基本职责”，为工会的改革指明了思路。完善集体合同制度、加快工会改革，必须从工会的重新定位入手，使工会向适应市场经济发展的方向转变。有关问题将在本章第五节详细论述。
3． 微观层次上：加入WTO后，随着国际资本的流动和国际服务贸易的发展，劳动力的流动不断加快，我国的劳动关系将呈现出许多新的特点。用人单位对劳动力的使用越来越具有“雇佣”的性质。目前我国的劳动合同制度与国际通行惯例还存在诸多不适应的地方。如《劳动法》中并没有对劳动者和经营者进行严格的定义，实践中就出现了高级管理人员算不算劳动者的问题，我国也应建立所谓“雇主理论”，明确劳动法的适用范围。对于劳动合同的形式问题，我国《劳动法》规定“建立劳动关系应当订立劳动合同”，又强调“劳动合同应当以书面形式订立”，这种传统的合同形式越来越不能适应劳动力快速流动的需要，我国应借鉴各国通行的口头合同及相应的管理模式，用更加便捷的形式促进劳动力的流动；又如事实劳动关系、多重劳动关系、跨地区人才流动放松管制、的问题，应在立法层面上获得解决，使实践中大量存在的这类问题有法可依。

三、 我国劳动争议处理模式的转型
加入WTO,劳动争议的解决应向着高效、便捷、公正的方向发展。目前我国的劳动争议处理模式仍然采取“调、裁、审”依次进行的单轨制，其中暴露出很多问题。一是劳动争议经过基层调解、仲裁、一审、二审的全过程，往往费时过长，久拖不决；二是基层调解不能真正体现企业、职工、工会协商的三方原则，其主要的障碍是找不到一个代表企业的“雇主组织”并且工会在三方机制中不能独立地发挥作用；三是将仲裁作为诉讼的必经程序，这与仲裁作为非行政、非诉讼的社会公断行为的性质不符，并且排除了当事人对仲裁自由选择的权利；四是仲裁后案件的起诉率越来越高，这在一定程度上说明仲裁并不能有效地解决劳动争议。
为了解决传统劳动争议处理模式的低效率与迅速解决争议的需要之间的矛盾，笔者建议从以下几个方面着手改革：①加强三方协调机制，使更多的劳动争议通过调解的方式在基层解决，逐步培育和完善行业协会、工商联等机构使之成为合格的“雇主组织”；改变工会的的官办色彩和对企业的依附性，忠实地代表职工的利益；②不宜将仲裁作为诉讼的必经程序，劳动争议当事人可以根据自愿原则选择仲裁或是直接进入诉讼程序；③应设立由专家组成的社会化仲裁庭，突出社会公断的效力，实行“自愿选择、一裁终局”的制度，避免进入诉讼程序，从而大大降低诉讼成本。
四、 我国社会保障模式的转型
入世无疑将把我国企业直接推进激烈的国际竞争，竞争必然导致优胜劣汰，市场的失败者如何能够度过难关、重振雄风，在很大程度上要依靠社会保障制度。当前我国社会保障制度还处于初步建立阶段。随着经济发展和社会保障的不断推进，我国社会保障的覆盖面由原来的全民所有制企事业单位的职工基本上扩大到全体城市居民。但是受我国社会生产力水平和国家财力的制约，绝大多数农村居民被排除在社会保障之外。另外，国家、企业、个人对社会保障费用的负担还很不合理，尤其是国有企业的“历史债务”问题和下岗职工的生活问题，至尽无法找到很好的解决办法。
面对诸多问题，我们只有先从社会保障的立法入手，改变当前立法缺乏主题规划，体系残缺不全，立法空白点多的局面，对全民性的社会救助、社会福利、医疗保险、失业保险等逐步建立完善的法律规定。进一步加强法律规范的强制性，加大对企业拖欠社会保险费的监督，同时明确社会保险机构失职行为的法律责任。唯其如此，才能完善我国的社会保障制度以适应市场经济的客观要求。


第四节 我国劳动法治的转型

在WTO部长会议上，美国等发达国家多次提出要在WTO协议中写入“社会条款”，以实现其推行“核心劳动标准”的目的。尽管美国的提议因遭到众多发展中国家的强烈反对而草草收场，但是对于“社会条款”的争论已经成为各国普遍关心的热门话题。
加入WTO不可避免地将对我国现行的劳动法律制度带来全面的冲击，但这只是表面现象，更深刻的冲突将发生在体制层面上。我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的时期，过去劳动者是“企业人”，国家包就业、企业办社会，现在劳动者是“社会人”，直接进入劳动力市场参与竞争。在“企业人”向“社会人”转变的过程中，现有劳动法律制度的种种缺陷暴露出来，许多形成于计划经济时代的法律、法规已经无法适应不断发展的社会生活。加入WTO后，随着国际资本和技术在全球范围内的流动，劳动力的国际化成为不可逆转的趋势，未来的劳动者在一定程度上将成为“国际人”，这与我国劳动用工的现状将形成更大的冲撞，现实矛盾可能进一步加剧，甚至影响到社会的稳定和经济的发展。因此，在“入世”的大背景下，探讨我国劳动法治的转型无疑具有很强的现实意义。

一、 我国劳动关系立法模式的转型
我国劳动关系的立法模式应从基本法式向专门法式发展，进而向法典式转型。1995年《中华人民共和国劳动法》颁布后，我国的劳动立法进入了繁荣发展时期，为了便于《劳动法》的贯彻落实和具体操作，国务院与劳动部以及其他有权机关相继制定了许多配套行政规章，各省、自治区、直辖市也都根据各地实际制定了地方法规。但是总的来说，目前我国劳动法的立法层次还比较低，全国人大颁布的法律只有一部《劳动法》，大量存在的地方立法各自为政、良莠不齐。许多计划经济时期形成的法律法规与多种经济成分共存的实际状况形成巨大的反差。即使是1995年制定的《劳动法》也并非尽善尽美，对于一些问题的规定过于原则化造成了法律适用上的不确定性。入世后，更多的国际资本涌入中国，客观上要求我国的劳动法律制度更加健全和透明，目前的立法现状使国外跨国公司望而却步。我国应加快劳动立法的步伐，及时废除或修改不适应现实需要的法律法规，不断提高立法层次，尤其是加紧制定促进就业法、劳动基准法、劳动合同法、劳动争议处理法、社会保障法等全国性的专项立法，条件成熟时争取制定“劳动法典”，使劳动法体系更完善、透明。

二、 我国劳动关系调整模式的转型
国际上通行的劳动关系调整模式分为宏观、中观、微观三个层次：劳动基准法调整全部劳动关系、集体合同调整集体劳动关系、劳动合同调整个别劳动关系。在这三个层次上，我国的劳动规律制度都必须实现全面转型。
1．宏观层次上：目前争论比较激烈的一个问题就是我国的基准法水平是高还是低。国际资本看中我国市场的一个重要原因就是劳动力成本低，他们得出这一结论的主要依据就是我国的工资水平偏低。其实，低工资只是我国劳动力的显性成本，在工时、休假、劳动安全卫生等方面我国的水平并不低，有些方面甚至比西方发达国家还高；企业还需要负担大量的社会福利职能，这些因素都使劳动力的隐性成本居高不下。随着劳动力市场化程度的提高和社会保障机制的完善，不合理的隐性成本将向显性成本转化，显性成本不断上升，最终能够客观地反映我国劳动力市场的现实，在此基础上与国际基准法水平相比较才能得出准确的答案。
2． 中观层次上：我国企业虽普遍推行集体合同制度，但是集体谈判往往流于形式，未能发挥其应有的作用，究其原因主要是我国的工会还带有浓重的计划经济色彩，依然扮演着企业内部福利部门的角色。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，但是对第八条关于“工会自由和罢工自由”的条款提出了保留；WTO部长会议上关于社会条款的多次争论，其核心也集中在工会自由与集体谈判上，这些充分说明了国际趋势与我国工会工作的实际状况还存在着巨大的差距，工会改革无疑是 一项当务之急。2001年10月通过的《工会法修正案》明确将“维护职工合法权益”作为“工会的基本职责”，为工会的改革指明了思路。完善集体合同制度、加快工会改革，必须从工会的重新定位入手，使工会向适应市场经济发展的方向转变。有关问题将在本章第五节详细论述。
3． 微观层次上：加入WTO后，随着国际资本的流动和国际服务贸易的发展，劳动力的流动不断加快，我国的劳动关系将呈现出许多新的特点。用人单位对劳动力的使用越来越具有“雇佣”的性质。目前我国的劳动合同制度与国际通行惯例还存在诸多不适应的地方。如《劳动法》中并没有对劳动者和经营者进行严格的定义，实践中就出现了高级管理人员算不算劳动者的问题，我国也应建立所谓“雇主理论”，明确劳动法的适用范围。对于劳动合同的形式问题，我国《劳动法》规定“建立劳动关系应当订立劳动合同”，又强调“劳动合同应当以书面形式订立”，这种传统的合同形式越来越不能适应劳动力快速流动的需要，我国应借鉴各国通行的口头合同及相应的管理模式，用更加便捷的形式促进劳动力的流动；又如事实劳动关系、多重劳动关系、跨地区人才流动放松管制、的问题，应在立法层面上获得解决，使实践中大量存在的这类问题有法可依。

三、 我国劳动争议处理模式的转型
加入WTO,劳动争议的解决应向着高效、便捷、公正的方向发展。目前我国的劳动争议处理模式仍然采取“调、裁、审”依次进行的单轨制，其中暴露出很多问题。一是劳动争议经过基层调解、仲裁、一审、二审的全过程，往往费时过长，久拖不决；二是基层调解不能真正体现企业、职工、工会协商的三方原则，其主要的障碍是找不到一个代表企业的“雇主组织”并且工会在三方机制中不能独立地发挥作用；三是将仲裁作为诉讼的必经程序，这与仲裁作为非行政、非诉讼的社会公断行为的性质不符，并且排除了当事人对仲裁自由选择的权利；四是仲裁后案件的起诉率越来越高，这在一定程度上说明仲裁并不能有效地解决劳动争议。
为了解决传统劳动争议处理模式的低效率与迅速解决争议的需要之间的矛盾，笔者建议从以下几个方面着手改革：①加强三方协调机制，使更多的劳动争议通过调解的方式在基层解决，逐步培育和完善行业协会、工商联等机构使之成为合格的“雇主组织”；改变工会的的官办色彩和对企业的依附性，忠实地代表职工的利益；②不宜将仲裁作为诉讼的必经程序，劳动争议当事人可以根据自愿原则选择仲裁或是直接进入诉讼程序；③应设立由专家组成的社会化仲裁庭，突出社会公断的效力，实行“自愿选择、一裁终局”的制度，避免进入诉讼程序，从而大大降低诉讼成本。
四、 我国社会保障模式的转型
入世无疑将把我国企业直接推进激烈的国际竞争，竞争必然导致优胜劣汰，市场的失败者如何能够度过难关、重振雄风，在很大程度上要依靠社会保障制度。当前我国社会保障制度还处于初步建立阶段。随着经济发展和社会保障的不断推进，我国社会保障的覆盖面由原来的全民所有制企事业单位的职工基本上扩大到全体城市居民。但是受我国社会生产力水平和国家财力的制约，绝大多数农村居民被排除在社会保障之外。另外，国家、企业、个人对社会保障费用的负担还很不合理，尤其是国有企业的“历史债务”问题和下岗职工的生活问题，至尽无法找到很好的解决办法。
面对诸多问题，我们只有先从社会保障的立法入手，改变当前立法缺乏主题规划，体系残缺不全，立法空白点多的局面，对全民性的社会救助、社会福利、医疗保险、失业保险等逐步建立完善的法律规定。进一步加强法律规范的强制性，加大对企业拖欠社会保险费的监督，同时明确社会保险机构失职行为的法律责任。唯其如此，才能完善我国的社会保障制度以适应市场经济的客观要求。


第五节 中国工会与劳动立法的良性互动


世界上第一部劳动法首先是工人运动尤其是工会斗争的产物，而劳动法的产生和发展反过来又推动了工会组织的成长和壮大，工会和劳动法始终唇齿相依，密不可分。进入WTO时代，中国的劳动法律制度已逐步与国际标准接轨，相应地，中国工会也经历着“历史性的变革”。如何协调好二者的关系，实现二者的良性互动，共同促进符合中国国情，适应现代市场经济要求的劳动及社会保障体制的形成，是摆在我们面前的重要课题。借鉴国外的先进经验，考察中国的现实国情，对这一问题的回答可以从工会及劳动法各自的角度上分别展开。

一、 从工会的方面看，认清自己的身份，找准自己的位置，集中精力履行基本职责，积极促成劳动法的有效实施，是当前工会工作的当务之急。

（一） 角色的重新定位

1．国外的一般做法
工会——工人的联合会，作为职工自愿结合的组织，代表和维护职工的具体利益是工会性质的基本要求，也理所当然成为工会组织的基本宗旨。正是基于这种认识，大部分市场经济国家认为工会只是受雇人的团体，属于职业团体，由此对工会的法律地位一般做以下几方面的规定：（1）工会只能是雇工的团体；（2）工会不得有政治目的；（3）工会具有法人资格；（4）工会有组织罢工、同雇主或其团体谈判并签订集体合同的权利1。可见，西方国家只是将工会定义为代表劳动者利益的集体劳动关系的一方主体，要求其在协调劳动关系中发挥作用，而禁止工会具备其他政治性和社会性的职能。这是市场经济国家普遍的做法。
2．中国的传统体制
我国对工会的理解却从未从单一的职业团体的角度来进行，或者说工会的作用并不局限于劳动关系。由于历史及体制的原因，中国的工会被赋予亦或说争取到数种职能，从而兼具多重身份。
一方面，按照1988年10 月颁布的《中国工会章程》的规定，中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是重要的社会政治团体。为了适应这一地位，工会十一大将工会的职能概括为四项：（1）维护职能，即维护职工的合法利益和民主权利；（2）建设职能，即吸引职工参加改革，努力完成经济与社会发展任务；（3）参与职能，即代表职工参加国家和社会事务的管理，参与企业、事业单位的民主管理；（4）教育职能，即引导和教育职工提高自身的思想素质和文化技术素质。1992年施行的《工会法》更是将工会的职能提升到组织和教育职工通过各种途径和形式参与管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务；协助政府开展工作，维护社会主义国家政权的高度（原《工会法》第五条）。一言以蔽之，传统体制中的我国工会组织始终以“重要的社会政治团体”作为自己的定位依据，由于负担了许多本应该由政府承担的任务，在相当程度上成为了准政府机构。
而另一方面，我国《劳动法》规定：集体合同由工会代表职工与企业签订（《劳动法》第三十三条）。原《工会法》也作出了同样的表述：工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同（原《工会法》第十八条）。在实践中，我国的工会组织也积极争取在集体合同的订立和履行上享有较大的权利。这些都表明，我国的工会又具有集体劳动关系当事人的身份。
于是，我们看到了一个有趣的现象：我国的工会既是一个“政治团体”，又是一个“职业团体”，成为了三头六臂的“多面手”。问题在于，作为政治团体，工会便游离于劳动关系之外，不仅应该积极配合政府的工作，而且还被视为企业的利益共同体，以企业与职工之间调解者的身份分担企业的部分管理职能。相反，从职业团体出发，工会只能被安排为劳动者向资方作斗争的工具，参加集体谈判，以提高劳动者的地位、维护劳动者的利益为唯一要义。显而易见，上述两种角色的对立是难以调和的，共存于同一躯体之内，冲突将不可避免，而这正是我国工会在现实工作中遇到的困惑，也就是“工会工作难搞、工会干部难当、职工利益得不到维护、工会的作用发挥不出来”的问题。

3.问题的解决
这种局面的形成固然有历史及体制的原因，但我们对工会的两种角色未加区分和排列，一概等量齐观的做法应该是引发矛盾的症结所在。要从根本上解决这一问题,就必须廓清工会的身份，以正本清源。具体来说，当前我国工会需要重新定位，尽量淡化政治团体的色彩，突出职业团体的特征，强调其作为集体劳动关系主体的身份，发挥平衡劳动关系的作用，以维护劳动者的权益。
值得欣慰的是，2001年新《工会法》在这方面迈出了可喜的一步：将维护职工的合法权益作为工会的基本职责，并将之具体化。这无疑是工会真实身份的一次回归，必将极大地促进工会基本作用的发挥。同时我们也应当看到，新《工会法》也增加了一些关于工会在教育职工、参与管理职能方面的条款。因此，工会改革迈出的步伐还不够大，角色的回归还很不到位，这都有待于我们沿着既定的思路继续完善工会组织与工会工作，早日回复其本来面目，以实现其与劳动法的协调互助，共同完成保护劳工、维护劳权的重任。
（二）工作的重心转移
角色的转换需要工作重心的转移来体现。对于我国工会来讲，为配合劳动法的实施，贯彻新《工会法》的精神，当前的工作重点应从参与国家管理、企业管理转移到作为集体劳动关系的一方主体代表职工参加集体谈判、签订集体合同上来。
集体合同的重要意义毋须多言，但我国集体合同的实施状况却令人忧虑。一方面，近年来集体合同在我国获得了长足发展，但另一方面，大量的集体合同又流于形式。许多企业虽签订了集体合同，但并未真正形成集体协商机制。无论是企业还是职工均认为集体合同在调整劳动关系方面毫无作用，一个突出的表现是集体交涉至今未在解决大量存在的群体争议中发挥实质性的作用。
造成这种现象的根本原因是我国工会的定位不恰当，无法适应市场经济发展的要求。集体合同的签订和履行都离不开工会，因为集体劳动关系直接发生在工会与用人单位之间，作为劳动者的代表，工会直接享有集体合同上的权利并承担相应的义务。但现实中我国工会却远未发挥其在集体合同中应有的作用，不言而喻，这主要是在传统体制下负担了许多本不应该由其承担的任务，例如评选劳动模范、组织福利分配、参加企业管理甚至于维护社会安治等。这些旁枝末节免不了会干扰甚至取代工会在协商谈判和订立集体合同方面的工作。
另外，根据我国的法律及相关政策，工会不履行集体合同规定的义务，应对职工和上级工会付道义和政策上的责任，根据情况接受会员代表大会、职工代表大会和上级工会的处理。2换言之，如果违反集体合同，我国工会不承担法律责任，只承担“道义责任”。由于缺乏强制性的、物化形式的责任约束，工会对集体合同的落实和效果自然不会关心，因而我国集体合同流于形式的现状也就在所难免了。
正因为如此，配合角色的重新定位，我国工会应该将工作的重心转移到集体合同的签订和履行上来并承担起相应的法律责任，这样才能避免集体合同的形式化，将劳动法通过集体合同制度保护劳动者的意图贯彻到实处。因应现实的需要，新《工会法》增加了在这方面的权利和责任，为我国工会工作重心的转移提供了法律上的依据。可惜，新《工会法》在涉及工会自身的法律责任，尤其是违反集体合同的法律责任方面仍然是一片空白，这不能不说是一个遗憾。

二、从劳动立法的角度讲，一方面，应该积极地配合工会的转型，以法律的形式将工会改革的成果制度化、规范化；另一方面，也应该照顾到我国工会的特殊地位和特别职能，创造适当的空间支持工会相对独立的发展。

我们说，加入WTO后，我国工会面临角色的重新定位和工作的重心转移，这种转变客观上需要坚实的制度安排予以支撑和正式的法律规范加以体现，这就离不开劳动立法的协调与支持。具体来说，当前应该加强劳动领域内涉及工会的专项立法，如《集体合同法》，详细规定工会在集体合同签订及履行中的权利义务，为工会转型提供法律上的依据。
另一方面，工会主要定位于劳动者的职业团体， 并不意味着工会要完全纳入劳动法的调整框架中。我国工会不仅仅是劳动者的职业团体，也是中国共产党领导下的政治团体，虽然二者有主次之分，但并不妨碍工会作为政治团体在社会生活中发挥一定的作用。这是历史选择的结果,也是现实社会的需要。与此相适应，我国的工会关系既有归属与劳动关系的经济关系，也有游离于劳动关系之外的政治关系（如工会作为社会政治团体在国家政治体系中行使各项政治权利）；既包括工会的外部关系也包括工会的内部关系（如工会的内部组织之间的关系），这些内容无疑是劳动法所无能完全包容的。3立法者应该正视而不应回避这一现实，应该考虑而不应忽视这项因素。因此，基于特殊的国情，根据现实的需要，我国的劳动立法不应该也不可能将工会关系完全纳入自己的调整范围。留出适当的空间交由工会法以及其他相关的法律调整部分特殊的工会关系，形成工会与劳动法之间既相互配合又相对独立的良性互动格局，应该是一个比较好的选择。