摘要:中国经济领域的行政许可制度改革与社会主义市场经济体制的建立和参与WTO体制下的竞争密切相关。WTO规则要求中国的行政许可必需符合市场经济的要求和国际公平竞争规则,并为行政许可留下空间。而将行政许可由计划经济的行政手段转化为市场经济中的国家调控手段、回应WTO规则,中国经济法承担调整、转化和规范许可行为的任务。构建新型的经济行政许可制度,必须充分重视WTO规则和中国经济法的特定作用。由此可见,WTO规则与中国经济法在功能、具体内容和法律效力等方面均存在契合性。

关键词:WTO规则;中国经济法;行政审批





　我国行政许可建立于高度集中的计划经济体制下,就现状而言,许可适用范围过大;审批事项过多;实施机制不合理;缺乏完备而透明的法律制度的规范。这种行政许可制度违背“公平、效率”原则,与市场经济体制不相适应。伴随着政府职能的转变,建立起与国家宏观调控下的市场经济体制相适应的新型行政许可制度势所必然。市场经济发展的历史表明,行政许可制度改革非中国所独有,亦难毕其功于一役,还需一个与时俱进的历程[1]。包括行政许可在内的政府经济管理方式的变更与调适,乃政府经济管理活动的常态现象,因此,使得行政许可的法制化大有必要。2001年11月,我国加入WTO,依据WTO规则对改革贸易管理方面的行政许可制度作出一系列承诺[2]。本文拟以系统论方法,探索与社会主义市场经济和经济全球化相适应的行政许可制度法制化的道路,并以此论证中国经济法与WTO规则的相互关系。



一、回应WTO规则,经济领域行政许可制度创新的经济法对策　　



我国全国人大常委会认为:“经济法是调整因国家对经济活动的管理所产生的社会经济关系的法律。”(2001年人大常委会《工作报告》)对于经济法的社会合理性方面,经济法学界达成了比较一致的看法,即克服“市场失灵”与“政府失灵”。规范经济领域的行政许可制度、确保WTO规则在中国的落实是中国经济法的应有之责。据统计,国务院各部门共清理出的行政许可项目中,有关经济管理事务约占一半;第一次取消789项、第二次取消406项的行政许可项目中,大半属于经济类行政许可[3]。这表明经济类行政许可制度改革任务十分艰巨,也充分说明经济法在行政许可制度改革中具有举足轻重的地位。而WTO规则中有关国际贸易管制的规定应是行政许可制度改革的参照依据之一。勿庸置疑,经济法在进行经济领域的行政许可制度创新时,必须对WTO规则做出明确而恰当的回应。



(一)回应WTO规则,合理确定经济领域行政许可方式适用边界

行政许可是具有鲜明权力本位特征的具体行政行为,其适用的范围极为严格。对此,经济法从以下两个方面确定行政许可的适用边界。

1、与市场经济体制相适应,删减和限制行政许可。针对计划经济体制遗留下的行政许可制度,在许多领域仍居于“先入为主”的状况,中国经济法从以下两个方面承担起限缩行政许可范围的作用。

(1)修改和完善涉外经济法,删除不当的涉外经济行政许可项目。中国经济法廓清国家对涉外经济关系的管理范围,按WTO规则规定,不需政府管理的领域,政府要退出,行政审批也应取消;需要政府管理的领域,政府要针对具体情形,恰当使用经济管理方式,其他方式能够达到目的的,尽可能不用行政许可方式。例如,加入WTO前后,中国通过修改“三资”企业法等,放宽外资的市场准入条件,减少外资的行政许可项目[4]。

(2)逐步完善政府经济管理体制,删减与市场机制不相协调的行政许可项目。经济法通过完善相关法律制度,限定政府“不作为”范围,来删减大量与市场经济体制不相适应的行政审批。行政许可项目的删减也需要经济法提供保障。例如,国家计委删减的行政许可事项涉及国家投资、产业政策等宏观调控制度;而国家质检总局列出的免检产品涉及到产品质量监督制度。这些改革成果必须由“规范政府之法”——经济法来保障。

2、与国家宏观调控体制相适应,保留某些必要的行政许可项目。

行政许可制度改革要求删减与保留并行,做到有“破”有“立”。在保留与完善行政许可项目方面,经济法发挥以下作用。

(1)落实WTO规则,保留某些国际贸易管制中的行政许可措施。WTO规则一般性文件和针对中国的专门性法律文件均规定,必要时可以通过行政许可等方式实行国际贸易管制。这为中国经济法根据本国的经济、经济管理和法制状况,制定涉外经济行政许可提供依据。“三资”企业法、《反倾销条例》、《反补贴条例》、《保障措施条例》等,均将行政许可明确规定为国家管制贸易制度不可或缺的内容[5]。

(2)配合国家宏观调控,保留必要的行政许可。行政许可作为事前管理的政府经济管理手段,在弥补市场缺陷方面具有不可替代的作用。对有限公共资源的配置、生态环境的保护、垄断行业的市场准入和法定经营、利用财政资金或者利用需政府担保的外国政府和国际组织贷款投资的项目等经济事项可以由经济法分别在市场主体法、宏观调控法、市场管理法等子部门法中确立重要经济关系的行政许可制度。



(二)回应WTO规则,确定“宽严适度”的经济领域行政许可类别

2002年7月5日国务院向全国人大常委会提交的《行政许可法(草案)》将行政许可分为多个种类。考虑到我国行政审批制度改革尚在进行中,科学分类的客观条件和主观条件都还不够成熟,《行政许可法》最后没有对行政许可分类[6]。但是,专门调整经济管理关系的经济法应当根据实际需要,对经济类行政许可种类作出规范,如经济行政特许、普通许可、行政认可、核准、登记等。

经济特许是由行政机关代表国家向被许可人授予从事某种经济活动的权利,也是最为典型、强制程度最严厉的一种行政许可,因此行政特许只限于分配稀缺资源时方可使用;例如,《森林法》中的森林采伐权审批、《矿产资源法》中的采矿权的许可即是如此。普通经济许可由政府经济管理机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定经济活动的条件。经济类认可是对律师、会计师、证券分析师等须具备特殊经济技能的市场主体资格的许可,是一种较为宽松的审批方式。经济类登记即是行政机关确立个人、企业或者其他组织的经营性市场主体资格,主要实行形式审查。

实践证明,市场对行政许可的需要是多层次性的,中国经济法将根据国内国际市场的具体需要,制定宽严相济的行政许可类别体系,创造适宜的市场秩序。根据WTO规则要求,我国要逐步限缩经济特许、普通许可、认可的范围,而更多使用核准、登记方式。当然,每一种方式的具体内容应与WTO规则相衔接,例如,核准制中的核准标准必须与《技术性贸易壁垒协定》相一致。



(三)回应WTO规则,确立公正、高效的经济领域行政审批程序制度

行政许可的不同种类有各自不同的程序要求。例如,行政许可中,特许一般要经过招标、拍卖等公开公平竞争程序;普通许可须对实体内容审查,有的还要实地检查。认可多通过考试、考核方式;核准一般要实地检测、验收;登记则只进行形式审查。中国经济法确立新型的行政许可程序,可以从以下两个方面发挥作用。

1、以透明求公正。WTO规则与中国“加入议定书”均有“透明度原则”的规定。日本的《行政程序法》和《情报公开法》均将行政工作的透明度作为重要内容加以规范。为保障市场主体的公平待遇,中国经济法可要求尽量公开与经济行政许可有关的事项:例如,公开审批法律依据,并设立法律咨询点;参考日本“通达行政”的做法,公开审批机关、审批内容、审批条件、审批步骤、审批期限等;建立审批结果说明理由制度,对不予批准的审批结果,给予书面或口头的答复与说明。

2、以精简求高效。效率与安全是一对矛盾。市场机制视效率为生命,而现行行政许可程序则以冗繁求安全,造成对市场效率的损害。经济法可以规定:尽量适用程序简便的行政许可方式,用核准、登记方式能够达到目标时,不应用特许、普通许可方式;减少重复审批、多头审批现象,必要时,可推行重大事项联合审批制;简化许可程序,不同审批事项可视情况分别适用普通程序和简易程序,凡属程序简便者,可以即收即办;确定合理的审批期限,管理部门应当承诺审批时限,按时审批。



二、中国经济法与WTO规则在规范政府经济管理方面的契合性

　　

通过上述分析可知:市场与国家(政府)是当今世界经济生活中的两个基本要素。市场与国家(政府)的关系成为WTO规则与中国经济法规范政府经济管理行为的经济基础。WTO规则宗旨是实现对“世界资源的最佳利用”,促进人类整体利益最大化;而中国经济法基本职责在于协调市场与政府调控的矛盾,促进本国社会经济利益最大化,二者在诸多方面存在以下契合性。



(一)在功能方面的契合

1、处理市场与国家(政府)的矛盾

市场机制已经成为经济全球化中的主要角色[7]。中国经济法调节市场的功能体现在:完善市场机制、促成国内统一大市场以及克服市场失灵。WTO规则调节市场则重在推进自由贸易,促成国际统一大市场,以及克服国际市场缺陷。二者所调节的市场范围不一。市场调节功能的增长,又使得政府的经济调控职能重要性日益凸显[8]。因此,在WTO规则严格限制政府对市场的干预,行政许可只能作为例外;而在中国经济法中行政许可是重要的政府调控市场的手段。中国经济法重在规范政府职能、经济管理方式的转变。WTO规则重在克服政府失灵和各成员国政府的“自私自利性”。在经济法视野中,政府是“社会人”、社会公共利益的代表者。在WTO规则视野中,各成员国国家(政府)具有“社会人”和“经济人”双重身份【经济全球化使得每一个政府变成全球市场中的一个“企业”,进行着优胜劣汰的抉择。参见《中国:政府管制的特殊性原因——张维迎教授关于管制与放松管制系列谈话录》,《21世纪评论》,2001年3月12日。】。但是从根本上讲,WTO规则是以各方成员国的“经济人”地位和个人权利本位立场来规范成员方的国家管制。WTO规则对国内市场和中国政府经济管理行为的规范须借助于中国经济法,而中国经济法亦须遵循WTO规则的有关规定。

尽管调节市场与政府的关系是WTO规则与中国经济法共有的主题,二者的侧重点却不一致。WTO规则强调国家管制市场的主权的对等让渡,因此,扩大贸易自由、规制国家经济管理行为是其显性的首要的功能,而调节国际市场、弥补市场缺陷则是其隐性的次要的功能。中国经济法适用的基础是不完善的市场经济体制,因而培育市场、弥补市场缺陷是显性的功能,调节政府经济管理行为则是其隐性的功能。

2、处理全球化与本土化的矛盾

当今世界各国经济相互依存度日益加深。经济全球化使得各国经济管理的全球协作获得飞速发展,“全球治理”的呼声日高【随着全球性经济、环境、安全等社会问题的日益严重,要求加强世界各国公共事务管理的协调性,建立公正、民主的国际公共管理机制的呼声越来越强。参见俞可平主编:《治理与善治》,中国社会科学出版社2000年版;(英)保罗•赫斯特,格雷厄姆•汤普森:《质疑全球化国际经济与治理的可能性》,社会科学出版社2002年版;(日)星野昭吉:《全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》,新华出版社2000年版。】而经济与经济管理的全球化,又促进各国经济管理法律制度的借鉴、移植与联合。同时,市场、经济管理及其法制的本土化趋势也在加强。因此市场与国家(政府)关系中的国际化与本土化矛盾,是WTO规则与中国经济法不可回避的课题。

作为重要的国际贸易准则,WTO规则一方面推进自由贸易,促成国际统一大市场;另一方面,又灵活地为一般成员方的特殊情况和特殊国情的成员方实施特殊经济管理行为留下空间。中国经济法同样面对经济、经济管理和法制的全球化与本土化的矛盾。它必须既立足于本国政治、经济、文化等具体国情,又充分考虑国际规则和国际惯例的影响。由于政府经济管理具体独特的社会背景,中国经济法在遵循“洋为中用”的原则时,尽可能做到具体制度本土化。故而,经济法侧重于经济管理及其法制的本土化因素,又采用国际通行做法。因此,WTO规则的例外规定,为成员方政府根据国情使用行政许可提供可能;而中国经济法允许政府使用行政许可手段的条件是遵守WTO规则的规定。

正如有学者指出的:“法的成功世界化既须尊重各国制度的不同点,又致力于使各国制度围绕共同原则逐步接近。”[9]所以,二者各有侧重,两者兼顾,符合世界多样化的规律,可保证在世界格局多样化、世界文明多元化的国际背景下,促进人类的共同发展。



(二)在内容方面的契合

从中国经济法与WTO规则在规范行政许可制度的内容关系可知,“入世”后,受WTO规则的影响,中国经济法须对政府经济管理制度的内容作出调整,因此,二者内容呈现一定的契合性,具体表现为以下几个方面。

1、市场主体法律制度。

WTO规则的国民待遇、最惠国待遇、非歧视等原则和中国“加入议定书”均要求,必须删除以“内资”和“外资”、本国和外国等划分市场主体的标准,以保证国际与国内市场中的公平竞争。回应WTO规则,中国经济法可以继续实行并完善对特殊市场主体的调整制度,例如,可以规定高科技企业、林业等特殊市场主体的特殊权利能力和行为能力;还可以在不违背WTO规则的前提下,制定特殊市场主体类别制度,如乡镇企业、个体工商户,农村经营承包户等。

2、宏观调控法律制度。

WTO规则既包括GATT(1994)、农业协定、纺织品与服装协定等项法律制度,也包括中国“加入议定书”中关于特殊经济区、国营贸易、价格控制、补贴、农业等多项条款。中国经济法必须使自身的财政、税收、金融、计划和产业等多项制度与WTO规则相关内容保持一致性、衔接性。例如,我国必须放弃以高关税保护国内产业的调控手段,以履行关税减让的承诺。

3、市场管理法律制度。

中国经济法的市场管理法律制度包括了反不正当竞争法、消费者权益保护法等综合市场管理法以及金融市场、建筑市场的专项市场管理法等。与这些市场管理法律制度相联,WTO规则包含反倾销、反补贴和技术性贸易壁垒等多项内容。回应WTO规则,中国已经相继修订和制定了《反倾销条例》、《反补贴条例》、《保障措施条例》和知识产权保护的相关法律等。

4、经济管理程序法律制度。

WTO规则和中国“加入议定书”均有关于“透明度”原则和进出口许可证程序的规定。中国经济法在程序方面应与WTO规则保持更大一致性,不仅要完善行政审批程序制度,而且可进一步推进行政指导等其他经济管理程序的改革。中国经济法与WTO规则内容方面的契合性说明,中国经济法可以在实施WTO规则及完善本国特有的经济管理制度方面灵活处理,有所作为。

(三)在效力方面的契合

中国经济法为满足WTO规则对行政许可制度的要求而作出相应的调整,是由国际法优于国内法的效力准则决定的【对于GATT等WTO规则是国际契约抑或是国际法,一直存在尊法派与传统派的争论;但是,随着经济国际化趋势加强,WTO规则强制执行力度加大,其国际法属性明显增强、法律地位日益提高。参见赵维田:《世贸组织(WTO)的法律制度》,吉林人民出版社2000年版,第15-20页。】。具体而言,WTO规则的效力问题包括WTO成员方是否承认并落实规则的有关内容以及是否具有在成员方国内直接执行的效力两个方面。WTO规则是一揽子协议,WTO成员必须全部接受并负责贯彻落实其内容。至于其是否具有直接执行力则存在争议。GATT(1947)的谈判起草者曾试图使该项协议具有“自执行性”;事实上,GATT并未生效,生效的只是GATT临时适用协议书。当今世界,包括美国在内的绝大多数WTO成员方均不承认WTO规则的“自执行性”,而是把WTO规则内容转化为国内法才具有执行效力——不过,关税减让是个例外。

中国经济法与WTO规则在规范行政许可方面,体现了他们在效力上的契合关系:1)中国经济法——不仅限于经济法——应积极落实WTO规则内容,将WTO规则的制度转化为本国制度;凡中国承诺的与WTO规则有关的内容,经济法应与之保持一致;2)WTO规则在我国不具有直接执行的效力,落实WTO规则内容只能通过制定和执行经济法等国内法,因此WTO规则对中国经济法存在“执行效力依赖”,或称“执行路径依赖”。这一点也说明WTO成员让渡的是部分经济行政管理方面的权力,而非经济管理立法权。



三、结语



我国现行行政许可制度还未能适应WTO规则和社会主义市场经济体制,中国经济法将承担着创新经济领域行政许可制度的重任。在面向现代化、市场化、国际化的政府经济管理体制中,经济法在功能、内容和效力等方面都与WTO规则存在密切的契合性。而成熟的经济法也必然是能将WTO规则与中国实际密切结合、灵活应对的经济管理法律体系。