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反倾销法从低征税规则研究 |
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时间：2008-04-17
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Study on the Lesser Duty Rule in Antidumping Law
Zhang Liang
(Sun Yat-sen University, Guangzhou, Guangdong 510275 )
Abstract: Less duty rule, which requires the authority to impose the antidumping duty based on the injury margin if the injury margin calculated is lower than the dumping margin calculated, is justified in theory. However, the rule is not wildly used by WTO members in practice, the reason of which is that the calculation of the injury margin is far more complex than the calculation of the dumping margin. Even in E.C., which owns the richest practices in this regard, there are still some problems in it’s methodology to calculate the injury margin. From proposals submitted by WTO members, there will be hardly any substantial progress regarding lesser duty rule in Doha round Negotiation. China should not apply the rule in a long period of time and continue to explore the calculation method in the practice unless time is ripe.
Key words: Antidumping Law; Lesser Duty Rule; Injury Margin 摘要：从低征税规则要求在损害幅度小于倾销幅度的情况下，按照损害幅度征收反倾销税。从理论上讲，从低征税规则极具合理性。但从实践来看，从低征税规则目前尚未得到WTO成员方的广泛应用，这主要是因为损害幅度的计算远比倾销幅度的计算复杂，即使是相关实践最为丰富的欧共体，其损害幅度计算方法也存在诸多问题。从现有的提案来看，多哈回合反倾销谈判难以在从低征税规则上取得实质性的进展。中国在相当长的一段时间内应暂缓适用从低征税规则，并在实践中继续摸索损害幅度的计算方法，只有时机成熟方可在反倾销中适用从低征税规则。
关键词：反倾销法；从低征税规则；损害幅度
一、引言：问题的提出
就大部分WTO成员方而言，损害确定的结果是关于倾销进口产品是否造成损害的定性结论，只起到是否征收反倾销税的作用，而与反倾销税的征收幅度无关。但是在有些成员方——以欧共体为代表，调查机关不仅定性分析倾销进口产品是否对国内产业造成损害，而且还定量分析倾销进口产品对国内产业所造成的损害程度，并把所计算出的损害幅度与倾销幅度进行比较，如果损害幅度低于倾销幅度，则依照损害幅度——而非倾销幅度——征收反倾销税。这种做法在反倾销法上被称作“从低征税规则”（lesser duty rule）。
WTO《反倾销协定》第9.1条规定，“如反倾销税小于倾销幅度即足以消除对国内产业的损害，则该反倾销税是可取的”。由此可见，《反倾销协定》鼓励成员方在损害幅度小于倾销幅度的情况下，按照损害幅度征税，故从理论上讲，适用从低征税规则更能体现《反倾销协定》的精神。
但是，由于第9.1条并没有强制要求成员方适用从低征税规则，而且也没有为损害幅度的确定提供任何指导，因此绝大部分成员方出于种种原因，如贸易保护、损害幅度确定的技术问题等，都没有在反倾销中适用从低征税规则。第9.1条实际上“形同虚设”。在WTO最新一轮的多哈回合反倾销谈判中，许多成员方都意识到这个问题，提出了诸多有关从低征税规则的提案。可以说，从低征税规则已成为多哈回合反倾销谈判的一个重要议题。[1]
最近，中国商务部产业损害调查局局长王琴华女士在商务部网站的论坛中表示，把合理地计算产业损害幅度作为公正确定反倾销税的依据之一十分必要。她谈到，从欧盟多年的实践效果来看，基于产业损害幅度认定反倾销税率，既维护了进口国国内产业的安全，也兼顾了下游产业和消费者的利益。“我国目前正在部分案件的产业损害调查中尝试计算损害的幅度，但是在反倾销裁决中，还没有将其作为确定税率的依据，今后还要在实践中继续探索。”她强调，把产业损害幅度作为公正确定反倾销税的依据之一，有利于保持国内产业上下游协调、可持续发展，维护公共利益，实现国家经济利益和国民福利的最大化。[1]
考虑到《反倾销协定》并没有为对低征税规则的适用提供任何指导，以及欧共体在这方面具有最为丰富的实践，本文拟结合欧共体的实践、多哈回合反倾销谈判中成员方的相关提案，对从低征税规则进行深入地探讨，进而提出笔者关于在中国反倾销中适用从低征税规则的看法。
二、理论层面：从低征税规则的合理性及实施的主要障碍
如所周知，反倾销法意义上的倾销与经济学意义上的倾销并不是一回事。只有那些对国内产业造成损害的倾销，才是反倾销措施的对象。这也就是说，纵使进口产品的倾销幅度再高，并因此享有极大的不公平价格竞争优势，但如若没有对国内产业造成损害，进口国也不得采取反倾销措施。因此，反倾销措施的目的并不是为了抵消倾销，而是为遭受倾销损害的国内产业提供救济。
不过，与法律上对一般违法行为损害后果的救济不同，反倾销措施提供的这种救济仅始于采取反倾销措施之时，并不对国内产业过去遭受的损害提供补偿，更不对出口商在过去通过倾销获得的利益进行惩罚。因此，反倾销措施不具有任何的惩罚性和制裁性，它只是迫使倾销进口产品产生必要的价格增长，从而为国内产业未来的正常运营创造条件。因此，反倾销措施的水平应该限制在使国内产业未来能正常运营的必要限度内。
依照倾销幅度征税，确实可以使进口产品不再倾销，从而使得国内产业和进口产品能够公平竞争，进而保障国内产业的正常运营。但是，在有些情况下，征收小于倾销幅度的反倾销税即足以消除倾销对国内产业的损害，足以使国内产业能正常运营。换言之，虽然征收较少的反倾销税并没有抵消全部的倾销幅度，进口产品仍旧在倾销，但倾销进口已经不会再对国内产业造成损害，实际上足以保障国内产业的正常运营。相反，如果仍然按照倾销幅度征税，反倾销税的水平就超出了使国内产业能正常运营的必要限度。
实际上，在反倾销税小于倾销幅度即足以消除损害的情况下，仍然按照倾销幅度征税，对进口国并无任何好处。因为，给予国内产业超出其所受损害程度的保护，不仅不利于国内产业的健康发展，也损害了下游产业和消费者的利益。相反，征收低于倾销幅度的反倾销税，则既维护了进口国国内产业的安全，也兼顾了下游产业和消费者的利益，有利于保持国内产业上下游协调、可持续发展，维护公共利益，实现国家经济利益和国民福利的最大化。
综上所述，笔者认为，从理论上讲，在反倾销税小于倾销幅度即足以消除倾销对国内产业的损害的情况下，应该征收低于倾销幅度的反倾销税。但是，不难发现，《反倾销协定》第9.1条只是鼓励，并没有强制要求成员方适用从低征税规则，而且也没有为损害幅度的确定提供任何指导。从成员方的情况来看，包括美国、加拿大等发达国家在内的大部分成员方都没有在国内法中规定从低征税规则，只有欧共体、澳大利亚等少数成员方在反倾销中适用从低征税规则，把损害幅度作为确定反倾销税额的依据之一。出现这种情况的原因是多方面的，抛开贸易保护主义不谈，笔者认为损害幅度确定的复杂性绝对是实施从低征税规则的主要障碍。
损害幅度是对倾销进口产品对国内产业所造成损害的量化。换言之，是对用来证明国内产业遭受损害的因素的量化。但是与倾销幅度的计算（正常价值与出口价格的比较）不同，损害幅度的计算更为复杂。倾销幅度的计算基本只涉及与具体公司有关的因素，而损害幅度的计算则不仅涉及与具体公司有关的因素，如定价政策等，还涉及到与市场弹性、市场特性等与具体公司无关的外部因素。在计算损害幅度时，调查机关必须首先确定应在计算中考虑哪些因素，以及是否可以合理地在这些因素和损害幅度之间建立可以定量的连接。因此，相比倾销幅度，损害幅度更难以准确计算。
此外，损害幅度的计算将使出口商遭遇保密问题。通常，倾销裁决依据出口商的成本和定价等信息，这些信息对于出口商而言是保密信息，而损害裁决依据的是国内产业的成本和定价等信息，对于国内产业而言同样是保密信息，出口商无法知晓。这也就是说，与倾销幅度的确定不同，出口商很难对损害幅度的确定进行抗辩。[2] 因此，如何建立相应的程序规则保障利害关系方（特别是出口商）的合法权益也是一个难题。
三、实践层面：欧共体的相关立法与实践
欧共体《384/96条例》第7.2条和第9.4条分别规定临时反倾销税和最终反倾销税的数额不得超过倾销幅度，但如果征收比倾销幅度更少的反倾销税足以消除损害，则应该征收此一数额更少的反倾销税。[3] 由此可见，欧共体不仅在其反倾销法中引入了从低征税规则，而且还把这个规则变成了强制性的规则。
在1991年的“对日本、韩国、香港盒式录音磁带反倾销案”中， 欧委会解释到，欧共体反倾销法的目的在于抵消倾销和随之引起的损害。因此，欧委会有权按照倾销的程度征收反倾销税。但是，欧委会还有责任避免使用具有过度后果的措施。法律规定，如果征收比倾销幅度更低的税足以消除损害，反倾销税应该低于倾销幅度。这要求欧委会评估和预测反倾销措施对共同体市场的未来影响。立法没有对评估提供任何指导，但评估必须合理并考虑每个案件的特性[2]。
从低征税规则的强制性在司法审查中也得到了欧洲法院的确认。在1985年“联营公司诉理事会案”中，欧洲法院判决，如果主管机关未能考虑征收低税的可能性，那么反倾销措施将被宣告无效[3]。
根据欧共体著名反倾销专家爱德温·弗墨斯特（Edwin Vermulst）统计，在1980～1990年间欧共体决定适用反倾销税的案件中，将近44%的案件的裁决显示损害幅度低于倾销幅度，并最终根据损害幅度确定了所适用的反倾销税[4]。 可以说，这个比例在一定程度上，反映了从低征税规则在欧共体反倾销案件中的重要意义。
从过去的实践来看，欧共体调查机关使用了多种方法来确定损害幅度。在早先的案件中，调查机关通常基于总体考虑评估损害的水平，没有使用公式或详细的计算方法来确定损害幅度是否高于倾销幅度[5]。 现在通行的做法是，根据出口商的价格和共同体产业的价格比较来计算损害幅度。比较可以建立在一国所有出口商或单独出口商的基础之上。具体而言：
（一）削价方法（price undercutting）
欧共体《384/96条例》第3.3条规定，关于倾销进口产品对价格的影响，应当考虑与共同体同类产品的价格相比，倾销进口产品是否大幅削低价格。在出现削价的情况下，欧委会采用削价方法计算损害幅度。
在采用削价方法计算损害幅度的案件中，欧委会比较外国生产商的转售价格和欧共体生产商的相似型号或产品的价格，并对贸易水平和物理特征等方面的差异进行适当的调整[6]。两者之间的差额就是损害幅度。
采用削价方法的原理在于：在进口价格大幅低于共同体产业销售价格的情况下，虽然共同体产业仍以正常的价格销售，但由于其销售数量大幅减少，导致销售收入下降，并由此引发生产能力利用率下降、财务损失等损害后果。如果共同体产业能够销售正常数量的产品，应能够获得足够的收入，就不会遭受倾销的损害。从价格驱动销售数量的意义上讲，如果进口价格与共同体产业的销售价格持平，共同体产业应可以销售正常数量的产品，从而就能够获得足够的收入而不会遭受损害。
损害幅度通常作为CIF出口价格的百分比表示，可简单用以下公式表示：
损害幅度＝(A－B)÷C×100%
A代表共同体生产商销售的可比型号的加权平均价格；
B代表出口商的加权平均转售价格（经调整）；
C代表出口产品的CIF价格。
（二）低价方法（price underselling）
欧共体《384/96条例》第3.3条还规定，关于倾销进口产品对价格的影响，应当考虑与共同体同类产品的价格相比，倾销进口产品是否大幅压低价格，或是否在很大程度上抑制在其他情况下本应发生的价格增加。在出现压价或价格抑制的情况下，由于共同体生产商的销售价格并不能反映正常的价格水平，故欧委会采用低价方法——而非削价方法——计算损害幅度。具体而言，欧委会将不予理会欧共体生产商的销售价格，而是构建目标价格（target price）——包括全部成本（含销管费用）和合理的利润。然后与削价方法大致相同，欧委会比较外国生产商的转售价格和目标价格，并对贸易水平和物理特征等方面的差异进行适当的调整，两者之间的差额就是损害幅度。
该方法的原理在于，如果共同体产业以正常的价格（目标价格）销售商品，应能够获得足够的收入，不会遭受倾销的损害。从进口价格驱动共同体产品价格的意义上讲，以目标价格水平进入的进口产品将允许共同体产品在同一水平定价，这样就不会大幅压低或抑制国内同类产品的价格，共同体产业从而就能够获得足够的收入而不会遭受损害。
损害幅度通常作为CIF出口价格的百分比表示，可简单用以下公式表示：
损害幅度＝(A－B)÷C×100%
A代表共同体生产商销售的可比型号的加权平均目标价格；
B代表出口商的加权平均转售价格（经调整）；
C代表出口产品的CIF价格。
（三）单独和全国统一损害幅度
在为计算损害幅度比较外国出口商的价格和欧共体产业的价格或目标价格时，欧委会可以把比较建立在一国全部出口商或单独出口商的基础之上。通常，欧委会为每个合作的出口商计算单独的损害幅度，较少计算全国统一损害幅度。
1、单独损害幅度
欧委会一般为每个合作的出口商单独计算损害幅度。在1985年“对日本打字机反倾销案”中，欧委会使用目标价格为每个出口商计算了单独的损害幅度[7]。又如在1990年“对韩国小屏幕彩电反倾销案”中，欧委会根据削价幅度，为每个出口商计算了单独的损害幅度[8]。
2、全国统一损害幅度
在少数情况下，欧委会对来自同一国家的所有出口商计算全国统一损害幅度，而不为每个合作的出口商计算单独的损害幅度。比如，在1987年“对日本普通纸复印机反倾销案”中，欧委会没有为每个合作的出口商单独计算损害幅度，而是为所有的日本出口商计算了20%的全国统一损害幅度。欧委会认为，在没有考虑每个出口商的不同型号对与它们最直接竞争的共同体型号的不同数额的损害时，为每个出口商计算不同的税率是不恰当的。在本案中，事实证明不可能为出口商的每个型号计算不同的税率，因为一方面无法对不同特征的型号进行精确的比较，另一方面日本型号不仅仅与特定的共同体型号竞争。在这样的情况下，既不恰当也不可能为每个出口商计算单独的损害幅度。因此，唯一有意义的方法是计算一个非个体化的全国统一幅度[9]。
显然，欧委会决定计算全国统一幅度的主要原因在于：无法把进口的型号和欧共体生产的型号相关联。全国统一损害幅度计算方法的主要优点是简单易行，给欧委会在行政上带来便利。但是，毫无疑问，在多数案件中使用这个方法将产生不公正的结果——把完全不同公司和定价政策的外国出口商混在一起。可以说，这种不公正就是全国统一损害幅度计算方法很少被使用的主要原因。
勿庸置疑，在损害幅度的确定上，欧共体是世界上最具有代表性的、实践最为丰富的成员方。但是，损害幅度的确定本质上是一种复杂的经济评估，在实践中很难用一个完美的计量经济模型，抓住一个特定产品的国内市场，对国内产业的恢复作出精确的预测。因此，构建科学的、合理的损害幅度确定方法并非易事。就笔者所见，欧共体的实践存在以下一些问题：
其一，在有些情况下，共同体市场上不仅存在被控倾销的进口产品，而且也存在非被控倾销的进口产品。此外，还存在来自其他国家的进口产品进入共同体市场的可能性。因此，倾销进口产品的价格增长并不必然仅使受损害的共同体生产商受益，故在这种情况下，调查机关很难准确地计算出使国内产业恢复到正常状况所必须的倾销进口产品的价格增长水平。
其二，某些产品的市场并不是完美的价格弹性市场。消费品就是一个很好的例子。在消费品市场，其他的非价格因素，如品牌认可等，可以对消费者的选择产生较大影响。在这种情况下，即使是定价高于国内产品的倾销进口产品也能够对共同体产业造成损害，因为如果外国生产商没有倾销，它们的价格应该会更高，这样即使它们具有更高的品牌认可，也不可能夺走共同体产业的销售。但是无论是按照削价法还是低价法，计算出的损害幅度都为零，根本无法反映出国内产业遭受损害的真实状况。
此外，从程序上来看，欧共体的损害幅度确定具有秘密专断的特点。由于欧共体生产商的成本和定价数据通常被认为是保密信息，外国出口商无法获取。同时，外国出口商的出口价格也被视为保密信息，共同体生产商也无法获取。这使得只有欧委会完全知晓具体的情况，并导致在具体的案件中，利害关系方无法预测何种程度的损害幅度将作为反倾销税水平的界限。在多数案件中，欧委会几乎不披露实际计算的任何细节。这对捍卫利害关系方（尤其是出口商）的合法权益非常不利，利害关系方根本无法对计算的公正性和合理性提出自己的意见，只能任凭欧委会自由裁量。在欧共体，已有不少专家已经注意到这个问题。[10] 但从目前来看，欧共体还没有找到相应的办法来解决这个问题。或许，欧委会更愿意保留更大的自由裁量权。
三、国际层面：多哈回合反倾销谈判中的相关提案
《反倾销协定》第9.1条鼓励成员方在损害幅度小于倾销幅度的情况下，按照损害幅度征税，具有防止成员方过度保护国内产业的重大作用。考虑到《反倾销协定》产生的目的并不在于鼓励成员方采取反倾销措施，而在于协调成员方的反倾销法，防止成员方滥用反倾销措施，因此第9.1条理应在《反倾销协定》中具有重要的地位。但是，由于第9.1条的规定缺乏强制性，而且也没有为损害幅度的确定提供任何指导，该规定实际上“形同虚设”，未能发挥其应有的作用。鉴此，在WTO最新一轮的多哈回合反倾销谈判中，成员方提出了诸多有关从低征税规则的提案，试归纳如下。
（一）以“反倾销谈判之友”和印度为代表，主张规定强制性的从低征税规则和具体的损害确定方法。
1、“反倾销谈判之友”
“反倾销谈判之友” （由巴西、日本、韩国等15个成员方组成的谈判联盟）认为，反倾销措施为进口国产业提供的保护不应该是无限制的，相反，采用反倾销措施只是出于有限的目的——使国内产业免受倾销的损害性影响。为了把反倾销措施的效果限制在消除倾销的损害性影响，必须建立某种机制，确保反倾销税的数额不超过用来抵消倾销进口所引起损害性影响的必要数额。
《反倾销协定》第9.1条以及此前的肯尼迪回合《反倾销协定》第8(a)条都确立了这个基本原则。但是，成员方只能依靠进口国对这个原则的善意履行。这是因为，《反倾销协定》对该原则的规定只是非强制性的，而且缺乏对如何建立低税水平的任何指标，明显无法令人满意。此外，虽然许多成员方采用了从低征税规则，但看来在规则的应用方法上存在分歧。
“反倾销谈判之友”提出了以下解决办法：完善《反倾销协定》，规定强制应用从低征税规则，确保征收的反倾销税不超过用来消除倾销所引起损害的必要数额。为了适当地执行强制性的从低征税规则，具体规定足以消除倾销所引起损害的反倾销税水平（实际上就是损害幅度）的计算方法：
（1）削价方法。这种方法通常在倾销进口产品以低于国内产品的价格销售获得市场份额，但大体上没有影响国内价格水平时使用。低税水平计算为国内同类产品的价格——通常在工厂交货水平（ex-factory level）——和倾销进口产品的CIF到岸价格（CIF landed price）之间的差额，并根据影响国内同类产品和进口产品之间价格可比性的差异，包括影响消费者购买决定的市场特性，做适当的调整。第2.4条加以必要地变更后适用于此调整。[4] 如有必要，这些价格将进一步调整，以反映影响消费者购买决定的差异，例如质量、供给的可行性（availability of supply）、供应商的可靠性、商标信用（brand royalty）和其他市场特性。
（2）代表性成本加利润方法。这种方法通常在倾销进口产品导致价格压低或抑制的情况下使用。这种方法以类似于根据结构价值方法计算正常价值的方式，构建国内同类产品的非损害价格。低税水平计算为国内同类产品的具有代表性的每单位生产成本、销管费用、利润和倾销进口产品的CIF到岸价格之间的差额，并根据影响国内同类产品和进口产品之间价格可比性的差异，包括影响消费者购买决定的市场特性，做适当的调整。
由于存在滥用的可能性，应该对决定国内同类产品的代表性利润、生产成本、销管费用的方法进行严格地规制，详细地阐述选择和使用资料的清楚的、全面的和具有代表性的标准。
（3）非倾销进口价格方法（non-dumped import price method）。低税水平计算为非倾销同类进口产品的CIF到岸价格和倾销进口产品CIF到岸价格之间的差额。
这种方法通常用于非倾销进口产品占据市场重大份额以致于对市场价格具有重大影响时采用。在这种情况下，通过对倾销进口产品征收反倾销税，使它们达到非倾销进口产品的价格，非倾销进口产品将与倾销进口产品竞争，倾销进口产品的损害性影响将消失[11]。
2、印度
印度认为，《反倾销协定》规定反倾销税不应该超过根据第2条确定的倾销幅度，但是第9.1条把在所有条件均已满足的情况下是否征税的决定，及征收的反倾销税额是否应等于或小于倾销幅度的决定，均留给进口成员方自由裁量。因此，虽然第9.1条进一步规定，反倾销税可以低于倾销幅度，如果该低税足以消除对国内产业的损害。但是，“从低征税规则”在本质上是一种最佳努力条款（best endeavour clause），《反倾销协定》也没有构建具体的规则来指导成员方适用这个规则。
尽管从低征税规则本身是非强制性的，但仍有一些成员方在反倾销实践中依此行事。鉴于不适用从低征税规则往往给予国内产业超出必要的保护，很多经济学家和贸易分析家都认为，从低征税规则应该在《反倾销协定》中成为强制性的规则。这个问题也为许多成员方在谈判中所关注。印度认为有必要使从低征税规则得到强制性的适用。这也进一步要求成员方就损害幅度确定的规则达成一致。具体建议如下：
（1）规定强制性的从低征税规则。
修改《反倾销协定》第9.1条，规定反倾销税不得超过倾销幅度或损害幅度——以低者为准，从而使从低征税规则得到强制性适用。
（2）损害幅度的计算
调查机关可以采用以下两种方法来确定损害幅度：其一，损害幅度为国内产业所生产同类产品的价格和每个被调查出口商或生产商之倾销进口价格间的差额；其二，损害幅度为国内产业的目标价格和每个出口商或生产商之倾销进口价格的差额。
倾销进口价格可以为任何水平的进口价格，如CIF价格、或关税已付价格（ex-customs）、或对进口商的转售价格、或对消费者的到货价格，只要与国内同类产品的价格或目标价格的比较在一个可比水平上进行即可。
调查机关可以采用以下四种方法确定目标价格：①使用在未受倾销影响前的国产同类产品的价格；②使用在调查期间由那些非倾销出口商或生产商出口的相关产品的价格；③使用在调查期间从适当的第三国出口的同类产品的价格；④使用国内产业生产的同类产品的生产成本、销管费用和合理利润[12]。
（二）以欧共体和加拿大为代表，支持强制性的从低征税规则，但未明确主张具体的损害确定方法。
1、欧共体
欧共体认为，根据其经验，强制性的从低征税规则将导致更强有力的规范。从低征税规则有效地把反倾销措施的水平限制在消除损害所必要的反倾销税额上[13]。
2、加拿大
加拿大认为，虽然一些成员方在它们的国内法中加入了从低征税条款，但目前尚无大家一致同意的方法确定足以消除损害之反倾销税额。因此，在考虑更大范围地适用低税——如一些成员方所建议的——之前，谈判小组应该考虑低于倾销幅度但足以消除损害之反倾销税额的合适的计算方法[14]。
（三）以中国和埃及为代表，主张从低征税规则在发达国家对发展中国家采取反倾销措施时应得到强制性适用。
1、中国
中国认为，多哈部长会议宣言清楚的阐明，成员方应该在反倾销谈判中考虑发展中和最不发达参加方的需要。因此，谈判小组应该真诚地执行此要求，并在谈判过程和最终结果中考虑反映特殊和差别待遇的途径。出于这个目的，中国建议通过谈判完善现有的《反倾销协定》，从而使从低征税规则在发达国家对发展中国家采取反倾销措施时，得到强制性地适用[15]。
2、埃及
埃及认为，根据《反倾销协定》第9.1条的规定，成员方可以自由决定是否适用从低征税规则来确定反倾销措施的水平。虽然某些国家已经在国内立法中加入了从低征税的条款，但是许多国家仍认为有必要把是否从低征税留给成员方自由裁量。对于发展中成员方来说，不被要求适用强制性的从低征税规则是必要的，因为从低征税规则的适用将使发展中成员方蒙受其无法达到的额外义务。如果把强制性的从低征税条款加入《反倾销协定》，《反倾销协定》对发展中成员方的效力将受到严重的影响。对于发达国家而言，由于调查机关具有必要的专门知识和资源来执行从低征税规则，从低征税规则的适用将不成问题。这为某些发达成员方已经在国内法中加入了强制性的从低征税规则所证明。
考虑到发达成员方适用强制性的从低征税规则只需做有限的调整，以及发达成员方对发展中成员方的情况给予特别注意的必要性，发达成员方在对发展中成员方采取反倾销措施时，应该适用强制性的从低征税规则。这是对《反倾销协定》的完善——使第15条的规定得到有效实施。对发展中成员方适用从低征税规则，将确保在损害幅度低于倾销幅度时的特殊和差别待遇[16]。
另外，印度指出其愿意所有成员方的调查机关都遵守从低征税规则。但是，无论如何，从低征税规则应该至少在实施第15条的背景下得到强制性的遵守。这也就是说，印度主张发达国家在对来自发展中国家的进口产品采取反倾销措施时，应当适用从低征税规则[17]。
（四）以美国和澳大利亚为代表，虽然并没有明确反对从低征税规则，但似乎对此持消极态度。
1、美国
虽然美国没有就从低征税规则和损害幅度的确定提出自己的建议，但是，美国却不断地在发问质疑其他成员方的建议。美国提出的问题主要有：
（1）《反倾销协定》第9.1条鼓励，但并未要求适用不高于抵消损害所必要的税额，那么是否可以适用高于抵消损害所必要之数额的反倾销税呢？虽然反倾销税抵消倾销的数额，但反倾销税可能并没有抵消倾销所造成的损害。例如，在一个深受倾销之害的行业，公司可能不得不解雇训练有素的工人，关闭生产设备，削价研发费用，以及遭受其他可能需要多年和重大投资才能恢复的损害。那么主张反倾销税就是用来抵消损害的有何依据呢？
（2）主张在发达国家对发展中国家采取反倾销措施时，应当强制性地适用从低征税规则的依据何在？为什么强制性的从低征税规则只在发达国家对发展中国家提起的反倾销案件中适用？采用什么方法来确定消除损害所必须的反倾销税额？
（3）欧共体可否详细说明其用来计算低税的方法？低税裁决是否曾受过司法审查？如果有的话，司法审查的结果如何？欧共体是否认为其从低征税规则应该能够有效地把反倾销措施的水平限制在消除损害所必要的税额上，或该规则实际上已经成功实现了这个目标？如果情况是后者，欧共体能够说明其依据何在？是否有任何经验性的证据（empirical evidence）支持？
（4）损害幅度是什么？损害幅度与第3.4条所规定的损害因素有什么联系？
（5）从低征税规则的支持者宣称，越来越多的反倾销措施超过了消除损害性倾销的必要程度。虽然反倾销措施的总额数目增加，但这并不当然意味着那些近来的反倾销措施更可能超过了消除损害性倾销的必要程度。支持者得出此结论的经验性证据究竟是什么？
（6）是否应该包括程序上的方法，确保从低征收规则不被用作一种武断的、歧视性的、或政治性的工具，并使得所有利害关系方都有足够的机会捍卫它们的利益[18]？
2、澳大利亚
澳大利亚认为，一个关键的问题是，从低征税规则是应该得到强制性的考虑，还是应该强制性地适用。澳大利亚立法规定，决策者必须考虑适用从低征税规则的可取性。进一步的问题是，从低征税规则的适用是否应该根据出口国的不同而存在差异？如果是这样，是否会造成反倾销措施的一种双重机制？另外，是否存在从低征税规则不适合的情形？例如，在某种特定产品的系统性和持续性倾销扰乱了世界市场时[19]？
由前不难发现，虽然在许多具体问题上存在不同看法，但总体看来，成员方实际上均认可从低征税规则的合理性（就算是美国也未明确提出反对）。但是，如果规定强制性的从低征税规则，就必然会引发如何确定损害幅度的问题。从现在的情况来看，成员方很难就损害幅度的确定达成一致，或找到相应的解决办法，这可能最终导致强制性的从低征税规则难产。具体而言，存在以下问题：
其一，在是否仅要求发达成员方对发展中成员方强制性地适用从低征税规则的问题上，发展中成员方与发达成员方之间存在较大分歧。损害幅度的确定非常复杂，必然会给调查机关和利害关系方增加相当的负担。无疑，并非所有成员方的调查机关都具有相应的专门知识和资源，发展中成员方更是如此。如果仅要求发达成员方对发展中成员方强制性地适用从低征税规则，倒是一个很好的解决办法，因为发达成员方适用从低征收规则不存在太大困难，而且这种解决办法也体现了对发展中成员方的特殊和差别待遇。如前所提，中国、埃及和印度等发展中成员方都明确提出了此一要求。
但是，发达成员方显然并不愿意给予发达成员方这种特殊和差别待遇。如前所提，美国就明确在提案中对此提出了质疑。虽然发达成员方的理由似乎有一定的道理，如在2003年谈判小组的一次会议上，一些发达成员方提出：从逻辑上讲，反倾销税就不应超过消除损害所必要的水平；而且，大量的反倾销案件发生在发展中成员方之间，因此应制定对所有成员方适用的规则[20]，但是考虑到发展中成员方的实际情况，这种理由显然站不住脚。道理很简单，形式上的平等并不能掩盖实质上的不平等。历史和现实表明，对经济发展水平和经济实质悬殊的南北国家适用“互惠”与“非歧视”原则不可避免地产生了对发展中国家的实质性歧视[21]。
这种分歧实质上体现了发达成员方在国际上一贯的利益至上、不讲求公平正义的做法。毫无疑问，从低征税规则的适用将在相当程度上降低进口产品的反倾销税税率。在关税大幅下降，反倾销税已成为发达成员方主要贸易保护手段的今天，要求发达成员方对发展中成员方单方面适用从低征税规则，实际上等于要求发达成员方单方面对发展中成员方削减贸易壁垒。这显然不符合发达成员方的利益。由此看来，仅要求发达成员方对发展中成员方强制性地适用从低征税规则，在实践中恐怕难以成行。
其二，构建科学的、合理的损害幅度计算方法并非易事。损害幅度是对倾销所造成损害的量化，要量化损害，就必须构建相应的计算方法。到目前为止，只有 “反倾销谈判之友”和印度就具体的损害幅度计算方法提出了相应的建议。从它们所提出的损害幅度计算方法来看，基本上是借鉴了欧共体的做法——削价法和低价法。诚然，削价法和低价法也存在一些不足，但就目前而言，这两种方法无疑是最合理、最基本的损害幅度计算方法。因此，成员方只有首先在这两种基本方法的构建上取得一致意见，才有可能进一步涉及更为复杂的方法。就这方面而言，还有许多重大问题尚待解决，如在计算国内销售价格时，不太可能把所有国内生产商都包括在内，应该考虑哪些国内生产商？计算目标价格时，国内同类产品的生产成本、利润等如何确定？在到岸价格和国内销售价格或目标价格之间应该作哪些调整？如何进行价格比较？是否应禁止使用归零方法？各种不同方法的适用条件与次序？这些都需要成员方在今后的谈判中加以特别的注意。
其三，损害幅度计算的客观性和透明性难以确保。如前所提，国内生产商的成本和定价资料，以及出口商的出口价格通常都被视为保密资料，对所有利害关系方并不是可获得的，因此如何确保损害幅度计算的客观性和透明性就成为一个非常重要的问题。有鉴于此，损害幅度的确定方法中必须包括程序上的方法，确保损害幅度计算的客观性和透明性，使其不被用作一种武断的、歧视性的、或政治性的工具，使所有利害关系方都有足够的机会捍卫它们的利益。从多哈回合反倾销谈判来看，虽然有一些成员方已经意识到损害确定的程序方法的重要性，但目前尚无成员方就此提出具体的建议。看来，成员方还需要在今后的谈判中进一步努力。
四、中国层面：对在中国反倾销中适用从低征税规则的思考
中国《反倾销条例》只是规定反倾销税税额不超过终裁决定确定的倾销幅度（第42条），并没有明文规定从低征税规则。从实践来看，中国调查机关在确定反倾销税时，也没有计算损害幅度，而是直接按照倾销幅度来确定反倾销税的税额。但这并不意味着中国对从低征税规则的轻视或抵触。事实上，中国反倾销调查机关早已认识到了从低征税规则的重要性。原国家经贸委产业损害调查局副局长宋和平先生曾在2002年公开发表的一篇文章中明确指出，“我国反倾销条例目前没有对损害幅度及从低征税原则进行规定，但考虑到我国的实际情况以及促进公平贸易竞争的需要，我们将开展有关问题的立法研究，并在实践中逐步加以完善” [22]。
（一）从低征税规则对中国的重要意义
1、有利于实现国家经济利益的最大化
对进口产品征收反倾销税，虽然维护了国内受损产业的利益，但却不可避免地对国内下游产业和消费者带来不利影响。适用从低征税规则，征收不超过消除损害所必要水平的反倾销税，必将在相当程度上降低反倾销税率，既能消除倾销的损害影响，保障国内产业的正常运营，也兼顾了下游产业和消费者的利益，有利于保持上下游国内产业协调、可持续发展，维护公共利益，实现国家经济利益的最大化。相反，不适用从低征税规则，在反倾销税小于倾销幅度即足以消除损害的情况下，仍然按照倾销幅度征税，对国家经济利益并无任何好处。因为，给予国内产业超出其所受损害程度的保护，不仅损害了下游产业和消费者的利益，也不利于国内产业的健康成长——过度保护保护国内产业容易助长国内产业或产品的垄断地位，使其怠于进行技术更新与提高生产率，最终还是难以在国际国内市场上真正同国外产品竞争。
2、有利于缓解同其他国家的贸易摩擦
反倾销税具有贸易保护性质，对他国产品出口具有重大的不利影响，时常引发国家之间的贸易摩擦。近年来，随着中国进出口贸易的日益发展，中国与其他国家因反倾销所引发的贸易摩擦愈演愈烈：一方面，中国产品屡屡遭受其他国家的反倾销调查；另一方面，中国也明显加大了对进口产品的反倾销力度。从低征税规则的适用，必将在相当程度上降低进口产品的反倾销税率，且无损中国的利益，有利于缓解中国同其他国家的贸易摩擦。
（二）中国实施从低征税规则的策略
1、中国现阶段应暂缓适用从低征税规则
如前所提，损害幅度的计算非常复杂，适用从低征税规则必然会给调查机关增加相当的负担。中国从1997年才开始对外国产品发起反倾销调查，近年来才开始尝试计算损害幅度，显然缺乏相关的专门知识和经验，加之调查机关人力物力有限，发起的反倾销调查也比较多，短期之内可能难以发展出比较完善的损害计算方法。因此，在相当长的一段时间内，中国应暂缓适用从低征税规则，并在实践中继续摸索损害幅度的计算方法。一旦时机成熟，方可在反倾销中适用从低征税规则。如果仓促适用从低征税规则，很可能导致计算的损害幅度不能体现国内产业所遭受的损害，既大幅增加了调查机关和利害关系方的负担，又达不到预期的目的，还不如直接适用倾销幅度来确定反倾销税。
2、在实践中逐步完善损害幅度的确定方法
损害幅度的计算本质上是一种复杂的经济评估，构建科学的、合理的损害幅度计算方法并非易事。因此，作为一个损害幅度计算的“新手”，中国应该在实践中积累经验，逐步完善损害幅度的计算方法。
目前尚无法知晓产业损害调查局如何在部分案件中计算损害幅度，但估计多半会借鉴欧共体的做法。就笔者所见，中国首先应把精力放在削价法和低价法这两种基本方法之上，待这两种基本方法运用熟练之后，再尝试构建其他的损害幅度确定方法。此外，由于欧共体在反倾销法中并未规定损害幅度的确定方法，因此为更好地掌握和运用损害幅度的确定方法，调查机关应该加大对欧共体反倾销案件的研究。事实上，损害幅度的确定牵扯到很多的相关问题，前文对欧共体实践的分析也只是管中窥豹，实践中可能还有更多的具体问题需要解决。
3、时机成熟后应当在《反倾销条例》中加入从低征税条款
一旦时机成熟，中国应当修改《反倾销条例》，加入从低征税条款，这样才能使损害幅度作为确定反倾销税的依据之一有法可依。就笔者所见，中国可以把《反倾销条例》第42条“反倾销税税额不超过终裁决定确定的倾销幅度”修改为“反倾销税税额不超过终裁决定确定的倾销幅度，但如果征收比倾销幅度更少的反倾销税足以消除损害，则应该征收此数额更少的反倾销税。”
但是，除非在那时WTO《反倾销协定》已经增加了损害幅度计算的具体规则，《反倾销条例》不应涉及具体的损害幅度计算方法。因为，损害的量化在本质上是一种运用计量经济模型的复杂评估。在具体的案件中，由于产品或市场特性等的不同，可能需要采用特别的方法，或对基本方法进行修正才能较为准确地体现国内产业所遭受的损害。因此，《反倾销条例》不应固定具体的损害幅度计算方法，而是应由调查机关自由裁量，根据具体的案件适用相应的损害幅度计算方法。事实上，这也是欧共体的一贯做法。虽然欧共体在损害幅度的计算上有着多年的实践经验，但却始终没有将损害幅度的确定方法编撰入立法之中。欧委会在损害幅度的计算上，几乎有着绝对的自由裁量权（当然受制于司法审查）。
另外，关于损害幅度计算的程序问题，也就是如何确保损害幅度计算的客观性和透明性的问题，可以采取以下两种方法来解决：其一，借鉴美国的做法，让利害关系方的律师在行政保护命令（administrative protective order）制度下获得保密信息。[5] 不过，考虑的中国律师业的实际情况，这终方法似乎不太可行。其二，可以任命一位独立的专家。该专家有权获取所有的文件，包括利害关系方提交的所有保密信息和调查机关的内部备忘录。该专家应准备一份关于损害幅度计算的详细报告，并对幅度计算所使用的方法、型号比较、计算的准确性等问题发表自己的意见。此外，如果当事方提出请求，该专家应具有根据利害当事方提交的其他因素另行计算损害幅度的权力。除了商业秘密之外，所有的利害当事方都可以获取专家报告。相比而言，第二种方法无疑具有更强的可操作性。
[1] 2001年11月在卡塔尔首都多哈召开的WTO第四次部长会议上，与会的142个成员方通过了《多哈部长宣言》，决定自2002年1月31日正式启动新一轮的多边贸易谈判，即多哈回合谈判。根据《多哈部长宣言》第28段的要求，反倾销谈判旨在澄清和完善《反倾销协定》的规定，但同时保留《反倾销协定》的基本概念、原则和有效性，并考虑发展中成员方和最不发达成员方的需要。参见Doha Ministerial Declaration, adopted 14 November 2001, WT/MIN(01)/DEC/1。 [2] 从实践来看，反倾销措施具有很强的贸易保护性质，因此调查机关在反倾销调查中很容易偏向国内产业方。在确定倾销幅度时，虽然出口商的成本和定价等信息属于保密信息，国内产业无法获得，很难对调查机关计算出的倾销幅度进行抗辩，但是调查机关必将“非常公正地”对待这些保密信息，绝不会使国内产业方的利益受损。但是，在损害幅度的确定则不同。如果外国出口商无法获取国内产业的成本和定价等信息，就很难对调查机关计算出的损害幅度进行抗辩，调查机关很可能就会借机偏袒国内产业，作出对国外出口商不利的裁决。 [3] 欧共体现行的反倾销基本法为1995年通过的《欧共体理事会关于抵制来自非共同体成员国倾销进口产品的第384/96条例》（Council Regulation (EC) No. 384/96 of 22 December 1995 on Protection Against Dumped Imports from Countries Not Members of the European Community，简称《384/96条例》）。 [4] 《反倾销协定》第2.4条是与倾销确定中出口价格与正常价值的比较有关的条款。 [5] 在美国反倾销调查中，经行政保护命令授权的利害关系方的律师可以获得保密信息。行政保护命令经利害关系方的律师申请，由国际贸易委员会签发。授权方如果不按行政保护命令的要求使用和披露保密信息将受到法律的严厉制裁。参见：19 C.F.R. 206.17. |
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