摘要：渔业强国是我国“十一五”规划的重要战略，渔业立法是为我国实施和实现渔业强国战略的法制基础和保障。我国渔业立法贯彻渔业资源养护与开发相互协调、渔业发展与环境保护相互协调两个先进理念，自1986年以来初步形成了有中国特色的渔业法体系。但是随着经济全球化的日益发展，渔业经济的需要对渔业立法提出新的更高的要求。我国需要与时俱进地修改渔业立法，促进渔业的可持续发展。
关键词：渔业强国  可持续发展  渔业立法
Title: The Strong Fishery Demanding a Perfect Law System and the Achievements and Deficiencies of our Fishery Laws
Abstract: To construct a strong nation of strong fishery is one of the significant strategies in our 15th 5-year plan and a perfect fishery law system is the basis of the former. Our fundamental ideas about the fishery law are those of the co-ordination of conservation and utilization of fishery resources, and the co-ordination of the development and environmental protection .Ever since the Fishery Law of 1986,a relative perfect law system has been built but it has lag behind the globalised economy. We have to revise our fishery law for the purpose of continuable development of our fishery.
Key words: a Strong Nation of Strong Fishery  Continuable Development  Fishery Law
目次
一、我国渔业立法的基本理念
（一）渔业可持续发展理念
    1．渔业资源养护与开发相互协调
2．渔业发展与环境保护相互协调
（二）渔业依法行政与私权至上理念
1．渔政管理必须有法必依
2．渔政公权不得倾轧私权
二、我国渔业立法的成就
（一）我国渔业立法概述
（二）渔业基本制度均告齐备
三、我国渔业立法和执法的不足与完善建议
（一）我国渔业立法与执法的不足
    1．捕捞许可制度有待完善
2．涉外渔政合作执法空白太多
（二）完善我国渔业立法与执法之建议
1．杜绝“以罚养政”
2．加强“两证”管理
3．更新渔政执法理念
4．建立涉外渔政合作执法机制

正文：
一、我国渔业立法的基本理念
（一）渔业可持续发展理念
   1．渔业资源养护与开发相互协调
渔业资源是自然资源的重要组成部分。20世纪70年代以来,世界上一些传统的渔业资源出现了衰退，渔业的可持续发展受到了严重的挑战。全球面临着人口增长、资源衰退和环境恶化三大问题,因此,渔业资源的可持续利用成为当前世界渔业界的重要研究课题。尽管渔业资源是一种可再生资源,但它的再生能力也是有限的。在19世纪以前或更早,由于人口相对较少,科技水平和生产能力有限,人们对渔业资源的需求量低,不会超过渔业资源的可再生能力,此时渔业资源可以得到持续利用。因此,人们一度认为渔业资源是取之不尽、用之不竭的天然资源,这种观念持续到20世纪70年代。但是,随着社会发展,人口的增加,人们对蛋白质需求量也进一步增加,人为的捕捞能力已大大超过了资源的可再生能力,渔业资源出现衰退。世界各国的渔业立法倡导可持续发展理念，要求渔业资源养护与开发相互协调。
2．渔业发展与环境保护相互协调
我国渔业法的立法宗旨乃是加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业的生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要。渔业资源具有稀缺性，要实现渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用的目的，就必须维护好渔业资源赖以存续的自然环境。渔业发展与环境保护之间应当维持良性互动的关系。各国渔业法一般都会责令相关政府应当依照法律的规定，采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染，并追穷污染渔业水域的单位和个人的责任。我国渔业法从我国实际出发，采纳了国际社会渔业立法的先进理念，着眼于渔业经济发展和环境保护的互动关系。
我国渔业法第三十六条要求各级人民政府应当采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染。渔业水域生态环境的监督管理和渔业污染事故的调查处理，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定执行。我国海域面积320多万平方公里，海岸线1.8万多公里，内陆水域面积约90万平方公里。广阔的水域和众多的水域类型，蕴藏着丰富的水生生物资源。但是，由于近年来水域污染加重、捕捞强度过大、各种工程建设的影响，造成渔业资源严重衰退，水域生态环境不断恶化。渔业是资源依赖性产业，水生生物资源是其发展的重要物质基础，实现水生生物资源的高效、循环利用，保护好水域生态环境，是渔业可持续发展，建设资源节约型、环境友好型渔业的重要保障，也是构建和谐社会、加强国家生态建设的迫切需要。在加大渔业法执法力度的前提下，“十五”期间，我国实施了一系列水生生物资源和水域生态环境的养护制度和行之有效的管理措施，有力促进了渔业的可持续发展。 这都是我国渔业法采取渔业经济与环境保护并重的立法理念的结果。
（二）渔业依法行政与私权至上理念
1．渔政管理必须有法必依
渔业法基本上是一部行政法，为渔业行政主管部门和其所属的渔政监督管理机构及其工作人员执行渔业管理活动提供了一套法律依据。各国渔业法通常会设定行政处罚，并由一定级别以上的政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。渔业法还会对特定范围内的执法程序加以规范，比如，在海上执法时，对违反禁渔区、禁渔期的规定或者使用禁用的渔具、捕捞方法进行捕捞，以及未取得捕捞许可证进行捕捞的，事实清楚、证据充分，但是当场不能按照法定程序作出和执行行政处罚决定的，可以先暂时扣押捕捞许可证、渔具或者渔船，回港后依法作出和执行行政处罚决定。现代各国渔业法的理念之一乃是渔政管理必须做到有法必依，杜绝渔业管理领域的人治现象。
2．渔政公权不得倾轧私权
按照渔业法的规定，我国国民可以内水、滩涂、领海、专属经济区以及我国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动。换言之，依法从事养殖和捕捞水生动植物是我国公民的权利，也即养殖权和捕捞权，在民法理论上称之为准物权。 关于养殖权的主体，可以是全民所有制单位也可以是集体所有制单位，也可以是个人。这都已经为我国渔业法第10条和第11条所明文肯认。关于捕捞权的主体可以是单位也可以是个人。无论是养殖权还是捕捞权都是私法意义上的权利，属于私权。不过，这两种私权的设立在我国都以获得行政许可为必要，只是极个别的情况下除外。
渔业权这种权利与根据渔业法之授权而使渔业行政主管部门及其所属的监管部门获得的公权性质的行政管理权截然有别。 现代行政法制的基本理念乃是防止公权不当地倾轧私权。为此，我国渔业法明定了渔业行政权之分配及其行使之程序性要求。比如，渔业法规定，国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构可以设渔政检查人员。渔政检查人员执行渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构交付的任务。国家对渔业的监督管理，实行统一领导、分级管理。海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；跨行政区域的，由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理。渔业行政主管部门和其所属的渔政监督管理机构及其工作人员违反本法规定核发许可证、分配捕捞限额或者从事渔业生产经营活动的，或者有其他玩忽职守不履行法定义务、滥用职权、徇私舞弊的行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。所有这些赋权性规定和惩罚性规定无不贯彻了一个渔政公权不得倾轧私权的立法理念。
二、我国渔业立法的成就
（一）我国渔业立法概述
渔业经济的发展离不开渔业法律的保障。我国《渔业法》最早是在１９８６年１月由第六届全国人大常委会通过的。后来随着我国渔业的发展和市场经济体制的完善，我国渔业法的部分条款落后于经济现实，据此，２０００年１０月和２００４年８月，全国人民代表大会常务委员会分别对《渔业法》作了重大修正。目前形成了六章共计50个条款的《渔业法》，分为总则、养殖业、捕捞业、渔业资源的增殖和保护、法律责任以及附则等。从1986年《渔业法》颁布实施以来，各项相关渔业法律、行政法规和部门规章、规定，如《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》、《海洋捕涝船管理暂行办法》、《渔政管理工作暂行条例》、《渔业许可证若干问题的暂行规定》，《停止进口和加强管理引进渔船的通知》、《渔港监督管理规则》、《渔业船舶船员考试规则》、《渔船技术检验规定》、《渔业水质标准》、《渔业行政处罚规定》、《渤海生物资源养护规定》和各省、市、自治区实施《渔业法》的办法等逐步完善，为保护广大渔民群众的合法利益和保障渔业经济的良性发展奠定了坚实的基础。 一个符合现代渔业发展趋势和渔业立法理念的法律框架已经初步完成。
（二）渔业基本制度均告齐备
  我国渔业法确立了养殖业、捕捞业管理制度和渔业资源的增殖和保护制度。国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水域、滩涂，发展养殖业。国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办、法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。县级以上地方人民政府在核发养殖证时，应当优先安排当地的渔业生产者。当事人因使用国家规划确定用于养殖业的水域、滩涂从事养殖生产发生争议的，按照有关法律规定的程序处理。在争议解决以前，任何一方不得破坏养殖生产。国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。县级以上地方人民政府应当采取措施，加强对商品鱼生产基地和城市郊区重要养殖水域的保护。国家鼓励和支持水产优良品种的选育、培育和推广。水产新品种必须经全国水产原种和良种审定委员会审定，由国务院渔业行政主管部门公告后推广。水产苗种的进口、出口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。水产苗种的生产由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门审批。但是，渔业生产者自育、自用水产苗种的除外。水产苗种的进口、出口必须实施检疫，防止病害传入境内和传出境外，具体检疫工作按照有关动植物进出境检疫法律、行政法规的规定执行。引进转基因水产苗种必须进行安全性评价，具体管理工作按照国务院有关规定执行。 县级以上人民政府渔业行政主管部门应当加强对养殖生产的技术指导和病害防治工作。从事养殖生产不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料。从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染。
国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，并根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量。国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。国务院渔业行政主管部门负责组织渔业资源的调查和评估，为实行捕捞限额制度提供科学依据。中华人民共和国内海、领海、专属经济区和其他管辖海域的捕捞限额总量由国务院渔业行政主管部门确定，报国务院批准后逐级分解下达；国家确定的重要江河、湖泊的捕捞限额总量由有关省、自治区、直辖市人民政府确定或者协商确定，逐级分解下达。捕捞限额总量的分配应当体现公平、公正的原则，分配办法和分配结果必须向社会公开，并接受监督。国务院渔业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门应当加强对捕捞限额制度实施情况的监督检查，对超过上级下达的捕捞限额指标的，应当在其次年捕捞限额指标中予以核减。 制造、更新改造、购置、进口的从事捕捞作业的船舶必须经渔业船舶检验部门检验合格后，方可下水作业。具体管理办法由国务院规定。渔港建设应当遵守国家的统一规划，实行谁投资谁受益的原则。县级以上地方人民政府应当对位于本行政区域内的渔港加强监督管理，维护渔港的正常秩序。
我国县级以上人民政府渔业行政管理部门应当对其管理的渔业水域统一规划，采取措施，增殖渔业资源。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费，专门用于增殖和保护渔业资源。渔业资源增殖保护费的征收办法由国务院渔业行政主管部门会同财政部门制定，报国务院批准后施行。禁止炸鱼、毒鱼。不得在禁渔区和禁渔期进行捕捞，不得使用禁用的渔具、捕捞方法和小于规定的最小网目尺寸的网具进行捕捞。重点保护的渔业资源品种，禁渔区和禁渔期，禁止使用或者限制使用的渔具和捕涝方法，最小网目尺寸以及其他保护渔业资源的措施，由县级以上人民政府渔业行政主管部门规定;3、禁止捕捞有重要经济价值的水生动物苗种。因养殖或者其他特殊需要，捕捞有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体的，必须经国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、宫辖市人民政府渔业行政主管部门批准，在指定的区域和时间内，按照限额埔捞。在水生动物苗种重点产区引水用水时，应当采取借施，保护苗种。在鱼、虾、蟹泅游通道建闸、筑坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他补救措施。用于渔业并兼有调蓄、灌溉等功能的水体，有关主管部门应当确定渔业生产所需的最低水位线。禁止围湖造田。沿海滩涂未经县级以上人民政府批准，不得围垦；重要的苗种基地和养殖场所不得围垦。进行水下爆破、勘探、施工作业，对渔业资源有严重影响的，作业单位应当事先同有关县级以上人民政府渔业行政主管部门协商，采取借施，防止或者减少对渔业资源的损害；造成渔业资源损失的，由有关县级以上人民政府负责赔偿。各级人民政府应当依照渔业法的规定，采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染，并追穷污染渔业水域的单位和个人的责任。国家规定禁止捕捞的珍贵水生动物应当予以保护；因特殊需要捕捞的，按照有关法律、法规的规定办理。
三、我国渔业立法和执法的不足与完善建议
（一）我国渔业立法与执法的不足
  1．捕捞许可制度有待完善
在我国，凡欲从事渔业捕捞活动的必须事先经主管机关批准并领取捕捞许可证后方可作业。我国渔业法第23条要求国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。海洋大型拖网、围网作业以及到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放；但是，批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。到他国管辖海域从事捕捞作业的，应当经国务院渔业行政主管部门批准，并遵守中华人民共和国缔结的或者参加的有关条约、协定和有关国家的法律。我国对捕捞许可证的发放难以加以宏观的调控。因为各个省及其管辖范围内的县级行政单位也有一定范围内的发证权。我国渔业法虽然规定取得捕捞许可证必须具备三个条件：有渔业船舶检验证书；有渔业船舶登记证书；符合国务院渔业行政主管部门规定的其他条件。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证，应当与上级人民政府渔业行政主管部门下达的捕捞限额指标相适应，但是这些条件很难在实践中做到统一。
为了依法保护内陆水域捕捞业渔民的合法权益、维护正常的渔业生产秩序，合理利用渔业资源和控制捕捞强度，对捕捞许可证依法进行经常性监督管理，查处无证违规捕捞行为，是渔政部门的主要职责之一， 但是由于从事捕捞作业的单位和个人，往往不按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并违反国家有关保护渔业资源的规定，大中型渔船不填写或虚报渔捞日志，导致渔政部门执法不堪其苦。所以，我国需要建设和完善渔业捕捞证许可后的监管机制。
2．涉外渔政合作执法空白太多
近年来，通过开展北部湾、西沙、南沙渔政巡航管理和查处外籍渔船专项执法行动，以及在东、黄海我国管辖海域对外籍渔船的巡航检查，对非法捕捞行为进行查处，共执行巡航护渔任务48航次，观察记录外籍船舶15174艘次，登临检查外籍船舶2156艘次，处罚外籍渔船110艘次，有效维护了我国海洋权益和渔民的合法利益。 我国《渔业法》第46条规定，外国人、外国渔船违反我国渔业法之规定，擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产和渔业资源调查活动的，责令其离开或者将其驱逐，可以没收渔获物、渔具，并处五十万元以下的罚款；情节严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任。我国渔业法仅此一条涉及对外籍船舶从事非法活动的禁止性和惩罚性条款，并无其他涉及中外渔政合作执法的规定。而且这仅仅是我国单方面的立法规定，很容易引起国家间的纠纷。换言之，我国现行渔业法忽视了双边的渔业合作执法，没有为中外合作立法设立一个法律框架，留下了太多的法律空白。
（二）完善我国渔业立法与执法之建议
我国《渔业法》实施20年来，各省各地通过加强和规范渔船管理，严格控制捕捞强度；坚持和完善伏季休渔制度以及自行制定禁渔期、禁渔区制度；完善水域滩涂养殖证制度，强化养殖业和水产品质量安全管理；组织实施渔业资源增殖放流和人工鱼礁(巢)建设等措施，有效地保护了渔业资源和生态环境，维护了渔业正常的生产秩序。但也存在一些不容忽视的问题：比如，渔民权益无法得到长期、有效的保护，经常受外界分割，一些渔民目前甚至陷入“养殖无海(水)、种田无地、转业无岗、低保无份”的困境；渔业管理体制不顺，渔政监管机构不健全，渔政管理力量薄弱；渔业投入力度不大，渔业组织化与产业化程度较低；主权权益斗争激烈，涉外渔业管理难度大等。我拟从以下方面建议完善我国渔业立法和执法工作。
1．杜绝“以罚养政”
渔业结构调整力度还有待进一步加大，与《渔业法》相配套的各项基础性建设还有待进一步完善。如：现在全国各省渔政机构执法人员还未纳入公务员队伍，甚至还有一部分地区存在着“以罚养政”的局面；渔业技术支撑力度不强，水产品质量及科研水平不高；涉外渔业力量不足，人员培训不到位等等问题，需要逐一认真解决。要积极贯彻落实十六大和十六届五中全会精神，树立科学的发展观，尽快将渔政工作人员纳入公务员队伍，渔业行政罚款实行“收支两条线”，坚决避免出现“以罚养政”；加大渔业技术培训工作力度，提高渔业科学研究水平；加强渔政工作人员尤其是涉外渔政工作人员的教育培训，使之更好地适应形势发展的需要。 同时，还应该进一步加大渔业结构调整力度，使渔业效益和渔民收入持续稳定增长。
2．加强“两证”管理
加强养殖用海管理、推进养殖证、海域使用权证书发放管理工作是《渔业法》和《海域使用管理法》赋予海洋与渔业行政主管部门的重要职能。海域使用权证书是国家海洋行政主管部门依据《海域使用管理法》，为海域使用权人颁发的海域使用权法定证书，确认海域使用者的海域使用权，侧重规范项目用海类型、用海时间、用海面积等，包括养殖用海、港口用海、旅游用海、盐业用海、工业用海等；养殖证是国家渔业行政主管部门依据《渔业法》为养殖者发放的养殖法定资格证书，确认养殖者从事养殖的资格，侧重规范养殖区域、类型、方式等内容，包括海水养殖、淡水养殖。从实际出发，妥善解决养殖、海域两证发放中遇到的问题。对有争议或纠纷的养殖用海项目，应采取“先处理，后发证；问题不解决不发证，达不成协议不发证”的办法，减少“两证”发放后遗症。对同一养殖海域包含两个或两个以上养殖用海类型的，不确权给两个以上养殖业户；在确权给同一养殖业户时，需要在养殖证、海域使用权证书中注明不同养殖用海类型。 养殖用海项目在符合海洋功能区划的前提下，尊重历史和现实，优先将“两证”发给转产转业的捕捞渔民、因规划调整需另行安排养殖场所的养殖者、当地传统养殖者。
3．更新渔政执法理念
在渔业行政执法中，经常会遇到这样或那样的难题，如依法检查时，遭到当事人的拒绝和阻碍等。主要表现为：少数违法者围攻、辱骂、撕扯行政执法人员，不尊重执法人员的地位和人格；在行政执法人员力量单薄的情况下，少数违法者以暴力方式围攻执法人员等；少数不法分子用极不文明的语言恐吓执法人员。处理阻碍渔业执法人员执法事件，光靠渔政部门是无济于事的，要想妥善解决，必须争取主动，取得政府及有关部门的认同、理解、支持和配合，协调好与当地政府、公安、水产等部门的关系，尤其是加强与公安部门的协作，运用法律武器整治这一社会毒瘤。
在渔政执法中要遵循“预防为主”，“适度处罚”和“严肃查处”的原则，尽可能减少或避免发生拒绝、阻碍渔政执法人员执法事件，尽最大努力将阻碍渔业执法人员执法减少到最低程度。更新观念，倡导新的管理模式，有利于依法行政。随着政治、经济形势的不断发展，人们的法制意识和法律水平的提高，在许多的行政管理领域开展了诸如诚信管理、个性化管理、服务型管理等等，这些新的管理内容、方式的运用，无疑将减少阻碍渔业行政执法人员行政执法行为的发生。
4．建立涉外渔政合作执法机制
我国中外渔业联合执法已经走在了渔业法的前头，取得了突破进展。近年来，我渔业执法机构加强了与有关国家渔业执法机构的交流和合作，实现了派出渔政船与美国、韩国等渔业执法船联合巡航执法的新突破，展示了我国认真履行国际公约和双边协定的良好形象，得到了国际社会普遍好评。自2002年以来，除与韩方执法机构在中韩过渡水域进行联合检查外，还派出5个航次的渔政船赴北太平洋公海执法，对该海域作业的我国鱿鱼钓渔船进行监督管理，有2个航次与美国海岸警备队舰船实施了联合执法。其中，2004年实现了与其巡航飞机的巡航信息交流，2005年实现了与其巡航舰艇编队巡航，并相互交换执法人员到对方船上进行执法观摩和交流。几年来，在美方执法机构的协助下，我共查获11艘大型公海非法流网渔船。
为了进一步的加强中外联合执法行动，避免单边执法活动引致的误会或纷争，我国需要采取积极姿态与毗邻国家，比如，日本、越南、朝鲜等签订双边的渔业执法协定，使国际间的合作成果制度化、法定化，建立涉外渔政合作执法机制。