摘要：在现代法治理论下，政府职能的法治化，是法治理念和制度对现代政府权力行使的基本要求。而我国入世又对政府职能的法治化提出了新的挑战，我国政府在相关政策、法规和措施的调整上达到了面广、力度大的程度，充分体现了我国政府的决心。本文通过分析WTO新时代下我国政府职能法治化的重要性，结合WTO规则中的法治精神，提出了相关建议。
关键词：WTO体制   政府职能   法治化
一、 政府职能法治化重要性
（一） 现代法治的基本理念
    法治是人类思想史中最古老的理念之一。作为人类政治生活的一种实践，法治被反复的作为人类在面对现实的或想象的社会生活难题是的“良药”。在各种各样关于法治的理解和表述中，存在着一些共同的理念，即在法治所涉及到的人类政治生活中，一个最基本的事实就是：政府公共权力的作用必须通过影响个体的权利而实现。在这样的人类政治生活的历史和现实语境中产生与发展起来的法治，在其最基本的意义上必然与公共权力和个体权利的关系有关。就其字面意义来说，“法治”即法律的统治，从比较宽泛的意义上讲，字面意义上的法治意味着人民应当服从法律并且受法律的统治，实质意义上而言，法治要求政府守法并严格依照法律进行统治，因为只有这样，个人自由才有可能得到保障。简言之，法治要求政府权力的行使必须按照事先制定并公开的、不受个人意志左右的法律而进行。从这个角度来看，法治可以被理解为一种人类公共生活的方式或基本状态。法治状态就是一种通过法律对社会公共权力设定有效制约，限制权力恣意与专断行使，并以此使个体权力与自由得到尊重和法律保障的社会状态。因此，关于法治国家的基本理念，我们有必要特别强调：虽然在法治状态中所有的社会成员都必须遵守法律，但是更重要的是，政府必须依照法律而行使其公共权力，政府必须依法行政。
    根据这种对法治基本理念的理解，我们知道现代法治国家的一个基本事实是：行政权渗透到社会生活的方方面面，成为影响个体生活和公共生活中的重要力量。因此现代法治国家同时又表现为“行政国”。在行政国时代，政府守法和依法行政，是维护法治的关键，关系到法治状态的存废。可以毫不夸张地说，在行政国时代，依法治国、建设法治国家的核心就是通过一系列制度化的途径促使政府守法、依法行政。行政国时代政府守法和依法行政对于维护法治的重要性，可以从以下几个主要方面来理解。首先，由于政府的职能涉及到个体生活和社会方方面面，如果政府不能依法办事，就会使政府的活动失去可预测性，人们无法适时的预测其行为的后果，也无法理性的安排他们的生活。这就可能使社会生活陷入无序状态，法治本来应当具有的“可预测性”就会荡然无存。其次，由于政府具有极为广泛的权力，如果政府不能依法行使权力，本身就会构成对法治直接的、大范围的挑战。不受法律约束的强大权力，本身就是一匹“脱缰野马”。第三，如果政府不遵守法律，法律在社会中的权威性就无法落到实处。“权大于法”所造成的一个社会后果就是法律权威性在社会中的破产，要求公民守法也就成了无源之水。在这个意义上，我们完全可以说，“政府是最好的法律老师”。最后，如果政府不能依法行政，作为民主社会中公共意志集中体现的法律就会受到极大破坏，由此可能导致的行政权滥用和恣意将使作为现代法治之基础的民主制度受到威胁。总之，离开了政府守法和依法行政，法治只会名存实亡。
    同时需要指出的是，在行政国时代，一方面是政府守法成了法治的关键，另一方面，法治也因为政府权利的扩张而面临更多的挑战。在现代国家中，行政机关不仅仅是法律的执行机关，而且也成为法的制定者；行政机关不仅拥有法律规范下的权力，而且拥有广泛的自由裁量权；行政机关不仅依照法律进行活动，而且也运用其所拥有的技术和专业优势进行活动等等。这些新的因素，要求我们对依法行政提出更加全面和严格的要求。一方面要通过制度创新来确保政府权力的行使符合法治的基本要求，另一方面，要大力培育政府守法和接受监督的观念，从制度与人两个方面结合，推进政府守法和依法行政，推进法治国家的建设。
（二） 政府管理法治化在我国法治国家战略中的重要性
    法治国家，建设社会主义法治国家，已经成为我国的基本治国战略。我国宪法通过修正案的形式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本战略，这是党和政府在新的社会政治、经济形式下，顺应时代潮流而做出的一个战略决策。
   对于依法治国，建设社会主义法治国家的重要性，人们已经有了基本的共识。但是应当看到，对于如何才能逐步地、不断地推进依法治国，建设社会主义法治国家，仍有待于我们在认识上和行动上的不懈努力。从认识上来看，我们必须看到，中国的法治国家建设，处在一个法治传统薄弱、社会急剧转型、政府行政职能转变的背景之下，因此，法治国家的建设，只能是一个长期的、不断发展的过程。而在这个过程中，社会转型和政府职能转变都是在“政府主导”下进行的。政府能不能依法行政，能不能成为维护法律权威的力量，就成为依法治国和法治国家建设的关键。依法治国的关键是依法行政，而依法行政的目标是建设法治国家；其中，依法行政是前提条件。从行政上来看，我们必须作到通过制度化的方式不断完善政府权力合法有效行使的各种机制，依靠制度来规范政府及其工作人员的各项活动，通过制度来保障权力行使的合法性、公开性、有效性和可归责性。促进依法行政，制度是关键。
   从我国的法律文化传统和建国以来法治建设的实际经验教训看，依法行政对于依法治国、建设社会主义法治国家的重要性就更加明显。我国传统的法律文化强调用法律管制民众，法主要是“治民”的工具，而其规范政府权力行使，保障公民权利的功能长期以来并没有得到应有的重视。在现实中，我国行政管理过程中存在的“官本位”意识、“家长制”意识，以及在程序上和制度上规范、约束行政权理性运动的制度缺位或者缺陷，一方面表明我国在建设法治国家的进程中强调依法行政的重要性和紧迫性，另一方面也表明依法行政的推进和完善将是一个长期而艰巨的任务。正是在这样的背景下，国家才大力推进依法行政，并且从制度上、具体步骤上落实推进依法行政的操作方案，具有重大的现实意义。特别是依法行政实施方案的制定，标志着我国的依法行政从理念上的认知，转向制度上的保障和落实，这是我国依法行政发展进程中一个重要的里程碑，是我国社会主义政治文明建设和制度创新的重要举措。
二、 WTO规则中的法治精神
WTO的游戏规则体现了WTO的法治管理模式。法治的全称是“法律的统治”。就国家而言，法治国是视法律为权威的国家，法律在法治国具有至高无上的地位。WTO中的法治精神包括：
（一） 规则统一。《WTO协定》要求在世界贸易组织内部实现贸易规则的统一，以便适应经济全球化和国际经济一体化的需要。为此，WTO规则也要求成员国在内部实现规则的统一。首先是规则的地域统一，《WTO协定》和《中华人民共和国加入议定书》的规定必须适用于中国 的全部关税领土，包括边境贸易区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他关税、国内税收和法规方面建立特殊制度的区域。其次是规则实施方式的统一。协定和议定书都要求中国应以统一、公正和合理的方式适用和执行中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规和其他措施以及各级地方政府颁布或适用的地方法规、规章及其他措施。根据中国的国情，中国《假如议定书》规定中国的各级地方法规、规章以及各级地方政府的其他措施都必须符合《WTO协定》和中国《加入议定书》中所承担的义务。为了保障规则统一的落实，中国《加入议定书》还要求建立一种机制，使个人和企业可以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。
（二） 法律平等。WTO规则要求实现各成员国及其公民和法人之间的法律待遇平等。法律平等具体体现在很多方面，包括不同国籍之间的平等；不同所有制的法人之间平等；立法平等；司法平等；执法平等（含裁量平等）等。WTO规则以法律平等为一般原则，其所规定的特殊待遇为基于平等原则的例外，即发展中国家受到一定程度的照顾，而这种照顾与成员国的发展水平成正相关，体现了不同情况不同对待的平等观。WTO协定奉行例外明确的原则，即这种特殊照顾必须在遵守WTO基本自由贸易精神和普适性规则的基础上，并不损及WTO多数成员的根本利益。
（三） 公开透明。公开透明原是国家内部制定法律和政策时所必须遵循的基本原则，一个主权国家的政策制定过程原无必要昭告天下，在某些领域基于国家利益而更应维持秘密的方式。但WTO法律体系框架要求成员国尽可能地明确和公开各自的贸易政策、法律法规、措施和程序等，WTO成员国有义务接受WTO贸易政策申请机构（TPRB）的审议，并将自己的贸易政策及变动情况等事宜通告WTO。WTO框架要求成员国将已承诺的内容作为对自己有约束性的义务，非遇到紧急情况和经履行特别通知程序不得变动。上述一切都使WTO多边贸易体制更加透明和具有可预见性。为了落实公开透明原则，中国向WTO承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、企业和个人可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，中国应根据WTO成员请求使他们可获知此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得。其次，WTO还要求中国设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关法律法规及其他措施，并设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据中国《加入议定书》第2条（C）节第1款要求予以公布的措施有关的所有信息；还要求中国应向进口许可程序委员会提交其关于进口许可程序的通知等等。
（四） 充分救济。WTO规则所提供的救济包括国际救济和国内救济。国际救济主要是WTO争端解决机制，包括专家组的裁决，成员国之间的谈判妥协；国内救济包括司法救济、行政救济。WTO十分重视司法救济，要求任何行政救济必须允许司法审查。这与西方法治理论将司法救济视为人权保障的最后防线的观念有关。根据中国《加入议定书》，中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易协定》（GATT1994）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应该是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质厉害关系。审查程序应包括须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机构提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，做出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。
（五） 主权限制。WTO虽然强调全球的贸易机制，着重贸易体之间的互动关系，然而其所涉及的管辖领域非常宽广，与国家公共政策的决策机制几乎都有密切的关系，客观上有弱化国家主权在政策规划制定与执行方面的绝对控制力的倾向。当全球化的呼声成为国际社会走向合作的主流思想，而全球治理成为国际社会共同治理跨国公共问题的模式之际，我国加入WTO必须面对这一趋势，并采取适当的应对措施。在全球化的趋势下，国家传统上规划和指定公共政策的权利受到相当程度的抑制和制约。从某种意义上讲，成员国政府在规划公共政策与制定规则的权力方面，可能形成与WTO共同治理的情况，产生所谓“全球治理”的现象。这对当代政府的职能形成相当大的挑战。一旦一国加入WTO，政府制定公共政策就不能按照自己的意志为所欲为，而国家政策的充分实现也必须与其他国家政策相互配合。从公共政策的机制来看，国家主权的观念要重新界定，而从政策执行的效力来看，则政府的职能也受到相当的制约。在WTO体制下，政府职能受到的制约主要反映在两个方面：其一，全球化与全球治理观念下，国家主权和政府治权在观念上受到相当制约；其二，公共政策在全球化的执行层面上要求国家利益受到伤害应透过全球性的司法程序予以救济。
三、 WTO下我国政府职能法治化的进程
WTO原则的实质是强化市场机制对全球资源配置的基础性作用。WTO作为具有约束力的国际组织，各成员方的加入，实际上意味着成员方承诺自己的经济管理政策和职能要按WTO的游戏规则进行调整和转变。按照世贸组织规则，成员方政府均要承诺承担多方面的政策调整和职能转变义务，其中包括：（1）按照公平贸易贸易原则，减少对贸易管理的行政干预，强化市场机制的作用。（2）按照透明度原则，提高贸易管理的透明度和公开性。（3）按照非歧视原则，一视同仁地对待各类企业。（4）按照国民待遇原则，对本国和外国企业、商品及服务给予相同的待遇。（5）按照关税保护原则和WTO认可的经济手段调整贸易政策。我国依法行政的工作在入世前已经开始，但由于我国是新兴的市场经济国家，法制还不健全，入世后依法行政任重道远。回顾入世前后，我国法制建设主要突出表现在以下几方面：
（一） 货物贸易方面，我国进行了一系列的外贸管制的改革，主要体现为降低关税，减少和规范非关税措施。至2002年已大副下调了5000多种商品的进口关税，关税总水平由15.3%降低到12%；工业品的平均税率由14.7%降低到11.3%，农产品平均税率由18.8%降低到15.8%。在减少和规范非关税壁垒方面，采取了积极的措施，我国将在5年的过度期内，分阶段逐步取消现行的对400多个税号进口商品所实施的非关税措施，并承诺了15类产品的初期配额量和过渡期内每年的配额增长率。
（二） 服务贸易方面，随着我国改革开放的深化，服务市场不断扩大，服务贸易有了很大发展。按照中国加入WTO的承诺，中国将进一步扩大各个服务领域的对外开放，如银行、保险、律师、商业等。政府也根据所做出的承诺在一些重要的服务贸易部门颁布了新的审批外资进入中国的法规或条例，如《外国律师事物所驻华代表机构管理条例》、《外商投资电信企业管理规定》等等。对于这些法规，中国政府各部门还将根据需要制定相应的实施细则，以便使这些法规更具操作性。
（三） 知识产权方面，改革方向是扩大保护范围，加强司法保护力度。我国立法部门已于2000年和2001年完成了对《专利法》、《专利法实施细则》、《商标法》、《著作权法》等法律法规的修改，制定了《集成电路布图设计保护条例》，对《商标法实施细则》等也进行了修改。通过对这些法律法规的修改、制定，我国的知识产权保护在立法方面已符合WTO的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）的要求。
（四） 法制的透明度。透明度原则是WTO监督管理成员国促进贸易自由化的基本保证，根据我国《加入议定书》，我国政府先后采取了一系列措施，如规范了立法主体的立法行为，从而为避免规章之间规章与法规之间、法律之间相互冲突提供了制度保证，并对法律、法规、规章的公布程序做了明确规定。另外还于2001年11月，出台了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。同年还出台了《法规规章备案条例》，都拥有较强的透明度，并制定了《国际商报》作为官方刊物公布所有法律、法规及其他措施。
四、 提高政府法治化建设效率的建议
WTO规则是规范各成员方政府的行为规则。入世对各成员方政府提出了更高的要求，政府不仅要注意法律、法规的合理性，更要注意法律法规对本国经济可能产生的影响。政府要适时调整自己的行为，使政府的行为符合WTO法律制度的规定。政府行为的合法化是解决诸多问题的关键。为此，笔者建议我国各级政府在依法行政的进程中要力求作到：
（一） 坚持法制的统一性。法制的统一性是我国法律本身所明确要求的。法制的统一性就是要保持中央立法、地方立法和各部门的立法相吻合。按照《中华人民共和国立法法》的规定，在我国的法律体系中，法律的效力高于行政法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。《立法法》第87、88条规定，下位法违反上位法规定的 ，有权机关可以依法予以变更或撤消。《立法法》的规定保证了各级政府立法的一致性和中央立法与地方立法的吻合性，它也保证了国家的经济平稳和长治久安。
    我国作为WTO的成员方，法制的统一性也包括中央立法、地方立法、不同行政主管部门制定的部门规章与WTO规则的相一致。我国中央政府的各个部门，在本部门的权限范围内，依法制定行政规章，这是政府依法履行行政职能、管理各自职权范围内有关事务的重要方式。而WTO规则的目标是通过贸易和投资的自由化促进全球经济贸易增长。这就要求成员方政府必须按市场经济规律管理经济，取消基于部门和区域利益而设定的任何对经济发展的限制，尽可能减少、取消任何形式的行政干预，减少对特定主体的任何形式的补贴和不合理的政府支持措施，保证市场主体在统一起跑线竞争；加大知识产权保护力度，努力创造公平的市场竞争环境；切实履行透明度义务，按照法定程序制定和公布有关的法规、规章；等等。这实质上将对我国政府的机构、职能和管理方式产生极为深刻的影响，促进我国政府建立符合市场经济发展要求的公正、透明、廉洁、高效的政府机构，优化中国各级政府的行政管理行为。
（二） 加快政府职能的调整
     中国加入世界贸易组织，最大的挑战在于对中国各级政府管理职能的挑战。长期以来，我国经济是政府主导型经济，政府通过对参与经济主体的各种调控来促进经济发展，在制定经济政策、法律时，往往局限于一国视野内或特定行政区域内，使得整个经济运行出现了许多矛盾和制肘。表现在经济立法中，更多的是部门利益的冲突、地区利益的纷争，使得经济立法受到影响。中国加入WTO后，必须接受WTO规则的制约，这就要求各级政府部门必须加快职能调整 的步伐，进一步完善管理行为的法制化和透明度，将政府行为纳入法制化轨道，构筑新型的政府行为理念和政府行为方式；必须改变管理经济的方式，提高管理职能。加入WTO后，政府经济管理职能应当从具体细微的审批管理转移到对宏观经济政策的把握和对市场经济秩序的规范上来，将政府对经济运行的管理转移到通过立法规范的方式上来，并应在全球化的激烈竞争中维护本国人民的根本利益和国家经济安全作为政府的中心任务。
（三） 增强政府依法行政的透明度
    WTO贸易透明度是指成员方正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例，以及成员方政府机构与另一成员方政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协定，都必须公布。按照WTO的透明度原则，我国政府应尽快形成透明政府的机制，做到政府组织的公开、政府决策的公开。
   关于政府组织的公开，我国《宪法》规定政府由人民代表大会选举产生，各级政府定期向同级人大汇报工作，对人大负责。政府公务员的筛选与罢免无一不受到人民代表大会的全程监督。人民代表应享有对政府事务的知情权和参与权。
   关于政府决策公开，我国《立法法》自颁布实施以来，在实践中发挥了巨大的示范作用。据上海市人民代表大会反馈的一组数据表明，立法听证的观念已经深入人心，市民报名参加立法听证会相当踊跃，听证会上的讨论也越来越激烈。然而，政府在这一方面做得却远远不够。虽然《立法法》原则上也要求行政法规、部门规章的制定同样适用听证程序，但政府公开举行立法听证的报道并不多。我国入世已4年多了，这方面的工作仍然不可放松，以WTO原则为标准，增强政府依法行政的透明度仍然是政府工作的指导思想。
（四） 进一步提高法治的地位
     法律应当成为经济发展的助推器和催化剂，法治地位应是至高无上的。市场经济从本质上讲，就是法治经济和规则经济，只有在规则范围中按照规则运行的经济才是有序的；只有有序的经济才是有生命力的 ；只有有生命力的经济，国家才有活力和生机。面对前所未有的机遇和挑战，面对前所未有的竞争和发展，一个没有法治规范的社会经济将不可能具有长足的增长力和发展后劲。正因为如此，我们才更深刻地认识到参与规则制定，按照规则运行的重要性。中国加入WTO，就是要通过强化国际规则意识，来进一步完善国家生活的各个方面，从而促进整个国家的长治久安和兴旺发达。