内容摘要：补贴是指由授予机构给予接受者以财政资助或者收入或价格支持，从而使其获得利益的政府行为。这一定义有四个关键的概念：授予机构、接受者、财政资助与收入或价格支持和利益。授予机构包括政府、公共机构或接受政府委托或指示的私营机构。补贴接受者包括直接接受者和间接接受者。财政资助主要包括直接或潜在的资金转移和放弃或未征收本应征收的税费。收入或价格支持可能是由法律限定某一种产品的最低价格，也可能表现为一种维持物价的物资储备制度。利益是指接受者处于比市场条件更优越的地位。我国应当研究GATT和WTO的案例,运用法律解释学以选择适当的方法，解释《补贴协议》中有争议的概念。此外我国应改变以往被动应对态度,应在充分掌握有关信息基础上积极主动采取有效法律措施,以保护我国贸易利益。

 

关键词：补贴 财政资助 收入或价格支持 利益 策略

 

 

西方发达国家的国际贸易法理论与实践一直认为反补贴法是以“市场经济”为基础的法，因此反补贴法只适用于“市场经济国家”，而不适用于“非市场经济国家”。我国被西方发达国家认定为“非市场经济国家”，故此西方发达国家一直没有对我国出口产品实施反补贴调查。[1] 但这种情形发生了变化，2004年4月加拿大修改了国内反补贴法，使该法能够适用于“非市场经济国家”。随后加拿大对我国碳钢和不锈钢紧固件发起了反补贴案件调查,并裁定补贴行为成立。2005年7月27日美国国会众议院通过了《美国贸易权利执行法案》，对1930年美国反补贴法进行了修改，使该法可以直接适用于来自“非市场经济体”的进口产品。在我国与西方发达国家贸易摩擦不断升级的国际贸易背景下，笔者认为我出口产品在不远的将来将会迎来像“反倾销” 调查一样的“反补贴” 调查风暴。因此我国理论与实务界应当及早、认真地研究WTO的有关补贴制度，以应对西方发达国家可能滥用“反补贴”大棒。在WTO补贴制度中补贴的概念是整个补贴制度的基石，简单地归纳可以认为补贴是指由授予机构给予接受者以财政资助或收入与价格支持从而使接受者获得利益的政府行为。本文试图对补贴的法律含义进行剖析。

授予机构是指授补贴于接受者的政府、公共机构或接受政府委托或指示的私营机构。

 一国政府可以实施补贴行为而成为补贴的授予机构。此处的“政府”不仅指中央政府也包括地方政府，即地方政府的补贴行为亦在世贸组织的规制之列。按照世贸组织的一般规定，一成员地方政府的法规、规章或措施如违反了世贸组织的规定，则该成员要承担违反世贸组织的法律责任。世贸组织的这一规定是与国际法一般原理符合的。根据国际法，一国地方政府的行为如果违反了其国际义务，则其行为视为国家行为，该国家应承担国际责任。因此在补贴方面，如果一地方政府实施的补贴措施违反了世贸组织关于补贴的规定，则该地方政府的成员方要承担相应的法律责任。

判定一机构是否为公共机构的标准是什么？《协议》没有对此作出规定，它也不可能作出规定。一般而言，公共机构应当具有以下特征：（1）公共机构是非营利性的，以提供服务为宗旨；（2）公共机构应该具有一定的组织管理职能；（3）公共机构的经费应该是由国家财政拨付的。公共机构执行国家政策，其行为即视为国家行为，其实施补贴的行为，也即视为国家实施补贴，应受到《补贴协议》的约束。

私人机构的补贴行为本不为《补贴协议》所限制和禁止，但私人机构的补贴行为是在政府的委托或指示下进行的，则应视为政府的补贴行为而受到《补贴协议》的规制。此种委托或指示主要以行政协商、行政命令的形式。政府委托或指示私人机构实施补贴行为应由政府承担私人机构违反世贸组织的责任，这也是有国际法依据的。根据国际法原理，任何私人机构或个人的行为，如果是在政府的授意或指示下实施的，则该行为视为国家行为，应由国家承担违反国际义务的责任。

从《补贴协议》“专向性”的规定中可以看出，补贴接受者应是特定的企业或产业。根据接受补贴的方式，补贴的接受者可以分为直接的补贴接受者（以下简称“直接接受者”）和间接的补贴接受者（以下简称“间接接受者”）。

补贴的直接接受者是指没有经过其它补贴接受者的转移直接从补贴授予机构获得补贴的企业和产业。一般情况下，授予机构为了扶持某一企业或某一产业的发展，实施补贴措施都会直接将补贴资助给予该企业或产业，而绝少通过中间企业或产业实施补贴措施。授予机构可能直接给予特定企业或产业，也可能给予企业或产业的客户，从而达到补贴企业或产业的目的。例如，授予机构对一汽车企业的客户提供汽车贷款的利息补贴，该补贴虽然未直接给予汽车企业而是给予了汽车客户，但它降低了汽车客户购买汽车的费用，间接地降低了汽车的价格，从而使汽车企业获得利益，该汽车企业成为直接补贴的接受者。

补贴的间接接受者是指因为并购接受补贴的企业或因为使用了接受了补贴的原材料而使其间接享受到了补贴利益的某一企业或产业。上述已经述及，授予机构一般直接补贴某一企业或产业，而间接接受者只是“无意之中”成为补贴的接受者。补贴虽非一成员政府有意为之，但其具有补贴的客观效果。此种情形亦为《补贴协议》所规制。根据获得间接补贴的方式的不同，间接补贴接受者又可以分为因上游产品接受补贴而形成的间接接受者（以下简称“上游产品接受者”）；因并购接受补贴的企业而形成的间接接受者（以下简称“并购企业接受者”）。

第一，上游产品接受者。上游产品是一个相比较而言的概念，相对于制成品而言，其零部件或原材料就是上游产品。如果一制成品的上游产品接受过补贴（该上游产品不是该制成品企业自己生产的），则该制成品的企业因使用了接受补贴的上游产品而成为上游产品接受者。需要指出的是，并不是使用了接受补贴的上游产品的企业或生产商都会必然成为补贴的间接接受者。制成品的生产商要成为补贴的间接接受者其采用的上游产品接受补贴的程度要达到比其它商业渠道供应的同类产品的价格低。如果接受补贴的上游产品价格没有低于其它商业渠道供应的同类产品，则使用该上游产品的生产商不是补贴的间接接受者。在美国对加拿大猪肉征收反补贴税案件中，[2]加拿大政府对生猪生产商提供了补贴，加拿大猪肉加工商购买了接受过补贴的生猪。但美国没有证据证明加拿大的猪肉加工商使用的接受补贴的加拿大生猪价格低于从其它供应来源支付的价格，因此专家组裁定加拿大猪肉加工商不是补贴的间接接受者。

第二，并购企业接受者。某一企业曾经接受过补贴后来该企业被另一企业收购或加入另一企业，因而另一企业可能成为补贴的接受者，因为被并购的企业所享有的补贴利益可能转移给了并购企业。并不是一企业收购或加入了另一接受过补贴的企业都会必然成为一个补贴的间接接受者，是否成为补贴间接接受者的判定依据是收购或加入是否按照独立交易进行，如果按照公平市场价格支付了相应的对价，并符合商业考虑，则该企业就不是补贴的间接接受者；反之，如果低于公平的市场价格支付对价，则该企业就是补贴的间接接受者。在美国对英国钢铁产品征收反补贴税案件中，[3]WTO的DSB专家组裁定英国钢铁公司是按照独立交易把部分资产处置给联合公司，联合公司因此不是补贴的间接接受者；英国政府通过股票市场出售其持有的公众公司的股票，其出售股票是独立进行的，按照股票市场价格并符合商业考虑，因此公众公司不是补贴的间接接受者，其后的股份公司也不是补贴的间接接受者。

财政资助是补贴的关键。财政资助的形式是多种多样的，各成员根据其所要补贴的企业或成员的特点会设计出不同的补贴。《补贴协议》总结归纳了成员方可能的财政资助形式，规定了几种补贴的类型，这一规定是封闭式的、排他性的，即在该列举之外的形式都不属于其规定的财政资助。

直接的资金转移是指授予机构将资金直接支付给接受者，如政府提供赠款、以低于市场利率提供贷款；潜在的资金转移是指政府实施的某项措施引起了利益，并授予补贴即是发生资金转移，而不论补贴资金是否实际支付，例如贷款担保是潜在的资金转移，它可以为接受者提供利益，贷款担保是否授予补贴并不依赖于支付是否实际发生，而是依赖于贷款的条件，如果一企业支付政府担保贷款的金额比没有支付担保的贷款金额低，则该企业接受了补贴，否则没有接受补贴。潜在的资金转移不是指支付将来的资金转移，如果这样几乎所以的直接资金转移在早些时候都是潜在的资金转移。

税收和费用的征收是一国国内法所决定的事项，征收税费的标准也是各方自己决定的。“WTO协议中不存在衡量税收的尺度”，而且“WTO根本没有规定成员方必须征收关税，更没有规定对某一类收入征税，与此相反，成员方原则上可以不征收任何税，完全取消进口税则是WTO的宗旨”[4]然而如果一成员方的法律法规规定了某项税费的征收制度，但又为了补贴的目的，免除某企业或成员该项税费，则该项免除可能就是一种财政资助。在此问题上，关键是要确定何种情形是“本应征收”的税费。在美国外销公司税收待遇案中，[5]专家组认为“本应支付”指如果没有政府的措施，依据成员方的法律将会征收较高的税费。上诉机构同意专家组的意见，认为“本应支付的收入的放弃意味着政府的收入比在不同情况下应收的减少，放弃表明政府放弃了本应收取的收入的权利，但这不是一项抽象的权利，因为在理论上，政府可以征收所有税收，因此必须存在确定的基准，基于此来比较实际收取的税收和本应收取的税收”。

另外，一成员方政府赠送或低于正常市场价格为企业或产业提供货物或服务或以高于正常市场价格收购某企业或产业的货物或服务，则该政府的此项措施亦属于财政资助。在美国对加拿大木材征收临时反补贴税案中，加拿大政府通过许可协议使树木采伐者有权采伐公有森林，而许可协议只要求采伐者交纳很少的采伐费用及承担其它义务。专家组据此认为加拿大政府向采伐者提供了货物——树木，是政府向企业进行的资源转移，是一种财政资助。[6]

《补贴协议》规定政府的补贴不得构成GATT 1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持。WTO没有明确规定收入或价格支持包括哪些形式，WTO的专家组也没有对此问题形成判例。学者的一般解释是收入或价格支持可能是由法律限定某一种产品的最低价格，也可能表现为一种维持物价的物资储备制度，其目的是为了保证接受补贴者不会受到产品进口或出口的影响，对其起到一个“安全阀”的作用。

一企业或产业接受了政府的财政资助后是否构成接受政府补贴还得看接受者是否因此得到利益，如果得到利益则是受到了补贴；如果没有因此得到利益则不构成补贴。利益是一个相比较而言的概念，这个比较的基础是市场，具体地说，如果某企业或产业因政府的措施而得到的好处比没有政府措施而从市场上得到的好处更多市场地位更有利，则该企业或产业就得到了利益，如果其没有因政府措施而得到比从市场上得到更多好处，则其没有得到利益。在加拿大飞机措施案中，专家组认为，为了确定财政资助是否给予了“利益”，必须确定财政资助是否使接受者处于比没有资助时更有利益的地位，衡量的标准是市场，只有财政资助的条件比接受者从市场上可以得到的条件优越，才可能给予“利益”。[7]

确定利益存在与否的逻辑基础为市场，此市场是出口国市场。美国在对加拿大木材征收反补贴税案件中，专家组认为，“补贴协议第16条明确规定政府收取的费用是否充分应根据货物提供国（出口国）的市场情形而定”，专家组认为，“出口国的市场是在该国中实际存在的，财政资助的接受者实际面对的市场，……，反补贴税的调查当局只能使用货物供应国（出口国）存在的市场标准，没有别的选择”。[8]

还有一个关于“利益”的争议由来已久，在补贴协议谈判时就已存在，那就是利益是否非得由政府的净支出才能产生。这一争论在加拿大飞机措施案中得到了较为明确的解决。[9]在该案中，专家组认为如果利益是指政府的净支出这一层意义，这将排除不涉及政府净支出的补贴；如果利益真的是指政府的净支出，它应当在协议中写明。

法律语言总是不那么精确度，它总是需要解释，这也是法律解释学产生的原因。为了保护我国合法贸易利益，笔者认为我国的理论与实务界应研究GATT和WTO的案例,运用法律解释学以选择适当的解释。在美国外销公司税收待遇案中，外国销售公司措施是否涉及到本应支付的政府税收的放弃，其中“本应支付”一词的解释就成为焦点。在美国在对加拿大木材征收反补贴税案件中，确定利益存在与否的逻辑基础为市场，此市场是哪种市场就引起了争议。反补贴案件有时可能涉及其他法律问题,如反倾销等,增加案件理解难度。案件处理中还会引用其他相似案件裁决中观点。如在美国外销公司税收待遇案中，就引用过美国国内国际销售公司所得税法案裁决中有关观点。鉴于纠纷的复杂性，我国应积极学习他国应对经验,以灵活应对各种情形。除了在实体方面积极运用字面解释、上下文解释以及目的解释等法律解释方法来采取有利而合法观点外,还巧妙运用程序方面规定。美国对小麦面精进口的保障措施案就运用了加拿大影响民用飞机出口案中观点。专家组根据DSU第13条第1款提出信息要求,WTO成员有义务立即做出充分反应，美国拒绝向专家组和欧共体代表提供专家组要求的信息,就成为该案中欧共体较为有力的证据。我国制定的《反补贴条例》对构建防范他国补贴措施体系有着重要意义,但纯粹站在进口国立场上,而未能从出口国角度上规范可采取的合理措施，仅具有防范功能,却削弱了攻击功能。我国应改变以往被动应对态度,应在充分掌握有关信息基础上积极主动采取有效法律措施,以合理保护我国贸易利益。

 

Yongjie WANG

(ZHEJIANG SCI—TECH UNIVERSITY HangZhou ZheJiang 310018)

 

Abstract: Subsidy means that granting authority gives recipients financial contribution so that recipients acquire a benefit. There are four key words: a granting authority, recipients, a financial contribution and income or price support and a benefit in the definition of a subsidy. Granting authority includes a government, any public body or private body that a government entrusts or directs. Recipients include direct recipients and indirect recipients. A financial contribution mainly includes a direct transfer of funds, potential direct transfers of funds or liabilities or government revenue that is otherwise due is foregone or not collected. Income or price support perhaps means law clauses minimum price of some products, or it shows a system of product reserve to maintain price. A benefit means a recipient can gain more preeminent condition than market condition. Our government should study cases of GATT/WTO，choose suitable way to interpret disputable words in the Agreement on SCM. Our government should change passive attitude and actively take legal countermeasures to protect our benefits in international trade.

 

Key word: Subsidy  Financial Contribution  Income or Price Support  Benefit  Tactics