内容摘要：《补贴与反补贴协议》规定补贴是指由授予机构给予特定企业或产业以财政资助使其获得利益的政府行为。此处“利益”的法律含义是指接受补贴者因补贴获得更加有利的市场地位。《补贴协议》规定一成员实施的补贴使其它成员在GATT1994项下的直接或间接获得的利益受到丧失或减损，特别是在GATT1994第2条约束减让的利益受到丧失或减损，则其实施的补贴为《补贴协议》所限制或禁止。此处“利益”有三层法律含义：一是利益本质上是指GATT确立的贸易竞争关系；二是利益必须是受害方可以合理预期的；三是丧失或减损的“利益”与补贴措施之间有因果关系。

关键词：  补贴  利益  更有利市场地位  贸易竞争关系  合理预期  

 

WTO《补贴与反补贴协议》规定：补贴是指由授予机构给予特定企业或产业以财政资助使其获得利益的政府行为。成员方欲证明某项补贴受《补贴协议》约束，必须证明补贴的接收者得到了“利益”；另一方面，《补贴协议》规定某成员方欲证明某项补贴为《补贴协议》所禁止，必须证明因该项补贴使该成员方的“利益”遭受丧失或减损。《补贴协议》两次使用“利益”一词，但含义截然不同，本文试对“利益”在《补贴协议》中两种不同的法律含义进行解读。

前已论及，补贴是指由授予机构给予特定企业或产业以财政资助使其获得利益的政府行为。此处的“利益”是指接受补贴者因补贴获得更加有利的市场地位。。利益表现为政府或者公共机构直接或潜在资金转移；放弃或者未征收本应征收的税费；赠送或低于正常市场价格为企业或产业提供货物或服务或以高于正常市场价格收购某企业或产业的货物或服务；以及提供担保。一企业或产业接受了政府的财政资助后是否构成接受政府补贴，还得看其是否因此得到利益，如果得到利益则构成补贴；如果没有因此得到利益则不构成补贴。利益的本质是什么呢？利益从字面上说是指好处，但如果这样界定利益的话，政府与企业之间的任何商业合同都可以给企业带来好处，使其得到利益，从而使企业成为补贴的接受者。显然这样解释和推论是荒谬的，因为没有任何人会认为政府和企业间的一般商业合同会是一种补贴。利益是一个相比较而言的概念，这个比较的基础是市场，具体地说，如果某企业或产业因政府的措施而得到的好处比没有政府措施而从市场上得到的好处更多市场地位更有利，则该企业或产业就得到了利益，如果其没有因政府措施而得到比从市场上得到更多好处，则其没有得到利益。在加拿大飞机措施案中，WTO的DSB专家组认为，为了确定财政资助是否给予了“利益”，必须确定财政资助是否使接受者处于比没有资助时更有利益的市场地位，这种比较的标准是市场，只有财政资助的条件比接受者从市场上可以得到的条件优越，才能认定给予了“利益”。[1]

确定利益存在与否的逻辑基础为市场，此市场是什么市场呢？是进口国市场，出口国市场还是一般意义上的世界市场？美国在对加拿大木材征收反补贴税案件中，美国商务部以进口国市场，即美国市场作为确定加拿大木材加工商是否得到利益的标准；加拿大则认为美国商务部应以出口国，即加拿大市场作为确定利益的标准；WTO的DSB专家组认为，“补贴协议第16条明确规定政府收取的费用是否充分应根据货物提供国（出口国）的市场情形而定”，专家组还认为，“出口国的市场是在该国中实际存在的，财政资助的接受者实际面对的市场，……，反补贴税的调查当局只能使用货物供应国（出口国）存在的市场标准，没有别的选择”。[2]

关于“利益”含义另一个争议由来已久，在补贴协议谈判时就已存在，那就是利益是否非得由政府的净支出才能产生。这一争论在加拿大飞机措施案中得到了较为明确地解决。[3]在该案中，加拿大政府认为虽然加拿大飞机制造商得到了利益，但这一利益并不是加拿大政府净支出产生的，因而该利益不构成补贴协议中关于“利益”的特定意义。WTO的DSB专家组拒绝了加拿大依据《补贴协议》附件1（K）项和附件4第1款作为考虑政府净支出的上下文，认为该条款不是用于确定“利益”的标准。专家组最后认为如果利益包括政府的净支出这一层意义，这将排除不涉及政府净支出的补贴；如果利益真的包括政府的净支出，它应当在协议第1条第1款（a）(1)中写明，特别是第1条第1款（a）(1)（ⅳ）指出政府指示私人机构实施从（ⅰ）到（ⅲ）列举的补贴行为，在这种情况下支出完全是私人机构进行的，而不是政府。如果按照加拿大的解释这一规定就毫无意义了，因为第1条第1款（a）(1)（ⅳ）所指明的情况会由于没有政府的净支出而被第1条第1款（b）排除。

《补贴协议》规定：一成员实施的补贴使其它成员在GATT1994项下的直接或间接获得的利益受到丧失或减损，特别是在GATT1994第2条约束减让的利益受到丧失或减损时，该补贴构成可申诉补贴。《补贴协议》在第12个注释中说明：《补贴协议》使用的“利益的丧失或减损的措辞与GATT1994相关条款使用的意义相同”，“ GATT 1994的相关条款”主要是指GATT1994第23条“利益的丧失或减损”。具体来说，“利益丧失或减损”中“利益”的有以下几层法律含义。

无论是《补贴协议》还是GATT都没有明确说明此处“利益”指的是什么。这一问题是GATT和WTO的争端解决机构通过个案予以解决的。在GATT的谈判中以及在GATT的适用过程中，各成员方对利益一词理解存在分歧。有成员认为利益是指国际贸易量的变化；有成员认为利益是指GATT确定的国际贸易竞争关系的平衡，他们认为,“归根到底，我们真正要规定的是，……，利益平衡一旦建立就要保持住它”。GATT的专家组通过一系列的案例确立：利益实质上是GATT确定的贸易竞争关系，而不是贸易量的变化。

在欧共体油籽补贴案中[4]，欧共体由于牲畜产业的扩大，要求进口大量的油籽、大豆等以制造合成动物饲料，因此其在GATT谈判中给予这些油籽以免除进口关税的待遇；另一方面，欧共体又担心这样会使欧共体内的油籽生产商和加工商受到进口油籽的不利影响。因此欧共体对油籽等动物饲料蛋白质的生产商和加工商提供补贴，补贴的结果是欧共体的油籽生产商可以不受进口油籽的影响，也就是说，补贴措施对欧共体生产商起到了“稳压器”的作用。

美国认为其依据欧共体对油籽做出的关税减让所产生的利益因欧共体的补贴措施而丧失或减损。欧共体认为油籽补贴措施实际上没有损害减让关税而产生的利益，因为它们没有替代或阻碍进口；油籽、葵花和大豆的进口，按等值粗料计算，从1966年的450万吨上升到1988年的2040万吨。美国认为补贴确实损害了关税减让，因为它们破坏了国内油籽和进口油籽之间的竞争关系。

专家组认为政府经常不能准确地预计它们的干预措施对进口量的影响，如果利益的丧失或减损的裁定不仅依赖于是否发生竞争条件的不利变化，还依赖于该变化是否导致进口量的下降，则成员方据第23条第1款（b）项的请求会依赖于它们不能控制的因素，利益的丧失或减损规则就无法指导政府的政策。而且受不利政策变化影响的成员方只有在该政策变化产生效果后才能提出利益的丧失或减损的诉求，而这种诉求不能阻止不利效果的发生，因此它们只能采取事后的救济措施。反过来说，如果利益指的是对贸易量预期的保护，则必须确定关税减让后可以合理预期什么样的出口量，而这样预期是无法做到的。专家组认为贸易量的变化不仅来自于政府政策，也来自于其它因素，在大多数情况下，不可能确定政策变化后的进口下降是否可归因于该变化或其它因素，因而如果诉求利益丧失或减让的成员方不仅要证明发生了不利的竞争关系变化，还要证明该变化导致了进口的下降，则第23条第1款（b）项规定在实际中几乎无法适用。据此，专家组认为欧共体的补贴措施破坏了进口油籽与本地油籽之间的竞争关系，使得美国依据欧共体关税减让的利益遭到丧失或减损。

在澳大利亚硫化铵补贴案中[5]，澳大利亚在1949年以前给进口的硫化铵和硝酸钠化肥进口补贴，之后澳大利亚撤销了对硝酸钠的补贴仍然维持对硫化铵的补贴。虽然澳大利亚撤销补贴行为的本身不违反GATT，但专家组认为智利出口的硝酸钠享有的竞争条件被破坏，智利依据GATT享有的利益遭到丧失或减损。

GATT的专家组在解决个案的过程中发展了判断利益的一条总原则：合理预期原则。合理预期原则是指成员方在谈判时根据谈判所能够合理预期的利益。就补贴措施而言，是指在谈判时该补贴措施是没有实施的，以后会不会实施则不可预见，具体地说，如果补贴在谈判之前就已经实施，则补贴是可以预见的，不存在合理预期的利益；反之，如果补贴措施在谈判之前没有实施，则该补贴措施是不可预见的，则存在着合理的预期利益。

在澳大利亚硫化铵补贴案中，智利认为澳大利亚在谈判时对硫化铵和硝酸钠两种化肥都给予补贴，而后又撤销了对硝酸钠的补贴，却仍然维持对硫化铵的补贴，澳大利亚的这种的措施是不可预见的，使智利依据澳大利亚此前的政府政策所合理预期的利益受到丧失或减损。

在德国沙丁鱼进口待遇案中[6]，德国在谈判时对进口沙丁鱼（pilchardus）、沙丁鱼（harengus）、沙丁鱼（sprattus）给予同等的关税待遇，而后德国对从葡萄牙进口的沙丁鱼（pilchardus）的待遇明显优于从挪威进口的沙丁鱼（harengus）、沙丁鱼（sprattus）。挪威认为德国的政府行为是不可预见的，该行为使挪威合理预期的利益受到丧失或减损，挪威认为其合理预期的利益的依据是德国在谈判时给予这三种沙丁鱼同等待遇的承诺和德国在此前的20年中一直都给予这三种沙丁鱼同等待遇的客观事实。

在欧共体油籽案中，欧共体在贸易谈判中免除了进口油籽的进口关税，而后又给予欧共体的生产商补贴，专家组认为欧共体的补贴行为是不可预见的，它使美国依据谈判结果所合理预期的利益遭到丧失或减损。另外，在该案中，美国认为其依据1962年的关税减让谈判结果而合理预期的利益也受到了丧失或减损，而欧共体认为美国的诉求只能基于现在有效的关税减让表，即1986/1987年关税谈判所享有的合理预期利益。专家组认为1962年的预期是否继续受到保护依赖于随后的重新谈判所产生的油籽减让是否包括了1962年的关税减让，专家组认为以后进行的关税减让不是对包括以前的关税减让的重新平衡，而是在以前关税减让的基础上进行的，后面的减让一般不影响前面的减让。经过审查，专家组认为1962年的谈判达成的油籽减让平衡，在后继的谈判没有改变，因而专家组裁定美国1986/1987年的关税减让谈判所产生的利益包括1962年谈判时美国所合理预期的利益。

专家组确立的“合理预期原则”在1979年被正式载入《1979年谅解》附件《公认叙述》中，从而成为GATT/WTO中确定“利益”的有法律意义的重要原则。WTO的《服务贸易总协定》首次将合理预期原则引入GATT中。“在一成员已作出具体承诺的部门中，在按照第4款为这些部门指定的纪律生效之前，该成员不得以以下方式实施此类具体承诺、生效或减损的许可要求、资格要求和技术标准，……，（ⅱ）在该成员就这些部门作出具体承诺时，不可合理预期到的”。[7]

GATT规定：补贴措施如果是违法的，则推定补贴措施与利益的丧失或减损之间存在着因果关系；如果补贴措施不是违法的，则需要申诉方证明补贴措施与利益的丧失或减损之间存在因果关系。

在日本胶卷案中，WTO的DSB专家组从该案件中总结出了证明补贴措施与利益的丧失或减损之间因果关系时应当考虑四个因素。 [8]

第一，因果关系的程度。美国认为其不必证明争议措施是市场准入条件受损的“but for(除非)”原因，而只需证明是这种扭曲的“a cause of（一个原因）”.日本则主张申诉方必须证明争议措施与宣称的丧失或减损的利益之间有明确关系，以确立必要的因果关系，更具体地说，日本强调问题是申诉方是否提供了“详细的正当理由”支持措施造成丧失或减损的要求。专家组认为因果关系的程度应当是政府措施对利益的丧失或减损的造成是否超过最小值。专家组的裁定仍然是模糊的，但它向明确的规则迈出了一步。由于补贴扭曲了国际贸易的竞争关系，造成了不公平竞争，违背了WTO的宗旨。在贸易保护主义盛行的今天应当从严惩治政府的补贴措施，因此应当适用相对宽松的因果规则的程度标准，“一个”原因（“a”cause of）的适用是应当提倡的。

第二，中性措施与利益的丧失或减损之间的关系。日本认为争议措施是中性的，它同等地适用于国内产品与进口产品，因此争议措施与利益的丧失或减损之间不存在因果关系，美国对此提出异议。专家组认为即使从法律角度看争议措施是中性的，美国也可以从事实上证明争议措施不是中性的，这样美国可以提供证据证明争议措施与利益的丧失或减损之间存在因果关系。

第三，实施措施的动机。专家组认为实施有争议措施的动机可能有多个，GATT第23条第1款不要求考虑动机，但动机也不是毫无关系的，如果表面看来是中性的措施被证明事实上是为了限制进口产品，专家组可能更容易确认因果关系的存在，同时专家组也承认即便如此实施措施的动机不是决定性因素。

第四，可集体考察措施的程度。美国认为应当集体考察各种争议措施对利益的丧失或减损的影响。专家组对此表示了谨慎的认同，专家组认为从理论上说是有道理的，但同时指出为防止滥用，应当格外谨慎，在必要时予以限制，以防止把标准放得过宽。

总之，在《补贴协议》中 “利益”一词有两种完全不同的法律含义，第一种法律含义指的是接受补贴者得到了更有利的市场地位；第二种法律含义指的是受害方因补贴而损失掉的可以合理预期的贸易竞争关系。

 

Studying on Two Legal Implications of “Benefits”

in Subsidy System of WTO

Yongjie WANG

(ZHEJIANG SCI—TECH UNIVERSITY HangZhou ZheJiang 310018)

 

Abstract: Subsidy means that granting authority gives an enterprise or a industry a financial contribution or any form of price support so that an enterprise or a industry acquires a benefit according to Agreement on SCM. Here “benefit” means subsidy receivers get more advantage market. If members’ subsidy brings to nullification or impairment of benefits to other Members who have them directly or indirectly by GATT1994, especially by the second clause in GATT 1994, members’ subsidy should be restricted or prohibited. Here “benefit” have three gradations of legal implication. Firstly benefits actually refer to the relation of trade competence held in GATT. Secondly benefits are reasonably anticipated by victims. Thirdly there is causation between subsides and nullification or impairment of benefits.

 

Key words: Subsidy   Benefits   more advantage market

The relation of trade competence   Reasonable anticipation