[内容简介]： 保障措施是WTO规则中至关重要的一项例外条款，是国际贸易中“情势变迁原则”的运用，是贸易自由化进程中的“安全阀”。因此，研究WTO的保障措施规则和我国的保障措施策略意义重大。本文以WTO框架下的保障措施为视角，对《保障措施协定》和我国的保障措施进行了深入阐述，从中国的具体贸易环境和产业状况出发，对中国实施保障措施的策略进行探析，力求达到有效保护和发展国内产业，维护我国和发权益，将世界贸易组织规则为我所用的目的。

[关键字]：保障措施， 特殊保障措施， 《保障措施协议》

 

  

保障措施又称保障条款、免责条款。是指在特定紧急条件下为保障本国的经济利益，允许任何一个缔约国减少或免除一定义务，而不必承担责任的规定。它使缔约国所承担的义务具有一定的灵活性。这种“例外措施”起到了“安全阀”的作用，故又称之为“安全阀”条款

    (一) 保障措施概况

保障措施是国际法上的‘情势变迁原则’( principle of change of circumstances)在国际贸易关系中的具体运用。【1】〕情势变迁原则产生于16 、17世纪。本意是契约本身含有在签约时的情势不变期间契约持续有效的条款。情势不变条款这一原则有合理的一面，即当发生缔约时未能顶料到的情势变化，而使成员方享有的条约上所规定的利益受到严重损害，并与另一成员方之间发生利害关系的严重失衡时，该成员方为保护本国的利益可以终止条约或寻求某种补救措施。但在实际操作中，这一原则没有一个客观判断的标准。所以长期以来，单凭缔约的主观判定，给国际贸易带来许多不稳定的因素，滥用保障措施会阻碍世界贸易的自由化进程，因此，对其实施的条件、实施的时间、实施的程序等各方面都进行了严格的限制。

虽然保障措施制度与反补贴制度、反倾销制度同是世界贸易组织关于非关税壁垒的法律约束制度，但在性质、实施条件、保护手段和适用时间等方面则存在较大差别。首先，保障措施是针对公平贸易采取的进口限制。而反倾销、反补贴措施是针对补贴或倾销造成的不公平贸易行为而实施的，旨在遏制不正当竞争，维护公平的竞争秩序；其次，保障措施具有非歧视性。即对某一进口产品实施保障措施不须问其来源。反倾销、反补贴的实施则具有针对性，只针对有倾销或补贴行为的相关贸易方而言；再次，保障措施实施的条件比反倾销严格的多.只有某产品的进口绝对或相对于国内产业急剧增长，该进口对国内相同产品或直接竞争产品的生产商造成严重损害或严重损害威胁，进口增长与损害之间有因果关系，进口成员才可以对该产品实施保障措施；而《关税与贸易总协定》对反倾销和反补贴的采取则规定为用倾销、或以提供政府专向财政补贴的方式，使一国产品以低于正常价值的方法进入另一国商业，如因此对一缔约方领土内一已经建立的产业造成实质损害或实质损害威胁，或实质阻碍一国内产业的新建，则倾销或补贴应予以谴责。第四，保障措施可采用的手段较多，如增加关税、实施关税配额、实施数量限制或修改、撤销关税减让义务、举行双边或多边贸易谈判等措施。在终裁确定反倾销、反补贴成立后，则要以提高关税为手段，采用征收反倾销税和反补贴税的方法。第五，保障措施的适用期一般为4年，在特定情况下可延长为8年，发展中成员的最长适用期可为10年。同时《保障措施协议》还规定了临时性措施。而征收反倾销税规定的使用时间一般不超过5年。

    就全球而言，保障措施立案数量总体上少于反倾销案。但近几年保障措施案件却持续快速增长。1995 —2001年全球提起的保障措施调查案件数量统计为：1995年：2件、1996年：5件、1997年：3件、1998年：10件、1999年：15件、2000年：26件、2001年：53件，合计114件。【2】

    就我国的目前的状况来看，保障措施制度的知名度远不如补贴与反补贴制度、倾销与反倾销制度。由于其实施的条件严格而相对应用较少。2002年3月，美国发起了201钢铁保障措施调查，对世界钢铁生产和消费产生了极大的影响，并引起其主要贸易伙伴的强烈反对。作为美国201钢铁保障措施引起的连锁反应之一，2002年5月20日，我国正式立案公告对部分进口钢铁产品采取保障措施调查。这是我国在加入世贸组织后第一次应用保障措施的贸易救济措施。【3】

    (二) 保障措施的内容

1、保障措施适用的实质条件

GATT 1947第19条第1款，《保障措施协议》第2条第1款及第4条规定，进口方实施保障措施必须符合下列全部实质性要件：

    (1) 进口数量的大量增加包括“绝对增加”，和“相对增加”。相对增加，是指尽管进口数量的绝对值未见增长，但只要进口国国内相同或直接竞争产业生产的产品减少了，相对也就增加了进口产品。在这种情况下，其实并未发生进口量的实际增长，只是将国内市场调整的包袱转移到外国产品身上。因此，可以看出“相对增加”概念是一种贸易保护手段。

    (2) 意外情况和承担GATT义务的结果只有在进口数量的增加是由于意外情况和承担GATT义务而造成时，进口方才能采用保障措施。

    (3) 对国内产业造成严重损害或严重损害威胁，是保障措施应具备的最重要的条件。《保障措施协议》第4条对“严重损害”、“严重损害威肋”和“产业”等概念做出了比较精确的解释。

    (4) 进口增长与严重损害或严重损害威胁之间必须存在因果关系。

2、保障措施的具体实施

在满足保障措施的实质条件下，《保障措施协议》对具体实施保障措施还有很多细致的规定。充分了解这些规定，无论对我们使用或是应对保障措施，都是十分有利的。

(1) 保障措施的限度。GATT 1994第19条对保障措施的规定非常含糊，仅仅要求“在防止或矫正这种损害所必需的程度和时间内”。而《保障措施协议》则对这方面进行了具体的规定，其中对实施期限要求不得超过4年，到特殊情况，可以延展。

(2) 适用保障措施的程序性要求。依据GATT 1994第19条第2款、《保障措施协议》第3条和第12条的规定，主要程序包括：(1) 调查、(2)、通知、(3) 磋商。

    (3) 保障措施的监督机制和解决争端机制。《保障措施协议》第13条规定：在货物贸易委员会之下设立保障措施委员会，监督协议的实施及各成员方承诺的执行；应各成员方的要求，调查保障措施实施的程序是否符合要求；给各方协商予以协助及审查各方义务是否实质对等；并就此向货物贸易委员会做出汇报。各成员方之间因实施保障措施出现的争端，可以提交W TO争端解决机构解决。

(4) 实施保障措施的补偿。虽然进口产品对进口方境内工业造成了损害，但是这并不是出口方以倾销价格或因接受政府补贴而低价出口进行不公平竞争的结果，而是市场公平竞争的结果。因此，《保障措施协议》第8条第1款要求，采取保障措施或延长保障措施的成员方应努力维持其与可能受保障措施影响的各出口成员方之间的权利义务平衡，有关出口成员方可以就该措施在其贸易上产生的不利后果，商议任何贸易补偿的有效方式若协商不成，有关出口成员方可以采取相应的报复措施。【4】

（三）保障措施的作用   

从性质上看，保障措施是整个世贸组织体制中的一个例外，为成员提供了免除义务的条件、程序和后果。这个制度对鼓励各国开展自由贸易、促进世界贸易快速建康发展和实现WTO规则的完善发挥了重要而积极的作用。

1、保障措施是进口国经济上的一个“安全阀”，也是平衡WTO自由贸易所造成的事实上的不公平的杠杆【5】

WTO各成员虽然在法律地位上是平等的，但他们之间还存在着事实上的强与弱、发达与不发达之分。因此，成员与成员间在生产某一产品时的规模、质量、生产数量及单价上也会有差异。随着发展中成员的不断工业化，出口产品规模不断扩大，且价格低廉，而一些成员方的不少产业设备陈旧，生产力低下，同时较高的生活水平和工资支出使他们的产品难与具备优势的成员方相竞争。虽然从总体上讲，质优价廉的进口产品对进口国的消费者有好处，但有时会对进口国生产同类或相似产品的厂商或企业带来损害后果。如造成进口国生产这类产品的价格下跌、库存增加、设备利用率不足、利润下滑、融资能力下降、工人失业和企业转产、破产、倒闭等。虽然这种产业损害可能在经济上大大低于成员国从低价进口中所受到的好处，但受损企业的政府出于更长远的经济利益或政治利益的考虑，对此却不能熟视无睹。有了保障措施之后，保障措施成为进口国经济上的一个“安全阀”，也是平衡WTO自由贸易所造成的事实上的不公平的杠杆，保障措施作为多边贸易体制的“安全阀”地位会更加突出。

人们创造保障措施的初衷在于用此规避贸易自由化的风险，防止一国或一产业因参加国际市场活动而遭受严重损失。如果一国因扩大市场开放而使民族产业遭受重创，或是政府在市场开放前就预见了风险一定会发生，那么，这样的国家是不会继续打开国门和进行贸易自由化的。保障措施好比是各国的预防针，让大家心中有底，拥有对付危险的防范措施，使得世界各国对参与国际贸易充满了信心，对切实保障成员内部产业安全起到不可低估的作用。                   

2、保障措施为成员方提供了推进产业结构调整的机会

在成员方整体利益受惠于自由贸易政策时，难免会有个别产业的利益集团遭受进口产品的严重损害，如果成员方不能使该特定集团获得一定补偿，其国内参与自由贸易的动力就会受挫，政策的实行也难以奏效。【6】保障措施的实施为该产业集团进行重组、提升产业竞争力提供了时间与可能，使得本国的该产业能重新站在与别国同类产业的相同起跑线上，也激励本国企业加速产品开发和管理创新，焕发新活力，重新夺回失去的市场。因此，保障措施为各方提供了平衡自身各方面利益的机会。

3、保障措施的产生充分体现了贸易自由化向前发展的内在要求，它协调了贸易自由化和各成员维护其经济主权的关系

推进贸易自由化是WTO的宗旨，但是，WTO各成员国在承担关税减让和逐渐消除其它贸易壁垒的义务时，成员国内的某些产业部门短期内可能面临无法适应剧变的竞争环境的压力。保障措施则为成员国提供了在此情况下保护其正当利益的可能，使成员方能够在非常情况下采取恰当的措施，意在协调两个相互冲突的目标，使之在必要时可以适度维护自己的经济利益和经济安全，从而在促进贸易自由化和维护国家经济主权之间取得平衡。

4、保障措施有利于维护WTO规则的多边性、稳定性和灵活性

WTO作为一个经济联合国，各国的经济发展水平差异很大，它们不可能具有完全一致的履约能力。如果缺乏灵活的利益平衡机制，成员方在做出开放市场的承诺时就会顾虑重重。【7】保障措施在谋求成员方对外开放市场、开展自由贸易的同时，亦给予成员方适度背离义务以宽容，从而在成员方权利义务之间达到平衡。这种灵活的处理方法既满足了规则多边性的需求，同时促进了WTO这个多边贸易体制的发展和稳定。

（四）保障措施的特点   

从以上对保障措施的论述中，不难看出，保障措施具有以下几个方面的特点：

  1、实施环境的公平性。

  保障措施是针对在公平贸易环境下产品进口的限制措施。在进出口贸易中，若一国产业因进口产品的大量增加而遭受了严重损害或严重损害威胁，以致产业竞争力削弱、失业增加，这种情况在公平贸易环境下也会发生，进出口方都履行了在相关贸易协定下应履行的义务，双方都没有错。但发生这种情况显然与WTO提倡的提高社会福利水平、保证充分就业的目标不符。【8】为此WTO允许成员在符合《保障措施协议》规定的前提下采取适当的保障措施，限制产品进口。同时保障措施在结果上也讲求利益的公平，要求给予出口方补偿，且出口方有报复的权利。

  2、实施条件的严格性。

  因为保障措施是限制在公平贸易环境下的产品进口，所以实施保障措施的前提条件甚为严格。实施保障措施，进口方必须证明仅是进口增长造成的损害程度就必须达到严重的程度；若产业损害或损害威胁是由进口增长之外的其他因素造成的，则进口方不得实施保障措施。相比较反倾销和反补贴措施，保障措施所要求的损害程度要严重一些。也就是说，在因果关系的认定上，实施保障措施的条件更严格，只有在令国内产业界和政府感到事态已经到了非常危险的时候，才能启用保障措施。

3、实施对象的非歧视性。

  保障措施的实施应针对某一正在进口的产品，该产品可能涉及到许多成员。进口方必须在非歧视原则基础上公平地将保障措施适用于这些成员，而不得区别进口产品的来源地。也就是说，保障措施只针对产品而不分国家。【9】

  4、实施保护的有限性。

  保障措施在实施一段时间后必须予以撤消和解除，其程度不能太深，措施也不能太严。所以保障措施的“有限”，包括：一是程度要适当，二是时间不能太长，三是保护要递减。在实施保障措施时，应使保护限于防止或补救这种损害所必需的程度内；实施保障措施并不是永久的，而是暂时性的，其期限原则上不超过4年，延长期限需满足“受损害的工业正在调整之中”的要求，但期限最长不能超过8年，发展中国家成员可延长到10年；适用期1年以上的保障措施必须随着“受保护工业的恢复而逐渐递减”，适用期超过3年的，应进行中期评审，并适当加以撤销或放宽限制。【10】

 

  

我国于2001年12月11日正式成为WTO的成员方。《中华人民共和国加入议定书》第16条规定了关于特定产品的过渡期保障机制，《中国加入工作组报告书》的第242段又规定了对我国纺织品的保障措施。这两个条款，导致了我国适用的保障措施规则与WTO其他的成员国不同，其内容被称为“特殊保障措施”。特殊保障措施往往针对的是非市场经济国家，早在上世纪60年代，波兰、匈牙利、罗马尼亚等实行计划经济的国家加入GATT时，作为相应的制约措施，在其加入议定书里就写进了专门针对他们的特殊保障条款。目前世界上只有中国一个国家被采取特殊保障措施。

（一）特殊保障措施内容

  1、特定产品的过渡期保障机制

  这是我国除了纺织品与服装以外的一般产品在12年的过渡期内适用的过渡期保障规则。根据《加入议定书》第16条和《工作组报告书》的有关规定，WTO其他成员对中国产品实施保障措施的实质性条件有两种情况：

 （1）原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量和所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱；

 （2）一WTO成员认为其他成员根据《加入议定书》第16条第2款、第3款或第7款对中国产品采取的保障措施行动造成或威胁造成中国产品进入其市场的重大贸易转移。

 “市场扰乱”是指一项中国产品与进口国国内产业生产的产品同类或直接引发竞争，它的快速增加，不论是绝对还是相对增加，凡属于造成国内产业实质损害或威胁实质损害的主要原因，就存在市场扰乱。在认定市场扰乱是否存在时，受影响的WTO成员方应考虑客观因素，包括进口数量，进口产品对同类产品或直接竞争产品在价格方面的影响，以及该进口产品对生产同类或直接竞争产品的国内产业的影响。

  “贸易转移”是指由于中国采取了节制出口或者一WTO成员方对出口到该国的中国产品采取了临时保障措施或保障措施后，使得来自中国的该同类产品进入另一WTO成员方的数量增加。任何贸易转移应是重大的，且为处理市场扰乱而采取的行动造成或威胁造成此种转移。在确定贸易转移时应适用客观标准，需审查的因素包括：进口至WTO成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长；中国或其他WTO成员拟议采取行动的性质或程度；由于采取或拟议中的行动造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长；有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系；以及来自中国的产品对于根据议定书第16条第2、3、或第7款实施措施的一个或多个WTO成员和对于WTO进口成员的出口程度。

    对中国采取特殊保障措施应遵循以下程序：第一，受中国产品“市场扰乱”影响的成员方请求与中国磋商；第二，如双方同意原产于中国的进口产品是造成此情况的原因，中国应采取行动以防止或补救此种情况；第三，如双方未能在60天内达成协议，则受影响的成员方有权在防止或补救此种情况所必需的限度内，对此类产品撤消减让或限制进口。这些行动都应立即通知WTO保障措施委员会。

  如一项过渡期保障措施是由于进口水平的相对增长而采取的，且该措施持续有效期限超过2年，则中国有权针对实施该措施的成员方的贸易暂停实施1994年GATT项下实质相当的减让和义务；如这一措施是由于进口绝对增长而采取的，则持续期限要超过3年，中国才能暂停相当的减让和义务。过渡期保障措施的临时措施的期限不得超过200天。这一条款的有效期是自2001年12月11日起至2013年12月10日止。【11】

  2、纺织品适用的过渡期保障规则

  我国纺织品与服装适用的过渡期保障规则的过渡期为从加入时起至2008年12月31日止的7年。

  对来自中国的纺织品与服装实施保障措施的实质性条件是：来自中国的纺织品和服装产品对WTO成员的出口激增所造成“市场扰乱”或“市场扰乱”的威胁存在，阻碍该成员有关产品贸易的有序发展。如一成员要对中国采用此种保障措施，应先请求与中国进行磋商。磋商应在收到请求后的30天内进行，90天内结束。如果90天内未能达成协议，且各方都同意延期，则可继续磋商。如果磋商不能达成协议，则进口方可以实施保障措施。且中国自收到磋商申请之时，便要主动约束对该请求成员属于磋商范围的纺织品或服装的出口增长幅度。该保障措施期限最长1年。

  值得注意的是，WTO《纺织品与服装协议》第6条的保障措施条款在2005年1月1日已终止效力，此后，WTO成员属于这一范围的保障措施适用《保障措施协议》。而对我国“纺织品与服装保障措施条款”要适用到2008年，中国的纺织品与服装所享受的权利仍将游离于WTO保障措施框架之外长达4年。

（二）特殊保障措施与WTO框架下的保障措施的区别

  在中国的入世谈判过程中，WTO已有成员担心中国的贸易发展正处于快速上升时期，入世后大量产品出口会影响其国内产品竞争力，因此提出对中国产品采取特殊保障措施。由于我国失去了入世的最好时机，不得不接受老成员索要的高价才能享受过去的谈判结果；另一方面与欧美等谈判对手实力差距过大，加之担心无法加入新一轮谈判会影响到对台关系、美国永久最惠国待遇等问题，不得不做出了让步。【12】在《入世议定书》第一部分第16条“特定产品的过渡性保障机制”中接受了对我国采取保障措施十分宽松的条件，基于此，我国的入世承诺是完全符合《保障措施协定》要求的。 

具体而言，该保障机制是针对中国的，它与《保障措施协定》有重大差别，其显著特征就是别国更易于针对中国发动保障措施。《中国入世议定书》第16条第1款、8款和9款规定：从中国入世之日起12年内，如原产于中国的产品在进口至任何世贸组织成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的世贸组织成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如一世贸组织成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，它在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。此条款对我国的不利之处是显而易见的。下面我们来看看适用于我国的特殊保障措施与WTO框架下的保障措施的区别。

1、启动保障措施的实质要件不同、标准降低

《保障措施协定》规定:当进口产品对国内生产的同类或直接竞争产品的产业造成严重损害(serious injury)或严重损害的威胁时，该成员方可对该产品采取保障措施。特保措施实施的要求只是存在市场扰乱（对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱）或者贸易转移（采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移)。

第16条第4款对市场扰乱作了进一步规定，市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。所以《入世议定书》是根据“实质损害”或“实质损害威胁”的概念来确定“市场扰乱”的。但《入世议定书》并没有对实质损害作进一步的定义。“实质损害”的概念在字面上与《反倾销协定》中所使用的实质损害或实质损害威胁相同。而《反倾销协定》的实质损害的概念(针对不公平贸易)所要求的损害程度比《保障措施协定》中严重损害的概念(针对公平贸易)所要求的损害程度要低。因此，我们不难推出：特保措施所要求的损害程度原本应当比保障措施所要求的损害程度低。

此外，我国《入世议定书》中对“市场扰乱”的定义也把GATT过去达成的“市场扰乱”的概念简化了。【13】1960年，为了防止日本等国家的劳动密集型产品对发达国家的威胁，GATT缔约方全体在第17次会议上，达成“市场扰乱(market disruption)”的定义。其中第2款强调造成市场扰乱的“产品的售价应大多低于进口国质量相当的相同产品的现行价格”，而我国入世的特殊保障措施只强调“在认定市场扰乱时，应考虑客观因素，包括进口数量、进口产品对相同或竞争产品在价格方面的影响，以及该进口产品对生产相同或直接竞争产品的国内行业的影响”，对市场扰乱的确定不强调外国价格低于国内这一点，因而标准更低了。

并且16条的第8款增加了贸易转移(trade diversion)条款，“如果一WTO成员方认为，按第2, 3, 7款采取的行动，造成或威胁造成对市场的重大贸易转移。”可以采取如市场扰乱那样的双边磋商，以及采取提高关税等限制进口等保障行动。《工作组报告》第247段把“贸易转移”定义为“由于中国或另一WTO成员依本议定书第16条第2, 3, 7款采取行动，导致该项中国产品对一个WTO成员进口数量的增加”。就是说，如果中国产品进入甲国造成市场扰乱，中国采取了节制出口措施，或甲国采取保障措施，致使受阻产品出口到乙国市场的数量快速增加，就是贸易转移。按贸易转移采取的保障措施无需证明该转移对进口国相关产业造成实质性损害，只须按照“客观标准”，证明该国市场份额的变化即可，启动保障措施的标准比“市场扰乱”更低。这意味着中国不但要对出口产品给特定成员国造成的市场扰乱负责，而且还要对该成员实施保障措施后产生的贸易转移负责，并且其他国家更容易对中国启动保障措施。【14】由于任何受重大贸易转移影响的成员都可以针对中国单独采取保障措施，很可能把中国的出口产品均拒之于门外，我国很多成功的出口型企业都曾因为国外的贸易保护而陷入困境。必须对此高度警惕。

2、针对中国产品出口采取的保障措施可以具有“歧视性”

《保障措施协定》第2条第2款明确规定：“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。”这明确指出了实施保障措施应遵循最惠国原则,不以出口国家为标准，只针对造成损害或损害威胁的产品实施保障措施。这是巴西等发展中国家联合中小国家与欧盟(当时还是欧共体)为主的少数发达国家长期斗争的结果。而我国竟不能同等享受这一待遇。《入世议定书》第16条第l款规定：“如原产于中国的产品…”意味着任何一个WTO成员都可以专门针对中国产品，有选择性的采取保障措施，从而背离《保障措施协定》所规定的“非歧视性”。这对我国是十分不公正的。

这种有选择性地专门针对特定出口国的特定产品实施的保障措施，针对的常常是中央计划经济国家，因为市场经济成员方往往认为，中央计划经济国家的价格制度和外贸、金融政策具有一定出口补贴的内容和倾向，因而可能对市场造成扰乱，这也从一个侧面说明了美国等发达国家从未把我国当作市场经济国家看待，仍然保持了对社会主义国家一贯的歧视的贸易政策。

3、保障措施的实施程序不同

（1）、关于保障措施的实施形式方面

《保障措施协定》对此作出了具体的规定：其一，如果使用数量限制，除非提出明确的正当理由表明为防止或补救严重损害而有必要采用不同的水平，该措施不得导致进口量减少至低于最近一段时间的水平，该水平应为可获得统计数据的、最近3个代表性年份的平均进口量；其二，如果保障措施的预计实施期限超过一年，则应按固定时间间隔逐渐放宽该措施。这两项规定反映了补救损害和便利调整的基本原则，也就是说保障措施的实施是有必要限度的。在这方面，《入世议定书》特保条款并无类似的规定。因此，如果严格解释《入世议定书》，WTO成员并无义务维持最近一段时间的进口水平或逐渐放宽其所采取的特保措施。【15】

（2）、关于保障措施的实施期限

《保障措施协定》也做出了严格的限制：首先, WTO成员仅应在防止或补救严重损害和便利调整所必需的期限内实施保障措施；其次，除非根据规定予以延长，保障措施的实施期限不得超过4年；再次，如果进口成员的主管机关根据规定的程序确定保障措施对于防止或补救严重损害仍然有必要，并且有证据表明该国内产业正在进行调整，则在遵守《保障措施协定》第8条和第12条规定的情况下可以延长实施的期限；最后，一项保障措施的全部实施期限不应超过8年。

对比《入世议定书》，我们不难发现，《入世议定书》对于采取特保措施的期限显然宽松的多：首先，WTO成员只能在防止或补救市场扰乱所必需的时限内采取保障措施。但是，这只是一项原则性的规定。根据该规定，如果WTO成员认为有必要采取特保措施，则可以在特保措施条款的适用期限内无限制地采取特保措施。其次，特保措施条款的适用应在加入后12年终止。这一规定对于特保措施的适用起了最终的限制，即任何一项针对中国产品的特保措施均应在中国加入WTO之后12年终止。【16】

（三）、特保措施对中国及发展中国家的影响

1、中国特殊保障措施透明度要求低

《保障措施协定》正是为了规范GATT1994第10条的适用而制定的，其中显著的进步之处就在于明令禁止WTO成员之间的“灰色区域”安排，《保障措施协定》第11条对此做出了专门规定。第1 (b)款规定：成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或任何其他类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据两个或两个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。   

《入世议定书》第16条第2款规定：如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。也就是说，如果中国同意其出口是造成市场扰乱的重要原因，中国应采取诸如自动出口限制等措施以防止或补救此种市场扰乱。即使未经过DSB的争端解决程序，中国也有义务采取自动限制出口等措施。

2、中国的报复能力减弱

根据WTO《保障措施协定》的规定，出口国有权在保障措施生效后的任何时间采取报复措施，甚至可以立即进行报复。但是《入世议定书》第16条第6款规定:如果特保措施是由于进口水平的相对增长而采取的，并且该措施持续有一效的期限超过2年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或义务；如果特保措施是由于进口水平的绝对增长而采取的，并且该措施持续有效的期限超过3年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或义务。【17】也就是说，对基于相对增长采取的特别保障措施，中国有权在实施2年后采取报复措施，对基于绝对增长采取的特别保障措施或保障措施，中国和WTO成员均有权在实施3年后采取报复措施。无疑剥夺了中国作为一般WTO成员在任何时间进行报复的权利。

3、牺牲了发展中国家的优惠待遇

《保障措施协定》的第9条具体规定了对发展中国家成员的优惠待遇：第l款规定：如果原产于发展中国家的产品占进口成员该产品的总进口量的比例不超过3%，则进口成员不得对来自该发展中国家的产品采取保障措施；但是，如果进口份额不超过3%的发展中国家成员的进口份额总计超过9%，则可以对该等发展中国家的产品采取保障措施。第2款规定：(1)发展中国家有权将保障措施的最长实施期(8年)再延长2年；(2)对于已经采取保障措施的产品再次采取保障措施的，应当经过相当于原实施期的一半时间才可采取保障措施(对于其他非发展中国家的待遇则为，应当经过与原实施期相等的时间才可再次采取保障措施)。      

但根据《入世议定书》第16条第1款的规定，WTO成员可以只针对中国产品采取保障措施，而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占3%以上，这几乎完全剥夺了中国享受发展中国家特殊待遇的机会。另外，《工作组报告书》第246段(g)款只规定了进行市场扰乱的调查应间隔的时间，而没有规定采取保障措施的间隔时间。【18】

 

 

保障措施对于保证我国对外开放事业的顺利发展，保证我国经济由计划向市场的顺利转型具有明显的现实意义。但是，保障措施不可滥用，如果我们频繁地使用保障措施，就会产生一系列不良后果。一方面会扰乱正常的市场秩序，使市场配置资源的功能得不到有效发挥；另一方面会使一国的经贸政策打上保护主义的烙印，从而损害该国的国际形象，以致在国际交往中容易受到其他国家的抑制，甚至可能引发频繁的国家间贸易冲突。所以一国实施保障措施不到迫不得已不用，且要选择合理的保护部门。另外，如何应对其他WTO成员运用保障措施限制我国出口的问题才是当前我国保障措施工作的重点。因此，普及有关保障措施的知识，健全实施保障措施的机制，提高实施保障措施的水平，避免他国的保障措施限制，磋商解决保障措施贸易争端，是我们在经济全球化趋势中增强对外经贸能力必不可少的要求。

（一）建立快速有效的保障措施应对机制  

中国作为世贸组织的新成员，竞争力强的产业将迎来新的发展机遇和更为广阔的发展空间，其他国家不会甘心将己丧失竞争力的国内市场拱手让给我们，会采取保障措施来保护和扶持国内产业的发展。为此，我们应积极应对国外的保障措施。

1、充分利用各种陈述和磋商机会，抵制成员方不合规则的做法，争取更大的主动权

《保障措施协议》第3条规定采取保障的成员方在调查时应给其他相关方陈述证据和观点的机会，第12条规定应当给有关产品的出口商并具有长期利益关系的成员方提供优先磋商的机会。其实，这一机会对双方来说都同等重要。作为实施保障措施的一方，借此可以全面了解对方的观点和相关信息，以随时评估实施保障措施的合理性；而被实施方则需要通过此证明自身出口的合理性，了解出口的影响。这样双方的贸易行动就更能有的放矢，也更能协调相互的经贸关系。因此，我国可利用这一权利，对拟采取措施一方的做法提出质询，对其行动是否满足《保障措施协议》要求的条件陈述自己的观点，争取更大的主动权。例如在美国的钢铁保障措施案中，我国对美钢材出口无论是数量还是金额占其总量都不到3%，属少量出口，不足以对美国钢铁企业构成损害或损害威胁。美国如此设限，无疑是不公平的，将对我钢铁企业对美正常出口造成不良影响。【19】中国政府立即派中方代表与美国代表在华盛顿进行了磋商，指出美方的做法违反了世界贸易组织有关协议，争取到了主动权。这是值得充分肯定和发扬的。

2、充分利用发展中国家成员的地位，争取更多的优惠

我国是以发展中国家的身份加入WTO的，《保障措施协议》对发展中国家有特别的规定。根据第9条第1款，对于来自发展中国家成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%，并且进口份额不超过3%的发展中国家成员份额总计不超过有关产品总进口的9%，即不得对该产品实施保障措施。为此，出口企业应联合我国行业协会和驻外机构，密切关注目标市场的市场状况，一旦进口国有迹象采取保障措施，即应调整出口产品结构，使有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%，以避免保障措施的实施。要做到这一点并不容易，但是在激烈的国际市场竞争中却能因此而避免巨大的经济损失。

3、充分利用补偿请求权，并采取适度的报复措施或报复威胁，以维护自身利益

由于保障措施针对的是公平的国际贸易行为，限制外国产品进口，必然会使受其不利影响的成员方遭受利益损失，根据《保障措施协议》第8条第1款、第2款的规定，在充分磋商的基础上，实施保障措施的一方应对受损方提供一定方式的贸易补偿。如果磋商未能在30日内达成协议，则在满足一定条件的情况下，受影响的出口成员有权对实施保障措施成员的贸易中止实施相当的减让或其他义务，进行报复，但须得到货物贸易理事会的批准。对于违背WTO规则、滥用保障措施的成员方，我国应恰当地行使补救请求权和报复权。

4、积极申诉和应诉，采用WTO的争端解决机制寻求公正合理的判决       

《保障措施协议》第14条规定，在应对其他成员方的保障措施时，有关保障措施纠纷也适用争端解决机制。世贸组织新的争端解决协议规定，除非世贸组织成员一致反对通过争端解决专家小组报告，否则一律视为通过。因此，对于其他成员方的保障措施，我国可以将争议提交争端解决机构，由争端解决机构来做裁决，争取贸易争端得到公平合理地解决。

（二）合理保护我国产业利益，恰当实施保障措施

我们处于改革开放的新阶段，入世后要履行我们的关税减让和市场开放义务。在新的形势下，竞争力弱的产业不可避免地要面对进口产品更为强大的竞争压力。因此，当我国遇到此类不可预见的情况而致使本国产业受到严重损害或者严重损害的威胁时，一定要及时地援用《保障措施协议》，采取保障措施，保护我国国内产业的正当权益，也给国内产业赢得更多的发展空间。

1、采用临时性保障措施，简化程序，迅速保护国内产业

  进口产品大量增加所造成损害的发展趋势是紧急的，《保障措施协议》第6条规定：在迟延会造成难以弥补的损害的紧急情况下，一成员可根据关于存在明确证据表明增加的进口已经或正在威胁造成严重损害的初步裁定，采取临时保障措施。临时性保障措施，可以不必事先磋商，较为灵活。【20】国际实践表明，采用临时性保障措施己成为各国的普遍做法，这样可以省却不必要的磋商时间，迅速有效地保护国内产业。对于我国产业而言，对于磋商阻力大、但国内损害证据确凿的保障措施请求，可采取临时性保障措施，以最大限度地保护国内产业。

2、充分利用发展中国家成员的优惠待遇，在必要的情况下延长保障措施期限

《保障措施协议》第9条规定了发展中国家成员有权在保障措施规定的最长期限之外将某一保障措施的适用期延展2年，即可以实施最长期限为10年的保障措施。我国也己经将国内的《保障措施条例》中对保障措施实施最长期限的原定8年修改成了10年。在保障措施实施过程中一旦发现有利于我方延长实施期限的理由，应不失时机地延展实施期。

3、开通信息渠道，利用网络技术，完善产业预警机制

WTO要求对保障措施的实施必须基于整个产业严重损害的基础。这种全面性严重损害是单个或几个企业无法证实的，个别受到严重损害的企业不能提出申请，除非受损害企业在国内具有垄断地位或其产量在国内占有重要比重。而主管机关在评估影响产业状况的各项因素时，也需要相关产业的整体数据。【21】所以，利用先进的网络技术和电子商务，政府有关部门要跟踪一些产品的进出口贸易，尤其是进口与出口激增、进口与出口价格急速变化的产品，监测重点产业、产品进出口数量、价格变化对国内生产及市场的影响，及时发现国内产业受到损害及可能遭受国外实施保障措施的苗头。贸易主管部门、国内相关产业主管部门之间建立起联席会议机制，及时相互通报产品国内生产、销售与进出口贸易情况;相关企业的行业组织应及时通报、提供有关情况。政府和企业都要掌握世贸组织规则，政府部门做好对企业的服务，通过对重点、敏感产品进出口数量、价格以及国内同类产品生产经营情况等重要参数变化的监测，分析其对国内产业的影响，发布重要产业受到严重损害或严重损害威胁或阻碍产业建立的预警信息，在贸易争端发生前或刚发生时尽快提出各种可能的预处理方案，为及时、有效地发起保障措施调查提供资料和依据，实现产业保护工作的前置化。印度在这方面是这样做的：成立一个由政府有关各部秘书参与的常设小组，负责监督300种“敏感商品”的进出口状况，随时提出预警；小麦、稻米、玉米及其它谷物、椰子油等农产品和汽油、柴油、尿素等重要物资的进口，只能通过政府指定的国营贸易机构进行。【22】

4、培育行业组织，增强各种企业联合会、团体或行业协会在实施保障措施时的作用和功能利用行业组织，可以方便地进行行业状况的分析和行业数据的统计。我国应抓紧培育行业自律组织，并使他们加入保障措施的程序中，尤其是在保障措施采取之前的调查阶段。从国外的实践看，大多是组建各种企业或行业协会，或其他类似组织，由他们代表受损害企业提出申请。事实上我国目前已有各种形式的企业或行业协会，WTO自由贸易规则不允许政府对贸易进行行政干预，充分发挥这类组织的作用就显得非常重要。特别是全国性的行业组织，对本行业的发展情况非常了解，对本行业的受损情况也掌握着全面和详细的资料，可以为主管机构提供最充分的证据，由他们代表受损企业提出申请，应是保护国内产业的一个重要方面。我国目前也已有各种形式的企业或行业协会，可由行业协会、企业、和相关研究机构3方共同完成这一工作。具体而言，由行业协会把握政策方向，组织协调提起保障措施调查的申请，企业提出具体要求，而由研究机构承担记录和分析有关产品日常的进口数量变化和产业状况的工作，并定期向协会和有关企业提供相关信息，及时提出实施保障措施的建议。

5、大胆探讨服务保障体系的建立与实施

保障措施不仅限于货物贸易领域，对服务贸易领域也同样适用。服务贸易不但主要集中于工业发达的国家，而且发达国家主要在高附加值的资本、知识和技术密集型服务方面占有显著的比较优势，发展中国家则主要在低附加值的劳动密集型服务方面占比较优势，劳动力输出是其最主要的服务贸易方式。中国的服务业和服务贸易起步晚，服务市场发育不完善，服务企业竞争力弱，总体发展水平低，许多行业还处在幼稚时期，近期内还不可能与发达国家实力雄厚的服务业进行自由竞争，在入世后服务贸易领域受到的冲击必然更大更多。因此，研究服务贸易领域的保障措施，建立相应的保障体系也是当务之急。由于WTO对服务贸易的紧急保障条款尚没有完整的规范，而发达国家在这方面占有优势，他们是不会有积极性在这方面首先讨论和制定服务保障措施标准的。我国可以尝试性地在这方面先出台自己的服务保障措施标准，这不仅能使我国的服务产业得到先一步的合理保护，而且会对将来形成的国际服务保障措施标准产生重要影响，在新一轮的贸易谈判中占据主导权。

(三) 积极有效地进行产业调整，优化产业结构

保障措施的实施期是有限制的，一成员不可以无限期实施。期满之后，如果有关产业没有改善，依然不能适应激烈的市场竞争。另外，《保障措施协议》第12条规定，一成员在延长保障措施的情况下，还应向保障措施委员会提供有关产业正在进行调整的证据，这说明协议也主张有关产业进行结构调整。在经济全球化的浪潮中，我国的经济发展要能够在国际、国内新的形势下取得新成就，也必须顺应全球经济结构调整的大潮流，加大经济结构调整的力度，合理优化产业结构，增强在国际和国内市场的竞争力。

1、实行出口市场多元化策略，恰当地进行出口自律

企业出口市场多元化，就不会因为某个市场的变化而影响整个产品的出口，而且也不容易遭受保障措施;即使受到保障措施，也可能只占出口量的一小部分，不会一下失去全部出口市场。出口自律不同于WTO禁止的“灰色区域措施”中的“自愿出口限制”其主要任务是分散出口目的地，避免一产品在短时间内在一进口市场大量增加。出口自律在我国具有现实意义，因为我国的企业在国际化经营方面还不成熟，具有明显的“扎堆”倾向。【23】因此，今后我国企业应该通过行会或商会加强出口自律，一经发现某商品对某国外市场的出口增长过快，就应该主动控制出口数量，调节出口节奏，及早采取转换出口市场等方法，学会“见好就收”。行会或商会应对目标市场的产业结构和状况深入调查，估计采取保障措施的可能性，让企业明白可能面临的阻力，积极引导企业开辟其他国外市场。

2、制定积极有效的产业调整措施，优化产业结构

在参与市场竞争之初对部分因竞争力不强而受进口威胁的产业进行保护是必要的，但保护并不是目的，以保障措施保护国内产业，仅仅是权宜之策。实施保障措施的最终目的是实现国内资源的优化配置及国内产业的调整和结构升级，保障措施不应成为国内产业的庇护伞，更不应该由于频繁使用而改变其作为例外措施的性质。长远而言，保障措施是国内产业结构调整和升级的辅助措施，其功能仅仅在于为国内产业结构调整和升级赢得时间与外部环境。利用保障措施期间加速进行国内产业结构调整和升级，才是重要的和根本的。我们不能太过于依赖保障措施，应以督促产业发展作为实施保障措施的价值取向，加快产业结构的调整和优化。采用保障措施是为了将来不用保障措施，国内产业具备国际竞争力，这才是我们的目标所在。

目前，我国许多产业的竞争力都不强，同美、日、欧等发达国家相比，我国出口产品的技术含量和附加值都很低。因此，更应重视科技进步，找准高新技术产业的发展方向，大力发展知识密集型制造业和服务业，特别是大力发展信息、生物工程、新材料和先进制造业等高新技术产业，大力发展知识密集型企业，构建我国的技术创新体系。在产业结构上，压缩、淘汰低技术含量、低附加值、低质量的产品，增加高技术含量、高附加值的优质产品，优化出口商品结构，提高国际竞争力，遏制“以廉取胜”的粗放扩张方式的出口趋势。对我国有传统优势的劳动密集型企业，要增加技术含量，推动技术升级，在产品结构上突出品牌，提高规模竞争力，同时，优化地区经济结构，鼓励发展跨地区、跨行业、跨所有制、跨国的企业兼并，最终提高我国国民经济的整体竞争力。 

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