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论WTO争端解决机制与国家主权的关系 |
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时间：2008-04-17
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正文:[摘 要] WTO争端解决机制作为WTO对全球经济稳定做出的最独特的贡献，是多边贸易体制的主要支柱。而其作用的发挥最主要依赖于争端解决机制对国家主权的限制。可以说成员方对其自身主权的必要让渡是WTO争端解决机制发挥效用的关键所在。但WTO争端解决机制与国家主权之间的关系是互相制约的。WTO争端解决机制在一定程度上导致对传统主权的冲击，而与国家主权发生矛盾。但是它没有从根本上改变国家主权，而只是有限地限制却不排斥国家主权；同时，国家主权对WTO争端解决机制效用的发挥也存在一定的约束力。而如何在WTO争端解决机制中合理利用规则维护国家主权、保障国家利益，很值得我们深思。
[关键词] WTO争端解决机制 国家主权 互相制约 中国
一、 WTO争端解决机制与国家主权之间的互相制约关系
（一）国家主权理论的发展
最早提出主权理论并将主权与国家紧密联系在一起的,是法国政治思想家博丹(1530-1596) 。他在《国家论六卷集》一书中指出:“主权是一个国家进行指挥的、绝对的和永久的权力”,是“公民和臣民的不受任何法律限制的最高权力”。其后,被称为国际法之父的荷兰学者格劳修斯(1583 - 1645) 进一步将国家主权原则从国内推向国际社会。他在《战争与和平》一书中强调:“所谓主权,就是说他的行为不受另一个权力的限制”,即国家主权是指“国家独立自主地处理对内对外事实的最高权力”,具有国家最重要的属性,也是国家自然权利。它包括对内主权和对外主权。对内主权是国家在管理国内事务方面所具有的最高立法权、最高行政权、最高司法权;对外主权是指国家在对外关系上,所具有的独立权、平等权与自保权。我国著名国际法专家周鲠生先生认为，主权是国家具有的独立自主地处理自己的对内和对外事物的最高权力。[1]
随着时代的进步，有关国家主权的学说主要发展为三种：绝对主权论、否定主权论和限制主权论。而几种学说的争论焦点即在于国际法的权威与国家主权哪个是国际社会的最高权威，是国际法优于国家主权还是国家主权可以凌驾于国际法之上。笔者比较赞同美国学者杰赛普提倡的限制主权论，即无限的主权现在已经不被认为是国家最重要的属性了。主权作为一种绝对的国家意志是传统国际法所赖以立基的泥沙，其实不过是流动不定的。英国学者劳特派特认为，国际社会的发展表明，最终有可能以某种“联合政权”代替旧的单一国家的主权。国际法的进步，国际和平的维持是要以国家交出一部分主权为条件的。这样才有可能在有限范围之内进行国际立法，并在必然无限范围内实现具有强制管辖劝的国际法庭所确定的法治。[2]
而随着全球化的发展，追求绝对利益已经成为了各国的共识。国家主权的内涵也在不断扩大，从传统的政治外交领域扩展到经济、社会、文化等领域，从绝对的排他性向相对的排他性转变。国家主权可以适当让渡给国际社会，以此来维护更重要的国家利益。
(二) WTO争端解决机制的特点
在实践中，国家之间发生争端后，通常采取三种形式表示同意接受国际法院的诉讼管辖权：一是自愿协议的管辖，即争端发生之后，争端当事国为了把它们之间的具体争端提交国际法院，共同订立就该案同意接受国际法院管辖的特别协议，把争端提交国际法院审理，国际法院从而获得对该案的管辖权；二是协定管辖，即《联合国宪章》或其他现行有效的双边条约或多边条约的缔约国，根据条约的明文规定，同意把它们之间以后因条约所载事项所发生的一切争端，提交国际法院解决；三是任择性强制管辖，即当事国可以自行决定是否声明接受管辖。《国际法院规约》当事国根据第36条第2款的规定，随时作出单独声明，就与接受同样义务的任何其他国家发生的某些法律性质的争端，承认国际法院的强制管辖权，而不须另行订立特别协议。[3]
而WTO法是各成员方自愿达成的，各成员方加入WTO之初签署的“一揽子”协议，就意味着主动限制自己的主权或将自己的部分主权交给WTO行使。只要成员方签署“一揽子”协议，就表明同意接受WTO争端解决机制的管辖，履行其应尽的义务。WTO各成员之间及WTO与其成员方之间因解释和适用WTO体系下协议所产生的争议，都必须并且只能通过WTO争端解决机制解决。未经授权的单边行动被禁止，从而增强了WTO争端解决机制的权威性。而这种权威性就是WTO争端解决机制最大的特点。
这种准司法解决的性质就使WTO争端解决机制既区别于谈判等非司法解决争端的途径也不同于国际法院那样的司法解决争端的方法。WTO争端解决机制的准司法性使WTO的多边贸易规则能更有效地得以实施，并大大改善了国际经济法规范的“软法”形象，这正是WTO争端解决机制的生命力所在。但这种准司法性质的解决途径本质上是要靠各成员国部分地让渡主权来保障的，可以说没有成员国让渡的部分主权就不可能有WTO争端解决机制的权威性。但成员国在主权被限制的同时也对WTO争端解决机制进行的制约。
所以，WTO争端解决机制与国家主权是互相制约的关系。WTO争端解决机制与在一定程度上导致对传统主权概念的冲击，而与国家主权发生矛盾。而国家主权在WTO争端解决机制中被限制的同时也对后者产生着一定的约束力。
二、WTO争端解决机制中国家主权的有限让渡
在WTO建立之前，GATT采取“肯定一致”的原则，即当事双方之间的争端是否交予专家组审理及专家组审理的报告是否能够被通过需要经过全体缔约方协商一致决定。而这种“肯定一致”的原则有可能出现任何进入专家组审理的程度被被起诉方所阻挠，专家组报告被败诉方所否决。这种类似联合国安理会常任理事国的“一票否决权”体现了GATT缔约方的“主权”。而WTO争端解决机制所采用的“一致否定”原则为解决各类与WTO法有关的争端提供了一条畅通的准司法途径。因为，依照该原则，对成立专家组程序，只需要一方请求，WTO争端解决机构（DSB）就应该成立专家组，除非协商一致决定不成立专家组，对专家组或上诉机构的报告，除非DSB一直决定不予通过，否则该报告即被通过。这实际上等于授予DSB对争端的强制管辖权，被诉方除了接受DSB的管辖外别无选择。而这种成员方对主权的有限让渡也被实践证明是非常必要的，为WTO争端解决机制发挥效用提供了条件。
首先,WTO 争端解决机制的准司法解决具有强制管辖的特点。在WTO 建立之前,任何进入专家组审理的程序都可能被当事方(尤其是被起诉方) 所“封阻”。这种类似联合国安理会常任理事国的“一票否决权”,体现了GATT 缔约方的“主权”。如今,根据DSU第6 条第1款, “如起诉方提出请求,则专家组应最迟在此项请求首次作为一项议题列入DSB议程的会议之后的DSB 会议上设立,除非在此次会议上DSB 经协商一致决定不设立专家组。”[4]实践证明这几乎是不可能的。这意味着任何WTO 成员在作为被起诉方时,都无法“封阻”进入专家组审理的程序。同样的,对专家组审理报告不服而提起上诉的复审程序,亦不可能被“封阻”。如此,WTO 争端解决机制为解决各类与WTO 法有关的争端,提供了一条畅通的准司法途径。这是以WTO 成员放弃原先实施“封阻”的“主权”为前提的。而且，WTO 争端解决机制要求成员方遵守DSU 的程序和规则。DSU 第23 条第1 款规定:“各成员在寻求纠正违反涵盖协议规定的义务或抵消或损伤规定的利益时,或阻碍涵盖协议任何目的实现时,它们应求助于并遵守本谅解的规则与程序。”这一款体现了其程序的排他性,从正面规定了WTO各成员之间就有关实施WTO 协议的争端有义务向WTO 争端解决程序寻求解决,并遵从DSU 的规定。
其次，被起诉成员方无法“封阻”进入专家组审理的程序。根据DSU 第6 条第1 款, “如起诉方提出请求,则专家组应最迟在此项请求首次作为一项议题列入DSB 议程的会议之后的DSB 会议上设立,除非在此次会议上DSB 经协商一致决定不设立专家组。”这种“反向一致”的决策方式可使一项议案自动或准自动进入司法程序,任何WTO 成员在作为被起诉方时,都无法“封阻”进入专家组审理的程序。这样,对专家组的设立,当事方已经失去了阻挠的任何可能性。这是以WTO 成员放弃原先实施“封阻”的“主权”为前提的。
而更为重要的是，反向一致也使专家组和上诉机构的报告得以“准自动”通过。依据DSU 第16 条第4 款、第17 条第14 款的规定,除非DSB 经协商一致不通过该报告,该报告均应通过。这样,当事一方就不可能单方面地在DSB 会议上阻挠专家组或上诉机构报告的通过,专家组和上诉机构报告的通过几乎是“准自动”的。这使得强制管辖权在WTO 争端解决程序中得以最终确立,实际上授予专家组和上诉机构在争端当事方协商不成时以裁决者身份解决案件的全权,大大促进了争端解决由“权力型”外交手段向“规则型”法律手段的历史性转变,更有利于维护WTO 法律制度的权威,也有利于维护国际贸易秩序。
最后，专家组和上诉机构的建议和裁决对成员方具有法律拘束力。首先,DSB 的裁决或建议涉及本质上属一国管辖之事项,但国际经济关系中的许多重要问题都可能因为纳入WTO体制而成为强制执行的对象,从而取得了强制执行的效力。其次,WTO 争端解决机制的宗旨要求DSB 的裁决或建议具有执行力。DSU 第3 条第7 款明确规定,“争端解决机制的目的是在于确保确实有效地解决争端”;“若无法达成双方均愿接受的解决方法,争端解决机制的首要目标,通常是确保撤销被确认不符合有关协议之任何规定的措施。”第21 条第1 款重申:“为了全体成员方的利益,必须迅速履行DSB 的各项建议或裁决,以确保有效解决各项争端。”再次,DSB 有权监督建议和裁决的执行情况,各成员方应予配合。最后,WTO 争端解决机制还设计了赔偿和中止减让的救济措施,以促使有关争端方对建议和裁决的执行。因而,即使强大如美国、欧共体,也不得不顺从,自愿接受对其主权权力的限制。
三、国家主权对WTO争端解决机制的约束
国家主权在WTO争端解决机制中有限让渡的同时对WTO争端解决机制也进行的一定的制约。或者说，WTO争端解决机制所具有的特征有许多是明显旨在保护成员方国家利益和主权权力的。
首先，非司法解决争端的途径贯穿于争端解决的全过程，并优先于DSB的准司法解决方法。包括协商与谈判、斡旋与调解、调查与和解的非司法解决争端的途径体现了主权国家在争端解决过程中的独立自主性，即通过权衡利弊，一方或几方作出妥协或让步，以获得争端的和平解决。在这一过程中，争端方不受任何第三方的强制约束，完全是在自愿的情况下来解决争端。是一国独立自主处理国际事务的重要表现，也是一国主权权力的体现。
DSU第4条第2款明确规定，“每一成员方对于另一成员方提出的关于在前者境内采取的影响任何涵盖协议运转的措施，都要给予同情考虑，并提供充分协商的机会。”因此，成员方在将其争端诉至DSB前，都有义务与相关各方进行充分的磋商。在磋商不成的情况下，争端方才有权寻求DSB的法律救济。如果一成员方在争端发生时没有与他方进行充分的协商，那么其主张很可能得不到支持。即使在诉至DSB的情况下，成员方仍可以通过这些非司法解决争端的途径来解决。一旦非司法解决途径取得成功，DSB的司法程序即随之终止。DSU第3条第7款也承认，“显然，应该优先考虑能为争端双方接受，并与有关协议相一致的解决办法。”可以说，非司法解决争端的方法不但得到了WTO的尊重，也使“争端当事国的主权得到了充分的尊重。”[5]
其次，用尽当地救济原则的实施。用尽当地救济原则，是指当外国人与东道国政府或企业、个人发生争议时，应该将争议提交东道国的行政或司法机关按照东道国的程序法和实体法予以解决。在未用尽东道国法律规定的所有救济手段之前，不得寻求国际程序解决，该外国人的母国政府也不能行使外交保护权，追究东道国的国际责任。用尽当地救济原则主要适用于因国际法所保护的个人权利受到侵犯而产生的争端，如人权、外国投资、知识产权保护等。[6]就其本质而言，用尽当地救济原则表明了一国属地管辖权的优先性，是国家主权的重要体现。
WTO法律框架虽然没有明确指出应该适用用尽当地救济原则，但也未明确排除该原则的适用。相反，若干多边贸易协定都指出，本协定的目的在于保护个人利益；个人在涉及有关争端时都有在国内层面上获得救济的权利，成员方有提供此类救济程序的义务。从实践意义上来说，WTO法律体系中规定成员方的司法与行政救济程序是独立于贸易措施制订者的权威机关的复审程序，既然有关协议作出了这样的规定，就应该适用。DSU第3条第2款的内容也表明，用尽当地救济原则可以完全适用于（fully applies to ）WTO争端解决程序。该款规定，“WTO争端解决机制用以保持成员方在涵盖协议下的权利和义务，并且依照解释国际公法的通常规则来阐明这些协议的现有条款。”WTO的多个专家组和上诉机构的报告均已指出，所谓“解释国际公法的通常规则”即是《维也纳条约法公约》第31条、第32条。该公约第31条第3款C项包括“适用于各当事国之间的关系的任何有关国际法规则”，而用尽当地救济原则是一项古老的习惯国际法规则，对国际社会成员有普遍的法律约束力，是DSB可以用于解释WTO规则的法律渊源之一。
在争端诉至DSB前，当地救济原则可以强化WTO成员方至少应该寻求当地补救途径的义务，通过个人或公司在围约国内发动司法程序。这对于贸易争端的避免与减少、以及争端各方讼累的消除都是很有帮助的。在WTO法律框架内，尽管相关协议未明确规定用尽当地救济原则，但作为一项国际法规则，它应该适用于WTO争端解决机制。而用尽当地救济原则的适用也使国家主权在WTO争端解决机制中的行使得到了足够的空间。
最后，在WTO争端解决机制对国家主权造成冲击的同时，国家主权仍给予WTO争端解决机制根本性的制约，即在特定情况下，国家可以退出WTO。其原因在于：WTO成员是基于所达成的协定来加入WTO组织的，而其加入WTO的最终目的是通过有限制的让渡其国家主权来实现更大国家利益。为了获得各自作为WTO成员的利益，他们同意按WTO协定规定的义务行使其主权。因此，WTO不可能是“超国家的实体”，而是各国合作的国际经济组织。WTO争端解决机制没有、也不可能否定国家主权的存在，而其自身恰恰是主权国家间协议让渡主权来达到国际合作的产物。所以，当成员方的国家利益得不到应有的回报和满足时，或者其国家权力的有限让渡无法换来相应的国家利益时，它是不可能任由WTO争端解决机制所约束的，而是可以选择退出WTO组织。
四、我国应如何合理利用规则维护国家利益
首先，以国家利益为重,坚持开放和让渡国家主权之间均衡关系。加入世界贸易组织是我国政府的自主选择。我国必须从国家利益出发,为自身的发展而采取积极主动的措施,在国际关系上，将国家主权的有限让渡与国家利益的积极获得联系在一起,以平等互利为基础，积极有效地参与国际事务,积极参与国际规则的制定,加强与其它国家和各种国际组织的合作,积极利用WTO 争端解决机制,公平合理地解决贸易争端,有效维护国家利益。在国内改革上，深化政治体制改革,努力提高政府的调控能力。我国必须加快政治民主化进程,全面推行政治体制改革,特别是要转变政府职能和行政方式,促进决策的科学化、民主化和制度化,进一步完善宏观调控体系,促进法律体系的健全,维护公平有序的市场秩序,改善投资环境,提高依法行政的水平,增强政府管理和调控经济的能力。
其次，提高国际竞争能力。最终能够迫使一个国家执行裁决的还在于政治实力和经济实力。我国要获得国家主权利益最大化,最重要的途径是要依靠自身的发展。我国的经济总量尚不足以使我国在WTO 争端解决机制中拥有绝对话语权,因此,要通过积极调整经济发展战略,积极参与国际经济合作和竞争,在推进世界经济贸易体制的改革和创新中,有效地促进经济增长方式的改变和产业结构的优化升级,大力发展高新技术产业和知识产业,提高国民经济的整体水平,在激烈的国际竞争中提高效率和竞争力,有效提高我国的国际地位和综合国力。
再次，加强对WTO 争端解决机制规则的研究并构建处理WTO 事务的法律体系。主要注重对WTO争端解决机制程序规则和实体规则的研究,利用关于豁免成员国义务的规定,分析研究WTO 关于义务豁免和例外情况的规定与实践,有效运用豁免条款或例外条款的规定,尽可能地减少损失,切实维护我国的合法权益;充分研究、利用WTO 关于发展中国家的特殊和差别待遇等优惠条件,努力发展高新产业和知识产业,全面提高国民经济的整体水平;积极推荐我国人士出任专家小组成员;利用争端解决机制中的“第三方”制度,观察了解和学习其他成员方运用解决机制维护自身权益的实际情况;在开放国内市场的同时,充分、有效利用保障制度,为我国产业发展建立起“安全阀门”,确保经济安全,从而强化和维护国家主权。
积极完善我国相关的法律制度,在不违反WTO 有关规则的前提下,加快制定、修改及废止其相关政策、法律、法规的步伐,加强贸易立法,进一步完善或建立反补贴、反倾销和保障制度,使得我国企业尽可能地不因为国内的法律问题受到制裁,并且方便企业寻求救援的渠道,学会利用法律手段保护我们国内的民族工业。积极研究有关对策,也可在我国制定一部类似美国《乌拉圭回合协议法》的专门法,明确WTO 规则和国内法律之间的关系,将广泛的咨询程序和评估机制通过该法确定下来,规定企业、行业,作为受害方在WTO 下的救济措施或者受到投诉时的应对程序。这样,可以减少政府和有关组织处理WTO 事务时的盲目性和随意性,提高透明度和可操作性。
最后，借鉴国外的经验,尽量化解其对国家主权的冲击。为保护国家主权,经过政府和国会的协商和讨价还价,美国设计出了以《乌拉圭回合协议法》和争端解决评审委员会为主要内容的对策措施。这一系列保护措施,在实践上看已经收到了满意的政策效果。我们应当重视美国人在制度设计上表现的远见,以及运作的透明度、广泛的参与性和程序的严谨性。美国、欧盟、日本等政府对关税有效保护率都十分重视,在关税政策中普遍采取了关税升级的结构。我国应努力研究国内产业有效保护率的问题,根据我们的需要调整关税结构和生产结构,制定合适的关税政策。我国还可以以欧盟“贸易壁垒条例”和美国贸易法301 条款为参考,建立我国法人或公民就外国政府违反国际义务对我国贸易或工业造成的损害向我国政府部门申诉的机制,尽早开始相关的争端解决程序,真正维护我国合法权益。[参考文献] [1]周鲠生.国际法（上册）[M].北京：商务印书馆.1976.75. [2]朱奇武.中国国际法的理论与实践[M].北京：法律出版社.1998.73-74. [3]张爱宁.国际法原理与案例解析[M].北京：人民法院出版社.2000. 708. [4]张乃根. 论WTO争端解决机制的几个主要国际法问题[J]. 法学评论. 2001,(5):51. [5]王铁崖.国际法[M].北京：法律出版社.1995.573. [6][美]James Cameron & Kevin R. Gray. Principle of international Law in the WTO Dispute Settlement Body [J]. International and Comparative Law Quarterly. 2001,(2): 295. |
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