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结合中国入世后的外贸立法和实践论中国的外贸救济法律制度 |
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时间：2008-04-17
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摘 要：加入世界贸易组织后，我国的对外贸易发展十分迅速。但同时随着我国国际贸易地位的上升，必然带来贸易摩擦的增加。成为世贸组织成员，并不能减少贸易摩擦，甚至在某些领域还会面临更加严峻的外部环境。这就要求我们一方面要密切关注国外对我国发起的反救济立案的状况和走向，及时调整对外贸易战略，实现贸易利益最大化。另一方面要抓紧完善我国贸易救济体系，在发展贸易经济的同时保证国内产业安全。本文试从贸易救济措施法律框架、中国入世后对外贸易救济的特点、入世后中国对外贸易救济发展动向及建议、加快完善中国的贸易救济体系及其功能四方面论述我国的外贸救济法律制度。
关键词：贸易救济 反倾销 反补贴 保障措施
一、贸易救济措施法律框架
什么叫“贸易救济”？法律当中的“救济”是指纠正、矫正或改正已发生的不当行为或业已造成损害或损失的行为。“贸易救济”中“贸易”实际上特指对外贸易，国内贸易不在其涵盖范围内。“贸易救济”就是指对在对外贸易领域或在对外贸易过程中，国内产业由于受到不公平进口行为或过量进口的冲击，造成了不同程度的损害，各国政府给予他们的帮助或救助。贸易救济法律包括国内法和国际法两部分，作为国内法的贸易救济法律是国内法律制度的有机组成部分，作为国际法的贸易救济法律是世贸组织法律体系的一个重要内容。世贸组织有关规则是在各国贸易救济法律制度基础上，通过讨价还价之后形成和发展起来的。反倾销、反补贴和保障措施是贸易救济的主要方式。
（一）WTO法律体系及相关法律
世界贸易组织的法律体系是由《建立世界贸易组织马拉喀什协定》及其附件共同构成的调整当代国际贸易关系的规则制度的总和，规范管理的对象是当今国际货物贸易、国际技术贸易和国际服务贸易。WTO法律文件包括20个协定、7个执行有关协定的谅解以及29个部长决定、宣言，共计50多个法律文件。[1]“贸易救济措施”涉及以下3个相关协定：
1、反倾销协定
在关贸总协定签订之前，世界上先有规范倾销的多边国际条约。1902年，以英国、荷兰为首的欧洲国家签订了关于反倾销的国际条约，此后，加拿大于1904年，新西兰于1905年，澳大利亚于1906年，南非于1914年分别制定反倾销法。美国也在1921年制定反倾销法。1947年关贸总协定第6条规定，某一成员方以倾销方式出口本国产品而给进口国国内产业造成损害时，受损害的进口国可以征收反倾销税来对本国产业进行保护。这一条款除了没有具体规定何为倾销外，也没有规定在审查倾销进口对进口国产业的实质损害或实质损害威胁时应采用什么标准。
1947年签订的关贸总协定第6条关于反倾销的规定模糊不清，各缔约方从未援引反倾销条款。1963年肯尼迪回合开始后，如何在国际层面规范反倾销的问题被提上议程。最后，包括美国在内的8个国家签订了实施关贸总协定第6条的协议，即反倾销协议。反倾销协议就倾销的确定、损害的认定、调查程序、反倾销税的征收和临时措施的实施以及代表第三国发起的反倾销调查作出了具体规定。反倾销协议还规定设立一常设反倾销委员会，专门处理各缔约方就国内反倾销法的执行而引起的争议[2]。
2、反补贴协定
1947年关贸总协定第6条和第16条规定，缔约方可以征收反补贴税以抵消进口产品获得的补贴。这两条规定及其后的一些修订在补贴问题上几乎没有制定任何强制性制度，只是要求各方通报补贴的提供情况并尽量避免对初级产品进行补贴，并授权各缔约方就补贴进口产品加征反补贴税。东京回合前，各国政府普遍向本国产业提供补贴的做法使得通过谈判完全取消补贴成为不可能。各国只是期望就补贴的范围及方法加以规范，使之不再扩大，并通过签订国际协议协调各国的反补贴法。东京回合达成的协议主要包括出口补贴、国内补贴、反补贴税和争端的程序4个方面。但是，东京回合补贴与反补贴协议对改进反补贴制度并无显著作用。乌拉圭回合补贴与反补贴协定弥补了东京回合协议的重要缺陷，给补贴下了定义，同时详细规定了反补贴调查的程序、实质损害的确定、反补贴税征收等。同时，协定给予发展中成员及经济转型期成员以特殊和差别待遇，并补充和强化了争端解决机制。[3]
3、保障措施协定
保障措施条款被列入《1947年关税与贸易总协定》完全是美国的作用。这一条款来源于美国与墨西哥1942年签订的贸易互惠协定中的保障条款。关贸总协定第19条规定，当进口产品输入到某一成员方数量大量增加，并对国内同类产品生产者造成严重损害或产生严重的威胁时，该成员可以对该产品中止义务或撤销减让以防止或补救损害。在东京回合上，由于各方在保障措施条款的适用范围和标准、损害的确定标准、发展中国家的待遇等方面都无共识，东京回合未能就保障措施条款达成协议。直到乌拉圭回合，各方经过相互妥协，才达成了以执行关贸总协定第19条为目的的保障措施协定。[4]
（二）中国贸易救济措施法律制度
在国际上，通常将反倾销、反补贴、保障措施、技术贸易法规、标准这类法规体系以及产业损害调查听证规则、反倾销、反补贴和保障措施产业损害调查与裁决规定等相配套的实施细则称为贸易救济体系。
中国贸易救济法律体系由法律（《外贸法》）、行政法规（国务院反倾销、反补贴、保障措施三个条例）、部门规章以及其他相关法律法规和司法解释共同构成。
1、《外贸法》中贸易救济措施相关规定
新的《外贸法》在原基础上，增加了“与对外贸易有关的知识产权保护”、“对外贸易调查”、“对外贸易救济”等3章内容。新的《外贸法》按照WTO成员享有权利与履行义务相平衡的原则，充实了对外贸易调查、对外贸易救济等方面的规定，授权有关政府主管部门在WTO规则范围内依法运用反倾销、反补贴及保障措施等救济手段，为中国产业和市场的健康发展提供强有力的支持和保障。
2、国务院三个条例
由于权威性和可操作性相对较强，《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》三个条例成为我国贸易救济措施法律体系中的重要部分。三个条例从法律实体和法律程序上对反倾销、反补贴和保障措施的认定和实施程序都有明确规定：
《反倾销条例》规定，当其他国家或地区的产品以低于正常价值的倾销方式进入我国市场，对已建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可以采取反倾销措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。
对于进口的产品直接或者间接地接受出口国家或者地区给予的任何形成的专向性补贴，对我国已建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，《反补贴条例》规定，国家可以采取反补贴措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。
有些进口产品虽然没有倾销，但是由于进口数量大量增加，对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，《保障措施条例》规定，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对这个产业提供必要的支持。
3、贸易救济措施相关部门规章
商务部成立以后，共修订发布了25个关于贸易救济措施的部门规章，内容涉及反倾销、反补贴、保障措施调查与裁决的各个方面。
2003年10月17日，商务部公告了《反倾销产业损害调查规定》、《反补贴产业损害调查规定》、《保障措施产业损害调查规定》，并于2003年11月17日起施行。三个规定的一个基本出发点就在于保证产业损害调查工作的规范化。按照调查工作的基本程序，三个规定对每一个阶段的工作内容、对象、程序和要求都作了详细的规定，保证产业损害调查工作有法可依、有章可循。当然，这也为利害关系方主张权利，并对调查工作进行监督提供了法律依据，同时确保产业损害调查和裁决的公正、透明。
二、中国入世后对外贸易救济的特点
（一）我国对外实施贸易救济增长迅速，贸易救济体系和机制开始发挥作用
入世后，我国颁布了 《反倾销条例》、《反补贴条例》、《保障措施条例》，为维护产业经济安全，促进产业结构调整起到了重要作用。在加强立法和加大办案力度的同时，参照各国的成功经验，运用国际惯例，加强了对重点行业、重点产品的产业损害预警机制建设，先后启动了汽车、钢铁、化肥等易受冲击行业的产业损害预警机制，建立了国家经贸委、行业协会、省市经贸委、企业四位一体的产业损害预警机制，对监测进口产品对国内产业的影响，适时发起反倾销调查提供了有力的保障。[5]2006年上半年，我国反倾销新立案32起，比2002年全年的案件多22起。由此可见，我国贸易救济体系和机制开始发挥作用。
（二）反救济立案呈上升趋势，反倾销、保障措施仍然是热点，反补贴开始被滥用
国外对我国采取的救济措施通常称为反救济措施。入世以来，我国经济和外贸进出口不断增长，2005年我国外贸进出口达1.4万亿美元，出口成为推动经济发展的重要动力。与此同时，我国对外贸易中的摩擦也呈上升趋势，连续11年居全球贸易摩擦之首。钢铁、汽车挡风玻璃、打火机以及纺织品等所遭遇的反倾销、保障措施接踵而至，2005年,国外对我国发起的贸易救济调查91起，其中反倾销立案调查51起，保障措施立案调查40起(包括35起特别保障措施)。从涉案产品来看，位于前三名的是纺织品、轻工业和化学工业，占涉案产品的83％。从涉案金额来看，大案件增多，直接涉案金额与2004年比上升了约20％，仅2005年前3季度，我国遭遇的贸易摩擦涉案金额已达89亿美元，约400－500亿美元的出口商品受到影响。从发起国别来看，对我国采取反救济措施的正在从美国、欧盟等规则制定主导国向其他国家扩展，尤其是发展中国家，目前占我国调查总数的60％。
到2005年底，已有43个国家承认我国我国的完全市场经济地位，在这种情况下我国可能面对更多的反补贴诉讼。加拿大已对我国进行了3起反补贴调查，其中2起征收了反补贴税；2005年7月，美国众院通过了旨在对中国商品征收反补贴税的《美国贸易权利执行法案》。
三、入世后中国对外贸易救济发展动向及建议
（一）反倾销仍是贸易摩擦的最大热点，发展中国家对我国反倾销增幅明显
反倾销是世界各国使用频率最高的贸易救济措施，20世纪80年代以来，中国成为继日本、韩国之后遭遇反倾销最多的国家。2005年，反倾销仍是我国对外贸易摩擦的最大热点。而且，在对我国发起反倾销的国家中，除了美国、欧盟等几个传统的反倾销大国之外，一些发展中国家如印度、巴西、阿根廷、南非等对我国发起反倾销调查的数量增长明显。这是一个值得关注的新动向。造成这一现象的原因主要有两个，一是这些国家同我国一样，一些产业的国内行政保护越来越弱化，促使其转向寻求世贸组织所允许的包括反倾销在内的贸易保护。二是这些发展中国家的产品结构与我国非常相似，很容易造成市场冲突，从而导致反倾销。
预计今后较长时期，反倾销仍然是我国所要面对的最大的贸易摩擦，为此，我们要抓紧调整产业结构，不断总结反倾销应对经验，尽快建立一套能够及时反映出口产品特别是出口拳头产品被倾销指控的统计指标体系，随时监测出口企业的运营动态；强化各个行业协会在企业与起诉国之间的协调与磋商功能，充分发挥行业协会在反倾销应对中的作用；加强包括企业、协会、会计师和律师事务所等中介组织在内的社会力量，形成产业保护合力，增强企业应诉能力。[6]
（二）保障措施特别是针对中国的特别保障措施呈现上升态势
由于我国出口的迅猛增长以及我国入世议定书中有允许世贸组织成员国对中国出口产品采取特殊保障措施的承诺，入世后，世贸组织成员纷纷加强了对华特别产品过渡性保障机制的立法工作。这些立法大幅度降低了立案标准，同时可以仅针对中国，从而避免保障措施针对全球所带来的压力，带有一定的歧视性，对中国十分不利。据统计，已有韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国制定了对华保障措施法规。目前，针对中国入世议定书发起的特别保障措施案已成为入世后中国贸易摩擦的新问题。近年来，我国出口产品出现了两种不良倾向，一是量增价降，二是蜂拥出口，即产品的最终目的国过于集中。例如，浙江历年来出口的柑橘罐头主要销往日本、美国、德国、荷兰、加拿大五国，2002年1月到8月，出口至上述五国的合计数占全部出口量的86.86％，其中美国36％；日本27%；德国16％。[7]这种出口方式极易导致专门针对我国产品的特别保障措施。
针对上述状况，我国出口企业应立即采取措施，规范出口行为，进出口商会和行业协会要出台措施，加强行业自律，防止相互削价竞争。企业在产品出口的地区选择上要采取多元战略，拓展产品出口的国家。同时，要积极配合政府主管部门、行业协会做好应对工作，强化自我保护意识，增强自我保护能力，在遭遇到有关国家采取特保措施时，要敢于并善于保护自己，提高应对和抗辩能力。
（三）技术壁垒愈加成为对外出口难以逾越的障碍
技术性贸易壁垒、环境贸易壁垒和知识产权壁垒越来越成为我国出口遭遇贸易壁垒的主要形式。当前，我国面临的技术壁垒呈现出“与知识产权相结合，重点是人与环境，影响从个别行业转到整个行业”的新动向。许多以知识产权为支撑，或者直接以知识产权构筑技术壁垒，如DVD、彩电、打火机、电池、手机等，构成了技术含量更高的双重技术壁垒。例如2005年世界TBT和SPS通报量均有较大幅度增长。技术性贸易壁垒、环境贸易壁垒和知识产权壁垒一般表现为技术法规、标准和合格评定程序，具有形式合法性、双重性、隐蔽性、灵活性、不确定性和争议性等特点，发达国家现在越来越多的通过设置技术性贸易壁垒、环境壁垒和知识产权壁垒等“合法壁垒” ，对我国出口产品实施限制。
技术壁垒已对我国出口造成严重影响，主要问题是农药在食品中的残留量，陶瓷产品含铅量，皮革PCP残留量，烟草中有机氯含量，汽油含铅量，机电产品、玩具的安全性，汽车排放标准，包装物的可回收性指标，纺织品染料指标等。由于我出口商品大多为劳动密集型产品，受环保因素影响较大，国外对华实施的技术壁垒，对我国出口的农产品、食品、纺织品、建筑材料等有较大影响。
我国出口产业的弱质性、对技术壁垒的重视不够以及长期游离于多边贸易体系之外等是导致我国高频率遭遇技术壁垒的主要原因。跨越技术壁垒，需要政府、企业以及行业组织密切协调，做好相应的工作。政府方面应组织专门的人力、物力研究技术壁垒体系，及时收集、整理、跟踪国外的技术壁垒，选择有关信息，建立技术壁垒数据库；尽快建立我国技术法规体系，积极采用国际标准，健全和完善认证制度，建立有效完善的国内技术壁垒体系；改革出口产品安全监管机构，建立有效的出口产品安全控制系统，通过行政部门、监督检验部门和分析实验室，对出口产品生产、加工、流通、销售的全过程的安全性问题进行监督、检查、管理、执法，保护消费者的利益；建立健全出口产品质量安全保证体系，包括出口产品质量安全标准体系、监督检测检验体系、论证体系、执法体系、生产技术推广体系和市场信息体系；加大谈判力度，一方面要利用现有WTO机制，要求主要进口国取消不合理的技术性限制措施。另一方面，要积极参与WTO新一轮多边贸易谈判，建立严格、公平合理的技术性贸易壁垒和动植物卫生检疫新规则，约束发达国家越来越泛滥的技术性限制措施，为我国产品出口营造公平竞争的国际环境。对于企业来讲，应该尽快熟悉掌握技术壁垒协议的游戏规则；高度重视技术性贸易壁垒，加快技术进步步伐，提高自身技术水平和管理水平，优化商品出口结构；积极推行ISO14000和ISO9000系列标准；积极采取多种渠道如通过产品升级战略、市场多元化战略、走出去战略等避开技术壁垒。[8]
四、加快完善中国的贸易救济体系及其功能
[1] 邓瑞平、刘颖.国际经济法[M].中信出版社，2003年，第58页。 [2][4] 李媛、张驰.WTO框架下中国对外贸易制度调整与重构[M].东北大学出版社，2005年，第104页。 [3] 叶全良、王世春.国际商务与反补贴[M].北京，人民出版社，2005年，第223页。 [5][7] 邵桂兰、胡家强.入世一年来我国贸易救济与反救济状况分析[J]. 北京工商大学学报(社会科学版)，2003年，第3期。 [6] 于永达、张珂.贸易救济新构想――建立国家反倾销委员会[J].WTO经济导刊，2004年，第9期。 [8] 高浏琛.技术壁垒发展动态与对策研究[J].国际市场,2004年，第二期。 |
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