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美国、日本和欧盟贸易摩擦应对机制比较研究（一） |
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时间：2008-04-17
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摘要：我国加入WTO5年以来，对外贸易持续发展，已经成为第3贸易大国，但遭遇的贸易摩擦也与之成正比例增长，我国成为遭遇贸易摩擦最多的国家，如何应对贸易摩擦已经成为摆在我们面前的课题，在这方面，美、日、欧应对贸易摩擦的成功经验为我们提供了经验和借鉴，我国应当建立和健全贸易摩擦应对机制，为我国的外贸健康发展保驾护航。
关键词：美、日、欧贸易摩擦应对机制；对我国的启示
2006年是中国加入WTO的第5年，在这5年当中，受国际贸易保护主义倾向抬头、国际竞争日趋激烈等因素的影响，中国遭遇的贸易摩擦日益增多，已进入贸易摩擦高发期。有报道显示，2006年涉及我国贸易摩擦的共约80多起，为加入WTO以来最多的一年。[1][i]另据中国科学院预测研究中心日前在一份研究报告中预测，2007年中国贸易摩擦形势依然严峻，预计在今后若干年中中国仍将是贸易摩擦的一个高发区。[2][ii]
美国、日本和欧盟作为我国的三大贸易伙伴，在WTO规则允许的框架下，合理运用了贸易壁垒措施，并且在应对贸易摩擦中积累了大量的经验。[3][iii]“他山之石，可以攻玉”，研究美国、日本和欧盟的贸易摩擦应对机制，充分借鉴这些国家的成功经验，合理和适度的保护我国的国内产业和促进我国的对外贸易具有重要的意义。
机制，是处理事务的一种固定程序或模式，贸易摩擦应对机制是一国处理对外贸易摩擦时形成的固定程序或方式，这种程序或方式一般由静态和动态结构组成，静态结构是指应对贸易摩擦的相关法律法规、部门规章、政策及相关主体的自身规定制度和规章等，动态结构指应对贸易摩擦主体根据静态结构具体实施时形成的固定处理模式。应对贸易摩擦主体有狭义和广义之分，狭义主体指涉案企业，广义主体指贸易摩擦应对机制下的相关政府部门、中介组织和企业等，我们以下的研究是指广义的主体。贸易摩擦分为主动摩擦和被动摩擦，主动摩擦指以破除国外的贸易壁垒为目的的行为，被动摩擦指设置或被认为设置贸易壁垒的一方应对主动摩擦方的行为，贸易摩擦具有主动摩擦和应对被动摩擦的双重功能，但根据一国在全球的贸易地位的不同，各国的贸易摩擦应对机制又有不同的侧重，以下我们分别介绍美、日、欧的贸易摩擦应对机制。
一、美国贸易摩擦应对机制——攻击型
美国在不同时期，其应对贸易壁垒的政策及实践具有不同的特点，大致可以分为四个阶段：第一个阶段是1948年《关税与贸易总协定》（以下简称GATT）临时适用之前。在这一阶段，美国主要是通过双边途径处理与其他国家的贸易关系，必要时通过谈判与贸易伙伴达成处理某些问题的单独贸易协议。但在这一阶段的后期，美国越来越感到，单靠双边谈判根本无法充分应对二战后各国层出不穷的贸易和投资壁垒措施，为此，美国倡导发起了关于建立国际贸易组织（ITO）的谈判。第二个阶段是从1948年至美国《1962年贸易拓展法》实施前。在这一阶段，美国主要根据GATT有关规定进行双边谈判，或直接利用GATT提供的多边磋商途径和争端解决机制，解决其关注的对外贸易和投资问题。第三阶段是从20世纪六十年代中期至1994年。在这一阶段，美国认为GATT在解决贸易争端、消除外国贸易和投资壁垒方面效率较低，且缺乏强制效力，因此不能完全依赖GATT规则解决问题。为此，美国在不放弃使用GATT规则的同时，一方面更多地采用关税同盟或自由贸易区协定项下的争端解决机制，另一方面则在其认为双多边机制无法有效解决问题的情况下，通过单边调查和报复措施迫使外国取消贸易壁垒措施。20世纪七十年代至九十年代，美国与欧盟、日本、中国等主要贸易伙伴之间频繁出现的贸易战和贸易摩擦，就是美国这一政策取向的反映。美国贸易法中著名的“301条款”在这一阶段扮演着非常重要的角色。第四阶段是指从世界贸易组织（以下简称“WTO”）成立至今。与GATT相比，WTO的管辖范围进一步扩大，争端解决机制的效率得到提高，效力有所加强，加之单边贸易报复受到WTO规则的约束，因此，美国一方面频繁地采用WTO争端解决机制解决其贸易关注，另一方面积极推动区域化贸易安排，并通过区域化贸易安排中规定的途径更有效地解决贸易纠纷。同时，美国始终不放弃“301条款”，并坚持认为“301条款”的存在既是多边、区域性或双边争端解决机制有效运转的一种保障，也是解决WTO管辖范围外问题、以及解决美国与非WTO成员之间贸易问题的有效手段。[4][iv]
（一） 美国贸易摩擦应对机制的核心：“301条款”
美国的“301条款”是单边的和违背WTO规定的。美国既努力促成了WTO，又保留了与WTO相违背的“301条款”，是出于什么样的考虑呢？美国认为WTO不够强大，不是一个真正的世界贸易法院，如它不具备法院的那套程序，也无权实施制裁；美国也不愿意用自己的“主权”去换取这样一个真正的世界贸易法院[5][v]。美国的逻辑是其他成员应当遵守WTO的义务，而美国可以不遵守；当WTO的裁决对美国有利时就遵守，不利时就不遵守，而使用“301条款”来达到目的。美国在批准WTO时曾经说过，只要有三个WTO争端裁决不利于美国，美国就退出该组织。[6][vi]
美国的“301条款”的目的主要如下：一是取消外国所采取的“不公平”贸易做法；二是打开国外市场；三是未要求的贸易减让，“301条款”的另一个特点是美国可以单方面要求贸易减让，（即贸易协定中未要求的减让），而自己却不提供相应的、互惠的减让。威胁减少现有的贸易机会，以取得单向的减让。[7][vii]
美国的“301条款”在国际上引起了强烈的反应，总体来看，各国都明确反对这一攻击性的法律。一国的对外贸易政策取向是与该国的在世界上的经济实力和经济地位所决定。美国虽然仍为经济大国，但在世界经济的地位逐渐衰落，巨人的衰落引起了贸易保护主义的浪潮，美国被称为“逝去的巨人”，美国的“301条款”被称为“逝去的巨人”综合症。从美国的“301条款”的实施效果看，除欧共体能够进行一定程度的挑战之外，其他任何国家都只有被动承受，被迫进行不公平的市场开放和按美国的要求进行贸易政策和贸易环境改进。美国的“301条款”虽然是违背WTO的美国国内法，但决大多数国家，尤其是广大发展中国家，只能选择被动的、事实上的接受。美国的“301条款”在一定程度上实现了美国的目的，如减少贸易赤字，但消极的作用也很大，首先是人们认清了美国经济霸权的嘴脸，其次，对多边体制造成了减损。
“301条款”是美国应对国外贸易壁垒最重要的国内法依据。目前通常所谈及的“301条款”，作为一个整体，实际上指的是经修正后的《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的全部内容以及下文提及的两类“301变种”的有关规定。
“301条款”的核心内容如下：如果美国贸易代表确信，美国依据任何贸易协定所应享有的权利遭到否定；或外国的某项立法、政策或做法违反贸易协定、与协定不相一致，或是不公正的，并给美国商业造成了负担或限制，则美国贸易代表必须采取强制行动，以实现美国依贸易协定应享有的权利，或消除上述立法、政策或做法的影响。不过，在下列情况下，美国贸易代表可以不采取行动：（1）WTO机制下的争端解决机构已通过报告，或者经其他贸易协定下争端解决正式程序认定：美国依贸易协定所享有的权利并未受否定，或未被争议中的外国立法、政策或做法所侵犯。（2）美国贸易代表查明：该外国正采取令人满意的措施以落实美国在贸易协定中的权利，已同意取消或逐步取消有关行为，或同意采取解除造成美国商业负担或限制的紧急办法；或在上述方式不可行时，同意对美国的贸易利益做出令人满意的赔偿。（3）在特殊情况下，经发现：采取行动给美国经济带来的负面影响，将远远大于所带来的利益；或者行动将给美国国家安全造成严重损害。如果美国贸易代表确信，外国的某项立法、政策或做法是不合理的或歧视性的，给美国商业造成了负担或限制，并且美国采取行动是适当的，则其有权决定采取适当的、可行的行动，来消除上述立法、政策或做法。在履行以上两项职责时，美国贸易代表应遵循总统下达的有关命令，其所采取措施的影响程度从量上看，应等于该外国做法对美国商业所施加的负担或限制。此外，相关条款还就美国贸易代表可采取行动的方式、程序、常见的不公平贸易做法等做了具体规定，并对有关概念进行了定义。
众所周知，“301条款”还有着两个极具针对性的变种：超级301和特别301。超级301的核心在于所谓“贸易自由化重点的确定”，其始见于《1984年贸易和关税法》第310节，《1988年综合贸易与竞争法》第1302节对其进行了补充。它主要规定通过调查，在“对构成主要贸易障碍或扭曲”的国家和做法进行确定的基础上，由美国贸易代表提交报告，并对其实施相应的反制。特别301则旨在知识产权的保护，先后见于《1984年贸易和关税法》第182节和《1988年综合贸易与竞争法》第1303节。美国贸易代表据此将目标直指那些被其认为“未提供充分的、有效的知识产权保护的国家”。
（二）美国贸易摩擦应对机制的特点
基于上述分析，美国贸易壁垒应对机制具有以下特点：
1、有明确的法律依据和较强的法律强制性。从《1962年贸易拓展法》第252节到《1988年综合贸易与竞争法》对“301条款”的修订，都对美国贸易代表开展对外贸易壁垒调查工作进行了明确的授权。“301条款”对301调查的发起、涉及的范围、调查程序及贸易代表的权利和义务均进行了明确界定，使得美国的贸易壁垒应对机制具有明确的法律依据。“301条款”对政府调查工作的程序及各利益方的权利义务做出了明确规定，调查中每一阶段都需进行公告，政府做出的决定和即将采取的措施也需通过公告并征求公众意见，显示出“301程序”的高透明度。此外，“301程序”中就“强制性措施”做出了规定，即如认定国外贸易壁垒措施符合一定的条件，则美国贸易代表必须采取制裁措施。这突出表现了美国贸易壁垒应对机制的法律强制性。美国的经济实力超强并在国际贸易中占据着主导地位，因此，以其经济实力为依托其贸易壁垒应对机制也具有极强的攻击性。从“301条款”明显的单边性强制措施即可证实这一点。
2、政府与企业间沟通顺畅，配合默契。美国产业界维护其自身利益的意识很强，而美国各类行业中介组织在为企业提供国外贸易壁垒信息服务，游说政府采取相关措施方面也发挥着重要的作用。一方面，企业和行业中介组织对政府的调查工作提供了大量的数据、信息、评估和分析报告，为政府提供有效的帮助和支持；另一方面，政府在实施调查和采取措施的过程中也有义务与企业和行业中介组织进行协商以听取意见。上述机制保证了美国政府针对国外贸易壁垒措施采取的措施符合美国产业的利益，提高了贸易壁垒应对机制的针对性和有效性。
3、有效衔接单边调查程序与多边争端解决机制。“301条款”允许美国个人、企业或行业中介组织对贸易伙伴的不公平贸易作法进行投诉。美国贸易代表依据“301条款”的授权开展调查，如认定贸易伙伴相关作法“不公平”或“不合理”，且相关贸易伙伴为WTO成员，则美国可根据其调查结果，诉诸WTO争端解决机制。如DSB做出有利于美国的裁决，美国可根据DSB的授权，采取报复措施。因此，通过其贸易壁垒应对机制，美国将个别企业或产业的投诉，转化为政府间贸易争端并寻求在多边解决，从而有效衔接了单边调查程序与多边争端解决机制。此外，“301条款”已经并将可能继续影响WTO规则的发展。在历史上，美国的贸易壁垒应对机制有利地推动了GATT相关规则的发展。在GATT时期，美国“301程序”的管辖范围超出了GATT的调整范围，并最终推动GATT扩大其调整范围；美国“301程序”的强制实施力度远远强于GATT争端解决机制，并最终推动GATT提高其效率，强化其效力。上述发展推动了WTO的成立。在WTO成立后，“301程序”更注重对WTO规则尚未涉及领域（如商业贿赂、共谋等）的国外贸易壁垒措施进行调查。同时，“301程序”也在探索提高双边磋商效率，强化实施效果，以更有效地通过双边程序解决国外贸易壁垒措施，这些都是WTO规则下一步发展的方向。
二、日本贸易摩擦应对机制——防御型
第二次世界大战以后日本经济在实现了高速增长的同时，也伴随着一系列的贸易摩擦。20世纪中期以后，日本对外贸易遇到的贸易摩擦不断升级和全面激化，应对贸易摩擦已经成为日本对外贸易的中心内容。
总的来说，日本的对外贸易摩擦主要有以下特点：（1）贸易摩擦主要产生于与其他发达国家、特别是美国之间。（2）涉及的对象产品由低级向高级、即向高附加值化发展。（3）对方国家对日本的要求从控制出口逐步发展到开放市场以及调整经济结构。（4）由单项商品和政策制度的摩擦发展到全面摩擦。
探究日本对外贸易摩擦产生的原因，主要有以下几个方面：（1）日本的经济高速发展，经济地位急剧提高对美国的经济实力造成挑战。（2）日本产业及外贸商品结构的特殊性。日本经济属于典型的加工贸易经济，其外贸商品结构属于典型的垂直分工型结构，即一方面严重依赖国外的原材料和农产品供应，另一方面大量出口各种工业制成品。日本的特殊外贸商品结构是造成日本对外贸易顺差扩大、进而引起贸易摩擦的重要原因，这是因为①出口与进口的所得弹性值不同产生一种促进出口、抑制进口的作用。②日本的特殊外贸商品结构影响汇率变动调整贸易收支的作用。③日本政府的保护国内产业、限制进口的政策。
（一） 日本应对贸易摩擦的核心：《进出口贸易法》
日本《进出口贸易法》的实施，使日本应对贸易摩擦有了极大主动性，形成了以中介组织为核心，以日本对外贸易主管部门为后盾，以企业为主体的贸易摩擦应对机制，这种健全的机制为日本应对贸易摩擦，尤其是日美贸易摩擦，起到了减压阀的作用。这种应对贸易摩擦机制实际上就是日本政府利用“看不见的手”通过法律赋权手段，来支持中介组织实施进出口自律，维护对外贸易秩序。这种机制既突现了中介组织的作用，又有效避免了国外竞争法的域外效力，因为中介组织的行为得到了法律的授权，是一种间接的国家行为。
日本为了应对贸易摩擦，出台了《进出口贸易法》[8][viii]。从该法制定“的目”[9][ix]的来看，是为了防止不公正的出口贸易，确立进出口贸易秩序，促进涉外贸易的健康发展，制定本法。可见该法是为了规范和预防出口贸易秩序为主，减少对外贸易摩擦，其实该法规范进口贸易秩序的规定，也是为了减少贸易摩擦，因为在该时期，日本国内贸易壁垒很多，为进口设置了很多障碍。从总上来看，日本《进出口贸易法》是一部调整对外贸易摩擦的法律。
日本《进出口贸易法》对“不公正的出口贸易”进行了界定[10][x]，即侵害出口目的国法令保护的工业所有权或者著作权的货物的出口贸易；有虚假原产地标识的货物出口贸易；出口合同显著缺乏规定要件的货物出口；以上各规定之外，由政令所规定的违反国际贸易中公正惯例的出口贸易。上述规定的不公正的出口贸易的“不公平”主要是对进口国而言的，而非出口国，这体现了日本进行自我出口规范和自我出口限制的思想，是为了预防贸易摩擦，美国给予日本强大的压力正是当时出台该法律的真实背景。《进出口贸易法》还对进出口贸易进行协调，即对进出口者进出口贸易协定进行规[xi]范。（1）对出口行业者的出口贸易协定的规定，规定出口行业者在缔结协定的前10天，应当就协定中关于向特定出口目的地出口特定种类货物的价格、数量、质量、构思及其他事项向通商产业大臣进行通报，不符合规定的六项规定时，责令其进行修改。[12][xii]（2）出口也者或者生产行业者或销售行业者在得到通商产业大臣的同意后可以缔结向特定出口目的地出口特定种类货物的价格、数量、质量、构思及其他事项的协定。[13][xiii]（3）由于特定事项由，进口行业者为了摆脱该事由，在得到通商产业大臣可以缔结进口贸易协定；在通过上述协定难以摆脱该事由时，与货物需要人或销售行业者签订国内贸易协定。[14][xiv]出口行业协会、进口行业协会和进出口行业协会的协调。出口行业协会可以对出口事项进行协调，预防和减少贸易摩擦[15][xv]；进口行业协会可以对进口事项进行协调[16][xvi]；进出口行业协会何以对进出口事项进行协调[17][xvii]。贸易联合的规定。设立贸易联合有助于确立进出口交易秩序，设立贸易联合应当经过通商产业大臣的审查。[18][xviii]通商产业大臣可以发布调整出口、进口及进出口的命令，调整货物贸易出口、进口及进出口秩序。[19][xix]
（二）日本应对贸易摩擦的经验
在长达半个多世纪的对外资易摩擦期中，日本积累了大量的应对贸易摩擦的经验，主要体现在以下几个方面：
1、通过自主出口限制，缓解日美贸易摩擦。随着日本经济实力的提升和产品国际竞争力的增强，从60年代开始，日本的纺织品、钢铁、彩电及汽车等产品的对美出口急剧增加，引发了贸易摩擦。为化解日美贸易摩擦，日本政府采取的措施大都是与美国政府进行协商，通过谈判达成协议，由日本对某些商品进行自主出口限制。这些协议包括“日美纺织品协议”、“日美钢铁产品协议”、“日美半导体协议”、“日美彩电协议”、“日美汽车及零部件协议”等。通过这种方式，减少了对美国出口，从而使贸易摩擦得到缓解。事实上直至80年代中期的日美贸易摩擦，大多以这种方式收场。[20][xx]
2、扩大对外投资，规避和转移冲突。从战后日本产业国际化发展历程来看，贸易摩擦往往成为直接投资的动因。20世纪70年代以来，随着日美贸易摩擦的加剧，为化解贸易摩擦，日本开始大规模对外投资。起初，日本对外投资主要集中在东亚地区，对欧美发达国家的投资比较少。从20世纪80代中期开始，由于日本对欧美市场集中大量地出口，致使欧美各国对日本产品实行进口配额、反倾销等严厉的贸易保护。为绕过贸易壁垒，减少贸易摩擦，巩固和提高日本产品的市场占有率，日本开始大规模增加对欧美各国的直接投资。从80年代中期开始，日本对外投资的重心转移到了美国。[21][xxi]
3、由政策协调转向制度协调，提高市场准入度。80年代以后，日本式产业组织和企业惯行以及政府规制已经成为新型市场进入壁垒。因此，美国将减少贸易赤字的重点从限制日本产品的进入转向打开日本市场的封闭性，消除各种非关税壁垒，削弱各种结构性障碍，让更多的美国产品进入日本市场。为此，日美双方经过协商，从1989年开始，先后达成了“日美结构问题协议”、“日美综合经济协议”、“日美规制缓和协议”等一系列协议，涉及开放市场、提高市场准入等竞争政策、透明度及其它政府惯例、促进规制缓和等内容。这样，日美解决贸易摩擦的途径由政策协调转向制度协调。
4、实行出口多元化战略。日美贸易摩擦的激化使日本在对外投资和出口中开始实施多元化的发展战略，积极扩大与亚洲国家的经济合作。日本为防止出口产品国际竞争力的下降，将劳动力方面处于劣势的生产工序转移到东亚地区，把东亚地区作为日本的产品出口生产基地。1985年日本向东亚地区出口的比重为24%，1994年增加到38.6%超过美国，东亚地区成为日本最大的出口地区，大大减少了对美国市场的依赖。
5、重视发挥民间组织的作用。行业协会具有协调同行、避免过度竞争以及自主对外沟通的功能。日本的行业协会是沟通政府和企业、国内和国外市场的桥梁，它一方面协助政府管理对外贸易，发挥着政府难以起到的灵活管理外贸的作用;另一方面，它又是企业利益的代表，为企业提供高质量的服务，发挥协调和监督作用。日本的行业协会，如经济团体联合会、日本贸易振兴会等在获取信息、提供外贸咨询和协助政府和企业开拓并调整对外贸易关系，缓解对外贸易摩擦等方面发挥着管理与服务、监督与协调的职能。例如，在日美汽车贸易战中，日本的行业协会就发挥了很大的作用。当时面对无序出口可能引发的美欧配额限制，即由日本的汽车行业商会出面，在各汽车厂家之间自动设限，达成了企业间关于汽车生产和出口数量的默契。[22][xxii]
6、充分利用WTO贸易争端解决机制。随着1995年WTO多边贸易体制的建立，在处理日美贸易摩擦问题上，日本更多地由过去单边贸易解决方式，即通过自主出口限制的措施过渡到通过WTO贸易争端解决机制进行多边贸易谈判的方式解决。如“日美胶卷摩擦”，就充分利用了WTO的争端解决机制。
此文发表于《国际贸易》杂志2007年第2期
[1]参见：杜娟、李冬蓓：“商务部：明年钢铁纺织品最易发生贸易摩擦”载，http://cn.biz.yahoo.com/061224/141/kd1a.html [2]上海WTO事务咨询中心：《中科院报告预测2007年中国贸易摩擦形势依然严峻》，http://www.sccwto.net:7001/wto/china.jsp [3]贸易壁垒和贸易摩擦是一种因果关系，贸易壁垒是产生贸易摩擦的原因，贸易摩擦则是贸易壁垒产生的必然结果。在完全自由贸易的环境中是无所谓贸易壁垒和贸易摩擦的，贸易摩擦的应对机制在某种程度上就是一种贸易壁垒应对机制。 [4]www.mofcom.gov.cn/column/print.shtml?/Nocategory/200503/20050300020112. [5]卡特纳（Robert Kutner）：“世界贸易组织的漏洞”，载1995年6月12日《商业周刊》（英文）。 [6]“美国批准世界贸易组织”载1995年8月15日第4版《参考消息》。 [7]杨国华著：《美国贸易法“301条款”研究》，法律出版社，1998年第1版，第81～82页。 [8]《日本进出口贸易法》颁布于昭和二十七年（1952年）八月五日法律第二百九十九号，并于平成七年（1995年）十二月二十日法律第一百三十号。从该法律的出台，从规定的内容看，主要是为了规范出口秩序，减少贸易摩擦。 [9]《日本进出口贸易法》第1条。 [10]《日本进出口贸易法》第2条。 [12]《日本进出口贸易法》第5条。 [13]《日本进出口贸易法》第5条之2。 [14]《日本进出口贸易法》第7条之2。 [15]《日本进出口贸易法》第7条之2。 [16]《日本进出口贸易法》第19条之4。 [17]《日本进出口贸易法》第23条。 [18]《日本进出口贸易法》第27条之3。 [19]《日本进出口贸易法》第28条。 [20]周泽红：《日本应对贸易摩擦的经验及启示——以日美贸易摩擦为例》载《现代日本经济》2006年第1期。 [21]卓勇良：“日本对外投资格局的变化”载《世界经济》，1997年第9期。 [22]周泽红：《日本应对贸易摩擦的经验及启示——以日美贸易摩擦为例》载《现代日本经济》2006年第1期。 |
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