第二章 个人请愿制度研究

2.1 个人请愿权的来源及其合法性

个人请愿权是一种程序性权利。它以权利主体享有合法的国际程序能力为前提。国际人权实施制度起步阶段所面临的一个关键问题是：大多数国家主张人权属于国内管辖事项。因此，个人不得以自己的人权遭受侵犯为由向国际人权条约监督机构请愿。反之，国际人权机构也不得受理，否则，它就构成干涉一国内政。事实上，联大很早就坚持如下观点：有关侵犯人权的事项不属于《联合国宪章》第2条第7款规定的国内管辖事项的范围。联大与安理会从1950年开始对“南非案”久拖不决即为一个有力的例证。 它构成下述观点的证据，即如今不能再像以往的学说那样漠然主张：一国如何对待其国民构成本质上的国内管辖之事项。 就本质上属于国家保留范围之事项的确定而言，国际法并未提供普遍接受的标准。此外，国际机构在过去几十年里的实践非但不允许各国自己决定国内管辖之事项的范围反而强调国家对其违反国际义务的行为应负的责任。

从全球层面来看，国际法院认为：“和平条约之解释”不应视为本质上属于国内管辖之问题而是“一个本质上属于国际管辖的国际法问题。” 国际法院在该案中仅对条约之解释——一个国际法问题行使管辖权。从区域层面来看，欧洲人权法院在1967年2月9日就“比利时语文——初步反对主张案”作出的判决中直接论述了国内管辖权问题。比利时以语言管制——该案争讼对象属于各国排他性管辖之列且非为《欧洲人权公约》及其《议定书》的调整范围，但构成“比利时法律秩序保留范围” 为由提出初步反对主张，反对国际法院对此案的管辖权。法院对此回复称：与“正常情况下属于缔约国国内法律秩序的事项”有关的《欧洲人权公约》及其《议定书》是“旨在为缔约国与其管辖下之人的相互关系规定某些应予遵守的”国际标准的国际性文件。 由于欧洲人权法院对所有关于解释和适用上述文件的案件均拥有管辖权，因此它得出如下结论：在此案中不得把保留范围的抗辩视为具有初步反对法院之管辖权的性质。 欧洲人权法院明确宣布：不得把国内管辖的观念作为阻碍法院管辖此案的初步反对主张，而且相关的监督制度原则上不存在上述观念。在涉及人权案件的国际法律程序的发展中的这一重大步骤是区域层面所首先采取的。

在联合国两大人权公约漫长的准备过程中，国内管辖的观念表现出巨大的抵抗力和恢复力。联合国人权委员会、联合国经社理事会在联大第三委员达成如下谅解：在人权保护领域，国家在充分行使其主权时必须遵守的有关国际控制的规定不得视为各国国内管辖之事项。 国内管辖事项的抗辩之逐步弱化促进了日益增多的国际人权保护程序的设立。在当今零散的国际法中，人权保护的并存机制事实上在彼此强化。过去设置的国家保留范围的障碍已被逐步克服这一现象的发生离不开两大平行因素的相互作用，即逐步承认和明确个人的国际程序能力以及逐步授予和确认国际监督机构的程序能力。个人请愿权在这两大因素的互动中获得其国际法上的合法地位。

众所周知的事实是，古典万民法向现代零散的国际法的转化进程持续不断地向传统国际法发起挑战。尽管国际法之父的早期著作对人类的深切关注已是历历在目，但是只有现代国际法才开始授与个人以国际程序能力。早期实践对个人在国际法上的请愿权的形成和明确化起到了决定性作用。不过，国际社会历经很长时间才在理论上和实践中接受如下观点：国际法并不存在直接针对个人或直接授予个人国际诉权的一般的禁止性规则； 在逻辑上也不存在产生此类国际法准则的障碍。一旦个人的诉权为条约所承认，就能防止国家以管辖豁免原则为据提出抗辩。即使条约未作规定也不得作出下述结论：此种空白表明一般的禁止性规范的存在。

在传统国际法上，个人在遭受外国侵害时往往借助外交保护制度以寻求人权的恢复。但这种传统的保护机制固有的缺陷已如前述。所以，人们逐渐采取其它人权保护形式，如允许个人参与人权诉讼。这使个人在很大程度上摆脱了国家的束缚。 事实上，一些国家的法律史已经表明：公民向中央机关提起请愿的权利作为言论自由的表现形式，逐步发展成为向法院寻求救济的法律程序机制。 个人向国际组织提起请愿的权利形成较晚，直至最近才初具雏形。其实与国际诉权直接相关的应是向国际组织请愿的权利而非向其他个人请愿的权利。费恩伯格 曾作过一个经典的基本区分并获得德罗丝特 的赞同。他认为，救济性请愿（Petition plainte），是指要求当局对侵犯个人私权的行为给予补救；请求性请愿（petition voeu）则是提请对团体之一般利益承担责任的有关当局采取公力措施， 纯系通知 性质。

直接承认某些个人或个人组成的团体寻求补救的启动权或其它类似的直接请愿权的早期国际法实践有一个显著的共同特征：一直强调潜在请愿人为被保护者。“一战”前，国际社会有三大实践：1）莱茵河航行制度；2）1907年第二届海牙和平会议设立的国际捕获法院；3）1907—1917年间运作的中美洲法院。在两次世界大战期间，国际联盟曾澄清道 ：少数者之请愿权仅具通知性，而且国联之受理行为不具司法性。由于这些请愿仅仅构成信息之来源，其本身并不会引起任何法律诉讼。再者，有关受理条件的规范缺乏法律应有的严格与一致性，它反而关注纯形式上的事项。根据1922年到1937年国联在上西里西亚的特殊实践——很可能是当时在国联保证下的最为发达的少数者保护制度。因为有关个人被赋予诸多可供利用的救济措施。

至于其它请愿制度，兹举常设国际法院在1928年发表的但泽问题的咨询意见为例。法院认为：条约能够直接向个人赋予权利。这一观点已成为权威意见。到20世纪30年代，诸如斯塞勒（Scelle）和曼德耳斯塔姆（Mandelstam）之类的国际主义者把少数者保护制度视为承认和保护人权的普遍化历史进程的过渡性实践。

还有在“两战”期间的其它实例，比如，国联委托统治下的领土上的居民的请愿制度。因此，“两战期间”少数者请愿制度和委托统治地请愿制度即已“并存”。事实上那时就有学者对两种制度的性质和效力给予了关注。 但只是到了最近人们才感到保护机制间相互协调的现实需要。这是因为保护范围和条件不再那么严格了。上述实践显然表明：它们与传统的外交保护裁然不同的是，前者承认并授予个人直接向国际机构请愿的权利。 个人请愿权使个人或其中某些类别的人与国际法律秩序发生密切联系 且有助于说明个人能够行使直接源于国际法的权利。

此外，还可参考其它实践，例如工人和雇主联合会就违反国际劳工公约向国际劳工组织理事会提交“陈述书”的制度以及国家间针对违反公约的“请愿”制度。自1919年以来，这些制度原来均载入了《国际劳工组织章程》。在联合国时代，继国联委托统治制度之后的托管制度把两类“申请”区分为：由托管领土上的居民或其它当事人提起的请愿；由联合国会员国、联合国机构及专门机关就托管理事会有关的活动向托管理事会提交的来文。个人请愿可以是口头的或书面的，包括两类：关于一般问题的请愿和严格意义上的请愿。后者是对所受冤屈的控诉并且提请托管理事会采取行动的请愿。此类保护个人人权的早期实践曾一度局限于某些种类的个人，如，国际劳工制度下的工人、少数民族成员、委任统治及托管制度下的领土的居民。“二战”过后不久，人权保护普遍化进程中的新动向旨在减少受保护之人的无资格状态，逐步克服传统外交保护中某些属人理由如国籍联系之限制。上述新动向朝着个人人权保护的普遍化进程迈进——只要是人即受保护，且由承担了保证个人的某些基本权利与义务的当事国强制实施。但是，个人请愿权即使在联合国托管制度中已经有鲜明的体现，也未被载入《世界人权宣言》之中。这是因为当时盛行这样的看法：联合国人权委员会随后将会立即制订一个公约——后来诞生了联合国两大人权公约和执行措施以共同完成拟议中的《国际人权法案》且将《世界人权宣言》宣布的原则转化为成员国的法律义务。在国际人权法上逐步确认个人的国际程序能力虽然遇到过一些阻力，不过，数十年前国际主义者的优先目标乃是重构一个从国际一级承认个人之诉讼能力的国际法。随着联合国两大人权公约及其任意议定书、其它全球性和区域性人权条约的缔结与生效实施，承认个人请愿权的程序倍增。这是有目共睹的。

早在1966年通过联合国人权公约之前，区域一级即已承认个人请愿权。1950年《欧洲人权公约》规定的请愿权旋即被视为公约保护机制的“核心”部分。撇开公约使用的术语，“通知”、“请愿”、“申请”及其含义不谈，人们曾一度思考这样的问题：个人请愿权将发挥多大的实效。 在缔结联合国人权公约之前，《欧洲人权公约》的早期适用阶段很快就令人信服地证实：个人请愿诉权对发挥人权保护机制的实效至关重要。它使个人超越了国际法对个人地位的传统控制。

在突破国内管辖事项的传统理论之后，个人的国际程序能力得到了承认和明确。与此相伴而生的是，授予或确认国际监督机构的行为能力。个人启动国际保护程序——请愿制度的权利与国际监督机构受理和审查请愿的权力以及依职权行使监督的权力并驾齐驱。它们是全球性和区域性人权保护机制惯常利用的方法。

国际人权实施机制的建立涉及基本的哲学方法及最终的社会目标。因此，较实体规范而言，在执行程序方面更难以达成一致，这是不足为奇的。它们确定国际人权条约机构的职权范围。国际组织依据条约以外的文件如决议建立的国际监督机构有时主张自己在人权领域有起诉能力。早在1969－1988年间，随着许多人权条约的生效，相应的国际监督机构成倍增加。从全球一级来看。1966年《联合国公民权利和政治权利公约》规定：人权事务委员会由成员国从其国民中选举的18名委员组成。 委员任期4年，可连选连任且以个人身份担任职务。根据《1965年联合国消除一切形式种族歧视公约》之规定， 消除种族歧视委员会由成员国从其国民中选举任期4年的以个人身份任职的八名委员组成。根据1979年《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》，消除对妇女一切形式歧视委员会在公约生效之时应由18名——当第35个成员国批准或加入该公约之时由23名专家组成，上述专家应由成员国从其国民中选择，任期4年，且以个人身份任职。1973年《联合国禁止并惩治种族隔离罪行公约》规定：联合国人权委员会主席任命人权委员会中兼任本公约成员国代表的三位委员组成三人小组；若人权委员会中没有（或不足三位）成员国代表，则联合国秘书长应于咨商本公约全体缔约国后，指派一名或数名成员国代表参加三人小组的工作。1985年《联合国取缔体育中的种族隔离罪行公约》要求设立由缔约国从其国民中选任的任期4年的十五位委员组成取缔体育中的种族隔离罪行委员会。1984年《联合国禁止酷刑及其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚公约》规定： 设立由缔约国选举的10位任期4年的专家组成禁止酷刑委员会，上述专家以个人身份任职，可连选连任。从区域一级来看。1950年《欧洲人权公约》设立了两个主要机构：欧洲人权委员会和欧洲人权法院。前者是由欧洲理事会部长委员会选举的与成员国数目相等的委员组成的。任期6年，可选连任且以个人身份任职，后者之成员在数目上与欧洲理事会成员相等，但须由欧洲理事会咨商欧洲议会后选举产生，任期九年，可连选连任。该公约亦提及部长委员会，实际上它不过是根据《欧洲理事会规约》设立的，早于该公约诞生且与上述两大机构有所不同。1960年《美洲人权公约》也设立了两个机构：美洲人权委员会和美洲人权法院。前者先于本公约成立，其成员七人，任期4年，可连选连任，系由美洲国家组织大会选举产生，但以个人身份任职。后者由七位以个人身份任职的法官组成，任期6年，连选连任，系由美洲国家组织大会之成员国以多数票选举产生。1981年《非洲人权和民族权利宪章》规定：在非洲统一组织内设立一个由十一位委员组成的非洲人权和民族权利委员会，任期6年，连选连任，且以个人身份任职，由国家和政府首脑组成的非洲统一组织大会选举产生。上述监督机构是因人权条约本身的规定而设立的，其职能和权力受条约调整。各个条约监督机构据上述条约行使其权力。

个人请愿权在国际人权法上的确立走过了一段不寻常的路。从两个世纪前发端的少数者保护制度 到国联时代的委任统治领地居民的请愿制度，再到联合国体系内的人权保护机制，从区域性到全球性人权保护制度的建立无不重视个人请愿制度。个人请愿权在全球性和区域性人权实施机制中都有相当程度的体现。因此，笔者认为个人作为国际人权法上的主体不仅直接享受人权条约所赋予的实体人权而且还被授予程序权利。个人请愿权是国际人权法主体依据国际人权法所享有的合法正当的权利。

2.2 个人请愿制度的确立与发展

2.2.1 全球性个人请愿制度

如果某一国家是《联合国公民权利和政治权利公约》及其任意议定书的当事国，声称权利和自由受到该缔约当事国侵犯的个人有权向联合国人权事务委员会提出请愿，要求实施侵犯公约所载权利的国家为其行为承担责任。这一事实是人权的国际保护领域取得巨大进展的最为明显的体现之一。截至1999年9月，已有95个国家按照《任意议定书》的要求提交了声明书，接受了这一个人请愿程序。 20世纪80年代后半期，国际社会提高了对人权事务委员会依任意议定书开展的工作的认识，这使得该委员会从声称其权利受到侵犯的个人那里收到的请愿的数量有了成倍的增加。截至1999年8月，人权事务委员会总共对涉及60个缔约国的873项个人请愿进行了登记。它目前已经完成了对328项请愿案件的审理工作并发表了自己的意见。委员会在253项请愿案件中认定缔约国从事了违反公约的行为。在所有873项请愿中，有267项被认为不符合受理条件、不具有可接受性；129项被中断审议，还有149项正在审查当中。 人权事务委员会在秘密会议上审议个人的请愿。 个人不得以匿名的形式提交请愿书且须是由任意议定书当事国管辖之下的人单独或联名递交的，否则，委员会将不予审议。 按照任意议定书的规定，通常情形下，请愿书应当由声称其权利受到缔约国侵犯的个人递交。也就是说，只有直接受害人才能提交请愿书。 但是，在委员会的长期实践中逐步扩大了受害人的概念。因此，有权提交请愿书的也就不限于直接受害人。 如果这些直接受害的个人不能亲自递交请愿书，人权事务委员会也可审议能够证明是在代表这些个人行事的另一个人递交的请愿。与声称其权利受到侵犯的个人没有任何明显联系的第三方不能递交请愿书。反之，如果请愿书的署名人能够举证证明自己与直接受害人有显著的联系，比如，两者系夫妻、父母子女关系，则此类第三方则有权代理他人请愿。

如果一项请愿所涉及的同一问题正在接受另一国际调查或解决程序的审查，则该请愿不符合可接受性条件、不能被审议。 而且，在人权事务委员会着手处理该项请愿之前，必须已经用尽所有的国内救济办法。 甚至在决定一项请愿能否被接受之前，人权事务委员会或它的请愿问题工作组也可以要求声称的受害人 或有关国家在规定的期限内提供补充材料或意见。如果有关国家在这一阶段作出了答复，请愿人可以获得该答复的副本，以便对该答复提出自己的答辩意见。为保证程序的公正，委员会在决定一项请愿是否可接受之前可能会将请愿书发还请愿者，要求提供更多的材料。在这种情况下，委员会将不会向国家转达个人所提交的任何补充材料。如果请愿人撤回了请愿请求或者以其他某种方式明确表示自己不愿继续下面的程序，人权事务委员会可以作出决定将该项请愿注销。但这种注销案件的决定不必是书面形式的。

总而言之，按照《联合国公民权利和政治权利公约》及其任意议定书的规定行使请愿权者必须符合下列条件：1）请愿人所属国家已经发表声明，承认人权事务委员会的管辖权；2）请愿人已经用尽国内救济办法；3）同一事件不在另一国际调查或解决程序的审查之中。4）请愿书不是匿名的，且无滥用请愿权的情形

人权事务委员会一旦确定某一请愿书为可以接受的，便可以要求有关国家对请愿书所反映的问题作出解释或澄清，并说明其是否已经采取了某种解决问题的措施。缔约国必须在6个月的期限内作出答复。随后，请愿人有机会对该国的答复发表意见；在此之后，人权事务委员会发表其最后意见，并将该意见送达有关国家和请愿人。人权事务委员会在其整个程序中平等地对待提出请愿的个人和被控侵犯其权利的国家。每一方都有机会对对方的主张发表意见。人权事务委员会的决定，包括关于被宣布为可接受的并受到实质审理的请愿书的意见和那些不被接受的请愿的决定，总是在该次会议结束之后被立即公开，并在复制后被编入人权事务委员会向联合国大会提交的年度报告。 这种年度报告是由人权事务委员会通过联合国经济及社会理事会递交的。

通常情况下，委员会宣布一项请愿是否可被接受大约需要12到18个月的时间。对该案件实质问题的审查可能再需要耗费一、两年的时间。每一宗具体请愿案件到底在多长时间内审结，这要取决于缔约国和请愿人在提交人权事务委员会所需要的有关材料方面的合作程度。在人权事务委员会通过其最后意见之前，声称其人权正在受到侵犯的人可能需要保护。因此，在不对请愿的是非曲直作出预先判断的前提下，人权事务委员会有时会对涉及案件的国家提出紧急要求。比如，它曾经在一些场合提出如下建议：反对涉案国实施其将要进行的驱逐、要求暂停执行死刑或者要求进行紧急的医疗检查。

人权事务委员会迄今还没有任何独立的调查职能，但它有义务考虑来自有关各方的所有书面材料。因此，在某些请愿案件中可能会因为当事方采取不合作的态度而导致证据不足、无法查清事实，最后不了了之。 委员会在审查请愿案件的实践中逐步发展出一套自己的举证责任分配规则。 比如，在涉及生命权、酷刑和虐待以及任意逮捕和被迫失踪的若干案件中，人权事务委员会决定：不能只由声称其权利和自由遭到侵犯的人单方负担举证责任。它还认为，只对关于侵犯个人人权的控诉进行笼统的驳斥是不够的，必须由提出反对意见的当事方提出证据。在通常情况下，人权事务委员会以一致同意的方式开展工作。但是，对于委员会就某一案件的实质问题所发表的意见或者在它宣布请愿不可接受的情况下，委员们个人也可以发表其个别意见。在委员会成员对某一问题不能达成一致时，它就不能够作出其最后结论。这势必影响到人权事务委员会的工作效率。因此，有人建议改革委员会的决议方法，采取多数同意的决策办法。 迄今为止，人权事务委员会按照任意议定书开展的请愿审查工作取得了相当的成效。在它对个人请愿案件所作出决定中有数件决定促使有关国家修改或废除了它们的原有法律；在若干个人请愿案件中下，被监禁的人依据委员会的决定获得了释放、人权遭受侵犯的受害人得到了赔偿，比如，被指控国——乌拉圭对受害人履行了赔偿义务。在请愿人诉哥伦比亚的一些案件中，受害人也获得了公正的赔偿。1990年，人权事务委员开始起草包含具体建议的最后意见，试图借此对缔约国实施其终局决定的情况做更为密切的监督。委员会一直鼓励缔约国采取合作的态度。人权事务委员会的意见虽然没有法律拘束力，但接受这一程序的那些国家认为它具有非常重要的意义。 

在全球范围内，认为人权正在受到侵犯的个人还可以运用其它两个程序寻求救济。这两道程序分别是依据《联合国消除一切形式种族歧视公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或处罚公约》建立起来的。根据《联合国消除一切形式种族歧视公约》第14条的规定，声称其依该公约所享有的权利正在受到侵犯的个人或个人组成的群体可以致函联合国消除种族歧视委员会（CERD）请求审议他们的请愿。但是，他们必须首先用尽国内救济办法。

截至1999年9月，在125个批准或加入该公约的国家中，有23个国家承认了委员会依该公约第14条享有的接受并审议个人请愿书的权限。这些国家主要是阿尔及利亚、澳大利亚、保加利亚、智利、意大利、新西兰、荷兰、挪威、秘鲁、塞内加尔、斯洛伐克共和国、瑞典、乌克兰和乌拉圭等。 如果某一国家是该公约的缔约国，但并未承认委员会接受和审议个人请愿书的权限，委员会不能接受涉及该国的请愿。

《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或处罚公约》规定，声称因公约所保护的权利遭受侵犯而受有损害且已用尽所有可以采用的国内救济办法的个人可以向禁止酷刑委员会提出书面的请愿，请求审议他们的控诉。截止1999年9月在所有批准或加入该公约的国家中有40个国家承认了委员会接受和审议这种请愿的权限。需要指出的是，委员会不能接受涉及未承认其依据该公约第22条所享有的权限的国家的请愿。

个人请愿权已经是久已确立的个人依据国际人权法所享有的正当的寻求人权的国际保护的程序性权利， 不过，我们应该看到这样的事实：在当今民族国家林立的国际社会，真正接受或明确承认国际条约监督机构对个人请愿的审查权的仍在少数。人权条约的监督制度原本仅仅适用于缔约当事国，对非当事国不能发生任何效力。 这使得受到条约机构监督的国家为数有限。而规定个人请愿权的条款或议定书都是任择性质的，即使为条约当事国也可以选择不承认的立场，从而避免接受条约机构的监督。因此，个人请愿程序所能适用的国家就更少了，且并不包括所有的人权。之所以有如此之多的国家不愿意接受这一程序，主要是它们不允许国际机构对它们的人权工作进行监督。

2.2.2  区域性个人请愿制度

2.2.2.1 欧洲的个人请愿制度

《保护人权和基本自由欧洲公约》（简称《欧洲人权公约》）是由欧洲理事会负责起草的。 公约的起草者从早先通过的《世界人权宣言》中获得不少灵感。 因此，准备工作进展很顺利。1950年11月4日公约在罗马开放供欧洲共同体成员国签字。1953年9月公约生效。

公约起草者的目的在于率先采取措施以集体实施1948年联合国《世界人权宣言》所载的某些权利。为实现这一远大理想，《欧洲人权公约》除了列出一个公民权利和政治权利及自由的目录以外，该公约还建立了一个由缔约国参加的公约义务实施制度。最初承担这种监督责任的机构有三个：1954年建立的欧洲人权委员会、1959年建立的欧洲人权法院和欧洲理事会部长委员会。后者由成员国的外交部长或他们的代表组成。 这些机构在本文第一部分已经有了较为简明的介绍。在此笔者主要从个人请愿制度的视角再次提及它们。这些机构之间有比较理想的分工与合作机制。个人请愿首先是提交给欧洲人权委员会的，由它对个人请愿进行筛选。对于那些符合可接受性条件的请愿案件，委员会积极寻求友好解决。如果不能获得友好解决，委员会要就被指控的缔约国是否违反公约提出自己的意见。委员会的意见将被提交部长委员会。除非欧洲人权委员会或者涉案缔约国在三个月内将案件提交欧洲人权法院，否则，部长委员会将主动行使审查权，就缔约国是否存在违反公约的情形做出决定。在这三个机构中能够作出终局的、有拘束力的判决的是欧洲人权法院。如果个人请愿最终被交付欧洲人权法院请求解决。法院将对案件作出发生法律效力的判决。如果法院经审理查明缔约当事国存在违反公约的情况则判决缔约国赔偿受害人所遭受的损失。但是自《欧洲人权公约》生效后，欧洲人权保护制度取得了许多新的发展，先后通过了十一个议定书。《公约》的第1.4.6.7号议定书进一步增加了该公约所保证的权利和自由的数目。其中第2议定书授予法院发表咨询意见的权力。第9议定书使得个人请愿人有权向欧洲人权法院提交案件，但以被指控国已经批准该议定书，并且请愿书已被一个审查小组宣布为可接受的为限。第11议定书改组了《公约》的执行机构，其它议定书涉及公约机构的组织和程序。

自1980年以来，随着提交给公约机构的案件数量的持续增加，使得将案件的审理时间保持在一个可接受的限度内变得越来越困难；自1990年以来，由于新缔约国的加入，问题变得愈加严重。欧洲人权委员会每年登记的请愿的数量从1981年的404件增加到1993年的2 037件。到1997年，请愿的数目已经上升到了1993年的两倍之多。委员会每年公开的未登记的请愿的数量已经上升到了12 000件之多。欧洲人权法院的统计数字亦反映了同样的情况，提交到法院的案件的数量逐年上升，1981年7件，1993年52件，1997年119件。 案件数量的持续增长导致人们长期讨论对公约监督机制进行改革的必要性。公约成员国组织了多起关于重建公约制度的谈判，但是一开始意见就很不一致。但最后采纳的方案是：建立一个单一的专职的法院。如此改革之目的是简化结构从而缩短诉讼期限。与此同时，通过使法院体制具有充分的强制性和废除部长委员会的裁判作用来强化法院的审判性质。1994年5月11日，《关于改组欧洲人权公约执行机构的第11议定书》开放签字。

《欧洲人权公约》第11议定书改变了过去依据《欧洲人权公约》所建立的控制机制，但并未改变公约所规定的实体权利。新的运行机制——单一法院体制——1998年1月1日生效。在新的体制中，一个专职的法院取代了以前的欧洲人权委员会和欧洲人权法院。在新的机制下，部长委员会不再享有裁判权，只对法院判决的执行起到监督作用。 欧洲人权法院由同欧洲人权公约缔约国数量相等的法官组成。截至2000年9月，公约有41个缔约国。另外法院设有书记处，并由书记官协助工作。

根据《欧洲人权公约》第34条，法院有权审查个人请愿。欧洲人权保护制度的特征是广泛地使用个人请愿程序作为督促缔约国遵守公约的手段。公约对个人请愿人的资格以及请愿的可接受性标准有自己的要求。任何个人、非政府组织或由个人组成的团体都有资格向法院提出请愿。请愿人的年龄不受限制。即使是儿童也可以提出请愿，企业亦有请愿资格。例如，已经有报社成为若干起请愿案件的当事人。但是，请愿人本人必须声称是某一缔约国违反公约行为的受害人。但在实践中，受害人的概念不断扩大。除了直接受害人以外，欧洲人权法院还承认间接受害人、潜在受害人的概念。 只受理有关违反《欧洲人权公约》的个人请愿，而不受理违反其他人权条约的请愿。

《欧洲人权公约》对个人请愿的可接受性条件有相当具体的规定。 其核心内容包括：1）必须用尽国内一切救济措施；2）请愿必须在国内机构作出最后决定之日起6个月内提交；3）请愿必须不是匿名的；4）请愿的事项必须不是被其他国际程序已经审查的；5）请愿必须不是“明显地没有理由”的。这一标准基于如下假设：对一项请愿的性质的审查，是建立在已对该请愿进行过预先审查的基础之上的。法院在评估一项请愿的可接受性时严重地依赖这一标准。“明显地没有理由”这一标准的积极应用使得提交到法院的案件的数量保持在尽可能低的水平上。因为大量请愿在可接受性审查程序的早期阶段就被筛选掉了。

任何声称其为违反公约行为的受害人的个人可以直接向设在斯特拉斯堡的法院提起请愿，指控公约的缔约国侵犯了公约所规定的某项权利。请愿人可以从法院书记处获得请愿表格和请愿人指南。新的欧洲人权法院的程序是控辩式的和公开的。这与前面提到的联合国人权事务委员会举行不公开会议审查请愿书的做法完全相反。原则上，欧洲人权法院对请愿案件的审判是公开的，允许旁听和记者采访。但在特殊情况下法庭或大法庭作了相反的决定除外。与普通诉讼不同的是，社会公众能够获得当事方提交给法院书记处的书状和其他文件。个人请愿者可以自己独立请愿，但是法院建议最好有律师代理。而法院在庭审阶段或宣布请愿的可接受性决定之后，则要求由律师代理诉讼。欧洲理事会已经建立了一项法律援助计划，以帮助那些没有足够经济能力的请愿人。法院的工作语言是英语和法语。虽然请愿书可以使用缔约国的任何一种官方语言，但是请愿一旦被宣布是可接受的，在法庭或大法庭庭长允许继续使用请愿所使用之语言以外，请愿人必须使用法院的任意一种工作语言。欧洲人权法院已经形成了相当发达的处理个人请愿的程序。这主要包括可接受性程序和案件实质问题的审理程序。

在个人请愿被分派到一个分庭之后，分庭庭长将任命一名立案法官，由其对案件进行初步审查。在查明请愿的具体情况之后，该法官必须作出是否将案件提交三人委员会审查的决定。三人委员会采取投票方式作出决策。在一致同意的情况下，该委员会可以作出请愿不可接受的决定或在无须进一步审查的情况下有权决定注销一项请愿。没有被委员会宣布为不可接受的个人请愿或者由立案法官直接移交到法庭的个人请愿以及国家提出的指控要由法庭加以审查。法庭决定这些案件的可接受性和请愿案件的是非曲直。在通常情况下，法庭对案件的可接受性和实质问题分别作出决定。但在适当的场合，法庭也可以将二者合并审理。当某一请愿案件出现重要的条约解释问题或存在违反现存判例法的可能时，法庭可以随时放弃其管辖权并将案件移交给大法庭。在可接受性程序的第一阶段，尽管法庭可能决定举行听证会，但一般来说这一阶段的审理是书面形式的。在该听证会上产生的与案件的实质问题有关的事项通常也会附带地被处理。法庭采取多数表决制对请愿的可接受性作出决定。与联合国人权事务委员会的协商一致程序相比，这无疑会提高决策效率。不管是肯定性还是否定性决定必须说明理由并对外公布。任何人都可以登录欧洲人权法院网站获取这些资料。

法庭一旦决定接受一项请愿，它可以要求当事方进一步提交证据和书面陈述，包括提出任何“公正赔偿”的请求以及参加案件实质问题的公开审理的程序的请求。为了公正地审理案件，在特殊情况下法庭庭长可以邀请或许可任何非诉讼当事方的缔约国或与案件有关的非请愿人员提交书面意见就庭审提出不同意见。

法庭的判决虽然是以多数票作出的，但是任何参加案件评议的法官有权在判附书中附上赞成或反对判决结论的个别意见或者仅仅是一项表示异议的声明。在法庭判决书送达后的三个月内，如果案件出现了重大的解释或实施问题或者具有普遍重要性的问题，任何当事方可以请求将该案件移交大法庭。审查该请求的大法庭是由五位法官组成的。习惯上称之为五人法官小组，包括法院院长和除原先作出判决的分庭庭长以外的三个分庭庭长以及另外一位从不属于原审法庭组成人员的法官中轮流选举出来的法官。法庭判决在三个月期限届满时发生终局效力。如果当事方宣布其无意请求移交案件或者五人法官小组否决了移交案件的请求后，法庭判决可以更早成为终局判决。如果五人法官小组接受了移送请求，大法庭将对案件以判决书的方式作出决定。大法庭同样以多数票作出决定，并且其判决是终局的。法庭所有的终局判决对所有被指控国有约束力。这与联合国人权事务委员会的一般性意见截然不同。 欧洲理事会部长委员会负有监督判决执行的责任，即由委员会检查那些被发现违反公约的国家是否采取了充分的补救措施以履行因法院判决书而起之特殊或一般的义务。

通过对欧洲人权保护机制下个人请愿制度的发展历史的考察、对欧洲人权法院对个人请愿案件的受理条件、审理程序的详细剖析，我们不难发现它具有全球性个人请愿制度所不具有的特点。主要有如下表现：1）欧洲的个人请愿制度日益走向巩固和强化。在第十一议定书生效前，《欧洲人权公约》也设立了一个类似于联合国人权事务委员会的“没有牙齿”的机构——欧洲人权委员会。因为它所作的最后决定并不能对涉案国家产生严格的拘束力。而改革后的人权法院把原来由欧洲人权委员会行使的可接受性审查权以及部长委员会行使的部分裁判权收归自身独自享有，这简化了机构设置、减少了职权重叠所引致的请愿案件积压现象，更加有利于个人请愿权的有效实现。2）欧洲的个人请愿制度步入了司法化进程。这是数十年来欧洲区域性人权保护机制所取得的最为引人注目的成就。联合国人权委员会所执行的审查个人请愿的职能是专家性的。委员会成员虽然以个人身份任职，但总免不了受到提名国家的影响。而欧洲人权法院的法官则能保持充分的独立性，其公正断案的操守是不容质疑的。在法庭判决发布之后并非立即生效，有三个月的期限让当事人考虑是否请求将案件移交大法庭。一旦案件被成功移送，当事人还可以获得上诉的机会。经过两审终审制的实施，个人请愿权得以切实保障。最后也是最重要的是，欧洲的个人请愿制度能够真正给请愿人带来有保证的结果。这主要归功于法院的终局判决对被指控国具有严格的法律约束力。任何被判决赔偿义务的国家必须履行判决。此外，欧洲部长委员会有监督判决履行之责。涉案国将在部长委员会会议上面临巨大的政治压力。因此，欧洲的个人请愿制度是十分有效的。

2.2.2.2 美洲的个人请愿制度

在过去的40年里，美洲人权保护制度在美洲国家组织的框架内，以与欧洲人权保护制度非常相似的方式发展着。但是，为了有效地处理该地区特殊的政治和情势，美洲制度通过立法和法律解释的方法使其有别于其他区域形态的或全球的人权保护制度。特别是，美洲人权委员会和美洲人权法院——美洲的两个监督人权公约实施的机构，已经扩展了自己的职能和管辖权限，以防止发生在该地区的严重的和大规模地侵犯人权的事件再度发生或为已经发生的此类事件提供事后救济。

《美洲人权公约》规定，缔约国有尊重和保障公约所列举的各项人权的义务。 “保障”这些权利的义务是积极义务。它意味着如果一个国家没有采取适当措施防止侵犯人权行为的发生，这个国家就可能要为对个人实施的行为——例如大规模强迫失踪承担责任。公约第2条为缔约国创设了另一项义务。该条款要求那些国内立法或措施不符合公约义务的缔约国必须根据它们本国的宪法程序和公约的规定采取诸如制定法律或其他必要的措施以实现公约所载的那些权利和自由。制定国内立法的建议促使一些国家，如美国，在自己本国的法律秩序中将公约作为非自动执行性质的公约来对待。 虽然第二条的规定引起了成员国对这一条约义务的认识上的混乱，但是美洲人权法院在其发表的咨询意见中确认了美洲人权公约的自动执行性质。法院声明：国家在缔结人权条约时就对一种法律秩序作出了承诺。为了公共利益，该法律秩序使国家对其管辖范围内的所有个人承担了各种各样的义务。公约关于个人请愿制度的批准的规定是强制性的，这与国家间控诉制度形成了鲜明对照。该事实说明公约对缔约国对个人所承担的义务给予的高度重视。法院得出的结论是，对于这样一个对保护人权如此重要的条约，不能认为它有迟诞生效的意图。 至此《美洲人权公约》的自动执行性质应不容质疑。美洲的人权实施机制主要依靠两个机构——美洲人权委员会和美洲人权法院。虽然直接行使个人请愿审查权的是委员会，但是法院的诉讼管辖是以委员会受理请愿的程序为前提的。因此两个机构分工合作，共同执行个人请愿制度。

美洲人权委员会由七名人权专家组成，他们由美洲国家组织大会选举产生，以个人身份当选，不是政府的代表，不得接受其所属国家的任何指示。委员们的每届任期4年。委员会以双重身份运作。它既是美洲国家组织的一个机构，被授权在所有美洲国家组织成员国内促进和保护人权，又是依据《美洲人权公约》所设立的机构，具有监督公约缔约国人权状况的权力。委员会有三个主要职能：受理个人请愿、准备成员国人权状况报告和建议采取强化对本地区人权的尊重的措施。

美洲人权公约虽然规定了国家控诉程序和个人请愿程序，但是前者只有在指控国和被指控国都已作出声明，承认委员会对处理国家间指控的管辖权时才可以使用。迄今为止，这一程序还没被使用过。个人请愿制度是强制性的，自动地对所有批准美洲人权公约的缔约国发生约束力。这与笔者在前面提到的全球性个人请愿制度截然不同。 因此，美洲人权制度因规定了广泛的请愿权而不同于其他个人请愿程序。根据《公约》的有关规定，任何个人、个人团体或非政府组织，不管请愿人是否为受害者都可以向委员会提起请愿。 这在许多直接受害者受到当地政府威胁而无法亲自请愿的地区显得尤其重要。构成请愿制度的法律基础的是《美洲人权公约》第41条第6款。委员会的权限和审理程序规定在《美洲人权公约》第44到51条，并在《美洲人权委员程序规则》中作了更加详细的规定。委员会的程序从委员会秘书处确认请愿的可接受性开始。而判断请愿的可接受性的条件则规定在公约第46条。除了一些形式要件外，它要求当事人必须首先用尽当地救济措施、请愿所提到的问题必须不是其他国际程序正在解决的。但是，公约对用尽当地救济措施原则似乎采取比较宽松的态度。如公约第46条第2款指出，用尽当地救济原则不适用于下列情况：1）如果所涉国家的国内法不能提供正当的法律程序；2）如果声称其权利被侵犯的当事方被拒绝使用国内法规定的救济措施，或者被阻止用尽这些措施；3）根据前述救济措施做出的终局判决被无理地延迟履行。此外，在数个案件中，法院和委员会已经扩大了免于遵守用尽当地救济措施规则的理由。

在确认请愿的可接受性之后，委员会着手审查请愿的实质问题。被指控国政府和请愿人都要向委员会提交资料和说明理由。委员会程序规则规定了一个证明事实真实性的假设：如果政府不配合委员会的程序、拒绝提交委员会所要求的材料，那么只要案件中的其他证据没有导致相反的结论，有关事实就可以被认定是真实的。

委员会的个人请愿程序令人赞叹的方面是委员会在设法促使当事方达成友好解决方面发挥着巨大作用。 友好解决程序给请愿人和当事政府提供了解决人权争议的动力。一方面，友好解决程序许可请愿者与有关政府达成广泛的、有效的赔偿协议；另一方面，这一程序具有让国家无须使自己遭到国际组织的公开批评即可遵守其国际义务的优势。友好解决程序已经成功地适用于大量的案件中并导致在国内对人权的尊重方面取得了明显进步。如果当事方不能达成友好解决，委员会将出具一个初步报告，陈述委员会的结论和建议。委员会首先不对外发表该报告，只是将其送达有关政府。如果当事国不遵守委员会提出的措施和建议，委员会有权决定把请愿案提交美洲人权法院。但是，这与欧洲人权法院的做法有不同之处。 它必须以涉及案件的国家已经接受了美洲人权法院的强制管辖权或该法院对特定案件的管辖权。当然，委员会也可以自己解决。如果国家在一定的期限内不遵守委员会所建议的赔偿措施，委员会可以决定对外发表报告。委员会只在特殊的情况下才会将案件提交法院，在委员会程序结束后，缔约国也有权将请愿案件提交法院。虽然美洲人权法院已经声明：根据1969年《维也纳条约法公约》的善意履行条约义务的原则， 缔约国批准了一个国际条约尤其是诸如《美洲人权公约》这样有关人权的条约，就有义务尽一切努力遵守人权保护机构的建议，在这里就是遵守委员会的建议，但是，涉及案件的国家一般而言并不情愿遵守委员会的建议。因此，美洲人权法院在个人请愿案件之中仍然发挥着上诉机构的作用。

美洲人权法院根据《美洲人权公约》创立，并在委员会建立20年后开始运作。法院由七名法官组成，他们由公约缔约国选举产生，任期6年，他们可以是美洲国家组织任何成员国的国民。法院的主要职能就是适用和解释《美洲人权公约》并且行使诉讼管辖权和咨询管辖权。与个人请愿特别相关的是法院的诉讼管辖权。它是人权委员会处理个人请愿的权力的延伸。它的存在保障了美洲的个人请愿权的有效实现。缔约国可以在批准《美洲人权公约》之时或在其后的任何时候发表一份一般性声明接受法院的诉讼管辖权或者宣布就某个具体案件接受法院的管辖权。 这样，美洲人权法院就可以获得对个人请愿案件的管辖权。需要指出的是，虽然公约广泛授予个人以请愿权，任何人都有进入美洲人权委员会的机会，但是只有缔约国和委员会才有权把案件提交给法院，个人请愿者没有这个权利。 现在，只有在确定是否给予赔偿以及给予多少赔偿的阶段，个人请愿者才有可能走上法庭。在美洲人权法院的第一个诉讼案件中，法院通过赋予委员会受害者代表的角色表明它已经注意到了这一问题。 然而，委员会作为案件的一方当事人出现于法庭遭到了非议。人们认为委员会不得不扮演双重角色。在案件还在委员会审查阶段，它要成为公平的调停者或者中立的事实发现者，而在法院阶段，它又要作为被害者的辩护人出现。其结果是委员会作为国际社会利益代表者的角色被忽略，在成员国眼里，它的公正性也受到了损害。法院的诉讼程序包括书面程序和口头程序。前者是找出导致当事方发生争议的问题。法院在审查请愿案件的可接受性或者证明案件事实方面，并不盲目听从委员会的结论。因此，法院在处理诉讼中的程序性障碍以及事实问题和法律问题方面有大量工作要做。

一般来说，法院的庭审程序决定了案件审理的进程。在庭审过程中，当事人的代理人和委员会的代表或者委员会任命的任何辅佐人——经常是受害人的代表、证人和专家都可以提出自己的观点。大多数案件要经过三次庭审：第一次庭审一般是当事方就他们对当事国提交的初步反对意见的立场进行辩论；第二次庭审，主要是讨论案件的实质问题。在此阶段，证人和专家出具证言；当事方被要求对案件做最后陈述；第三次庭审主要是当事方就补偿问题提出证据和理由。调查完毕，法院将作出判决。如果法院确定涉案国存在着违反《美洲人权公约》所规定的权利的情况，法院必须判决该国保证受害方能够享受其没有享受到的那些权利，并在适当的情况下对破坏《美洲人权公约》造成的后果给予补救，对受害方给予公正的赔偿。 缔约国遵守法院的判决是其承担的一项国际义务。判决中关于损害赔偿的那部分规定在有关国家具有强制执行的效力。最后，《美洲人公约》要求法院向美洲国家组织全体大会提交年度报告，特别要在报告中指出那些判决未被有关国家执行的案件。

《美洲人权公约》在实施机制方面与先前的人权保护条约，如《欧洲人权公约》和《联合国公民权利和政治权利公约》存在相似之处，但是也有自己的特点。多年来，美洲人权委员会基于联合国和欧洲人权机构的经验教训设法应用和完善《美洲人权公约》的既有规定，并同时发展新的人权保护标准。与其他国际监督机构相比较，美洲人权委员会享有相当广泛的权利。比如，委员会可以考虑采取预防措施以避免针对个人权利的不可弥补的损害，包括损害个人生命或身体完整性的危险。《美洲人权公约》没有像对法院那样明确授予委员会发布采取预防措施的命令的权利，然而，委员会已将此项权力规定在其程序规则中。 预防措施允许委员会即使在没有待决案件存在的情况下也可以采取行动，并且并不要求用尽国内救济。当委员会未能成功地发出采取预防措施的命令时，委员会可以请求法院就还没有提交到法院的请愿案件采取临时措施。

与其它全球性或区域性人权实施机制比较而言，《美洲人权公约》所建立的个人请愿制度的特点除了前面提到的委员会有权采取预防性措施之外，还有以下体现：1）在美洲，只有缔约国和美洲人权委员会才有权向法院提交案件；个人请愿者只有在赔偿确定阶段才能有限地接触法院。这与欧洲制度相成巨大反差。2）只有用尽委员会程序，缔约国或委员会才可以向法院提交请愿案件。而在欧洲，从一开始个人就可以将其请愿提交欧洲人权法院，请求审理。3）美洲的个人请愿制度是缔约国必须接受的人权监督与实施机制。这与任择性质的、须待缔约国声明承认有关机构管辖权的请愿制度判然有别。 这使得请愿权的主体在美洲具有相当的广泛性。

2.3  个人请愿制度与其它国际人权实施制度之比较

2.3.1个人请愿制度与国家报告制度

国家报告制度是依各人权条约成立的委员会监督缔约当事国履行人权保护义务的主要法律措施。 缔约当事国向委员会提交报告是依条约规定应履行的一项义务。接受监督是一项条约义务。有的人权条约规定缔约当事国应在条约对其生效后一年内向委员会提交报告；有的则规定两年内提出报告，如《儿童权利公约》就是这样规定的；并要求缔约国在此后定期提出补充报告。国家报告的接受者是联合国秘书长，再由秘书长转交有关的委员会审议。委员会有权要求缔约当事国提交关于其采取的人权保护措施以及所取得的进展的报告。此类报告仍然是向秘书长提出的，不过，实践中委员会也从未提出过此种要求。我们可以认为，各委员会作为一个专家机构与缔约国之间没有直接的条约关系。

与个人请愿制度相比，国家报告制度具有三个显著的特点：

其一，委员会对缔约当事国提交的报告进行研究或审议的结果可作为建议交给有关国家。有关国家对委员会的建议应予尊重但也可以置之不理。人权条约并未规定缔约国必须接受委员会的意见的义务。委员会要使其建议发生法律拘束力就必须向联合国经社理事会或秘书长提出其建议，由他们提交联合国大会作出决议，但这只能是针对带普遍性的或严重的侵犯人权问题。

其二，委员会对缔约当事国报告的审议监督是一种专家程序，其实质是委员会与缔约当事国之间就条约所规定的人权事项开展对话活动。这种对话是依各该项条约规定进行的，其目的是为了帮助缔约国完成其执行公约的义务。缔约国向各该条约委员会提交报告的义务是平等的，报告的审议则依提交报告的先后顺序进行，没有国别选择。从这个意义上说，报告制度是依据条约规定进行的法律监督，与联合国人权委员会政治性极强的国别提案是不同的。

最后，缔约国报告是公开性的，除向条约委员会和联合国有关机构散发外，还应对国内公开。《儿童权利公约》明确规定：缔约国应向其本国公众广泛提供其报告。向国内公众供应报告有利于监督缔约国执行条约义务。因为人权条约的终极目的在于改善缔约国境内人权状况。

从国际人权活动的实际来分析，报告制度的监督作用是有效的，它促使和帮助缔约国采取了许多改进和完善人权保障的措施。因此，国家报告制度作为委员会监督缔约国履行条约的手段，它的确可以起到督促国家自觉履约的作用。但是，它基本上是“没有牙齿的”，并不能充分发挥应有的实效。这不仅是因为缔约国有迟延提交报告甚至根本不提交报告的原因，更有委员会自身办事效率的缘故。再说，它的审议结果充其量是“一般性意见”而已。从这个意义上讲，它对个人请愿权的保障与实现并不能起到立竿见影的效果。

2.3.2 个人请愿制度与国家间控诉制度

为了监督人权条约缔约国履行条约义务，解决缔约国之间有关人权争议以及有效实施缔约国境内的个人请愿，《联合国公民权利和政治权利公约》、《联合国经济、社会和文化权利公约》、 《消除一切形式种族歧视公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》 等国际人权条约都规定了国家间控诉制度和个人请愿制度。只是公约中的有关条款或其议定书都是任择性质的，并且规定了严格的适用条件。国家间控诉制度适用于缔约当事国之间。所谓国家间控诉是指一缔约国对另一缔约国履行人权条约义务及其境内的人权问题向条约监督机构提交的来函。人权条约对缔约国之间的此类争端规定了和解程序和调查程序。而个人请愿制度则是适用于个人与国家之间的。请愿由其权利遭受严重侵害的个人提出。但是，个人必须用尽当地救济之后才能提出请愿， 并且不得提交匿名的或署假名的请愿。

国际人权条约设计这种监督制度的目的在于完善条约的控制机制。不过，它同时为这些制度的运用设立严格的条件，比如，这类措施只有获得缔约当事国的明示同意，并符合其他可接受性条件时才予以使用。这似乎说明国际人权问题仍然是国家之间的事。个人的请愿权的取得最终决定于国家意志。所以尽管个人在国际人权法上的主体地位业已确立，而个人权利的充分保障还有赖于国家对人权问题的现实态度。因此，我们在争取个人权利的过程中决不可因为主体资格的享有已成事实而奢望人权的完全实现。这还有很长一段路要走。

2.3.3 个人请愿制度与人权诉讼程序

在一定条件下，个人可以直接或间接诉诸国际司法程序，寻求解决人权争端的办法。早在一百多年前的莱茵河制度中，个人作为引水员或受害者可以对成员国法院有关莱茵河制度的判决向莱茵河中央委员会上诉。 这被视为个人可以参与国际司法程序的第一个事件。 迄今为止，在国际组织司法制度方面，个人被赋予诉权的颇具代表性的制度是区域性人权公约或其它性质的公约所建立的司法制度。按照修改前的《欧洲人权公约》第25条的规定，任何缔约国的个人，可以对已声明承认个人请愿权的任一缔约国违反《欧洲人权公约》的行为，向欧洲人权委员会请愿。根据1990年11月6日签订的《欧洲人权公约》第9议定书，有权向欧洲人权法院提交案件者，不仅有缔约国和欧洲人权委员会，而且有个人、非政府组织或个人组成的团体。《美洲人权公约》授权美洲人权委员会直接受理个人请愿，而《非洲人权和民族权利宪章》授权非洲人权和民族权利委员会以过半数决定是否审议个人请愿。

欧洲联盟法院可以受理个人诉欧洲联盟机构、个人诉成员国和个人相互之间的诉讼。 个人可以在三个方面直接或间接地向欧洲联盟法院起诉欧洲联盟机构和欧盟成员国：其一，任何自然人或法人，对于欧洲联盟机构——欧洲议会、理事会、执委会和欧洲中央银行，等等专门针对他而发布的决定，或对于以规则或决定方式对另一人发布、但对他直接和个别有关的决定，该自然人或法人有权向欧洲联盟法院提起诉讼。欧洲联盟法院有权以越权、违反必要程序要件、违反欧洲联盟条约或与该条约的实施有关的任何法规、或以滥用权力为由，裁决所指控的决定无效。在此情形下，法院行使的是司法审查权。此外，任何自然人或法人还可以向欧洲联盟法院提出请愿，指控欧洲联盟机构未向他发送除建议或意见外的任何法令。其二，欧洲联盟法院建立了欧洲联盟对个人承担侵权损害赔偿责任制度。详言之，如果该法院证实存在明显违反保护个人权利的法律规则的行为，欧洲联盟有关机构必须对受害者予以赔偿。其三，间接对个人开放的初步裁决程序。欧洲联盟法院应成员国法院之请求，对涉及欧洲联盟法的问题作出裁决，该裁决具有法律拘束力。欧洲联盟法院的此种程序，不仅对欧洲联盟法进行权威性的统一解释，确保欧洲联盟法在成员国内的统一实施，并对欧盟机构成员国的行为起补充性的司法审查作用，从而间接地保护了个人的合法权益。

与个人请愿制度比较而言，人权诉讼程序具有如下三大优势：第一，有权受理个人诉讼的法院具有全面的管辖权限。它不仅可以行使诉讼管辖权，对个人与国家间的人权争端直接判断是非曲直，而且可以行使咨询管辖权。人权法院对具体的人权问题所发布的咨询意见能够澄清事实，消除歧异，有助于统一人权条约当事国的认识；第二，法院的判决对人权诉讼的当事方具有严格的法律约束力。有关当事人必须切实履行，否则，构成不履行国际义务的行为，可能面临对方的报复或受到国际舆论的声讨。最后，人权诉讼是对传统的人权保护机制的重大突破。传统国际法庭一般只受理国家间的诉讼，而人权法院则将诉诸国际法庭独立求偿的权利平等地授予个人，这有力地增强了一直处于弱方的个人的程序能力，个人权利又增添了一层坚强的后盾。但是，我们也应看到，人权诉讼有其适用范围的局限性。这一点与个人请愿制度完全相同。因此，这两种人权实施机制不可偏废。