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Ellen Vos：重新思考中国食品安全监管时可以借鉴的欧盟经验

时间：2013-02-14 点击：

【摘要】最近在中国发生的一些食品和饲料的恐慌使得中国开始重新思考有关饲料和食品安全的法律规范和监管模式。欧盟在经历了1996年的疯牛病危机后，其如何改革食品安全的监管模式对中国有借鉴作用。欧盟在面对不确定的风险时采取了一些有效的措施，但仍需面对诸多挑战。以此为中国的食品安全监管改革提供一些借鉴。

【关键词】欧盟/食品安全/信任/改革

一、欧盟食品监管改革的必然性

对于健康，食品是不可或缺的保障，因为它可以提供个体成长所必需的营养素。而除了作为人类求生的手段，食品也体现了文化习惯和传统。此外，食品作为一种重要的经济物资，每年可以给欧盟带来近8千亿的收入，其中，食品和饮料的加工业是欧盟最为重要的工业部门，同时也是主要的出口和进口部门 [1]。因此确保食品的安全和质量对于消费者、生产者和公共管理机构都是非常重要的。然而1996年的疯牛病危机暴露了当时保障机制中存在的诸多问题。在面对关心牛肉产业多过于关心健康和安全问题的指责下 [2]，欧委会表示鉴于疯牛病危机的教训，以后要把保障食品安全放在首要位置 [3]。

因此，食品安全监管对于欧盟所有机构都显得尤为重要。而这意味着当今欧盟在追求单一市场、工业和农业发展以及保障人类健康和安全的目标时，需要考虑到越来越多的社会风险。在这样的背景下欧盟各机构就必须慎重地处理不确定的风险，也就是那些在因果关系复杂、大规模、长时段和跨边境的过程中可能产生的疑似危害，而这些危害往往很难被有效控制且超出了人的感知能力。此外，食品安全监管除了要考虑确保经济利益和保障安全和消费者利益的同时也要兼顾文化差异和道德问题。

而由这种监管的复杂性所产生的一个典型的问题就是所谓的“有争议的治理”。这里主要是指存在与基本假设和组织结构之间的异常激烈而且广泛的冲突。其中所提出的问题就是作为明确食品强制监管内容、地点和方式的框架基础，该如何设置机构。1996年爆发的疯牛病无疑暴露了组织机构上的一些弊端和其他一些有关风险问题的政策。而这些被暴露出来的组织弊端集中反映了一个问题：即德国社会学家乌尔利希·贝克(Ulrich Beck)所说的“有组织地不负责任” [4]，因为在这场疯牛病的危机中找不出那一方的人该来承担责任。是该指责专家么？因为这么多年来他们一直告诉公众牛肉是安全的。是肉类加工产业么？因为为了得到更多的利益他们给大众带来了更多的风险。是政治家么？因为他们不愿承认这些冒出的问题。还是消费者？因为他们喜欢购买廉价的肉类产品。但有一项是毋庸置疑的，那就是这场危机使得欧盟机构和其他公共管理机构的公信力大减，他们所谓的基于科学的决策和机构设置框架受到质疑。

而信心的减弱也说明了有关食品安全监管治理的争议不断升级，这主要表现在科学意见和公众意见的差异日益突出，欧共体和国家、国际组织机构间的科学意见冲突以及与此相关的成员国和欧共体机构之间的不同立场日益明显。因此危机过后着手改革以此来缓解日益的紧张氛围并且通过这些机构的重组以恢复公众和监管者的信心就是不二之选。本文就此审视了欧盟为实现重建公众信心和确保食品安全的目标而对食品安全监管进行的改革。同时也讨论了欧盟在食品安全监管方面所遇到的具有普遍意义或是其特有的一些挑战：参与和透明性、风险评估和风险管理的分离、不确定和争议性。而这些问题的有效解决在一定程度上或是很大程度上有利于公众信心的重建。

二、我们相信欧盟么

(一)公民和成员国当局信心的减弱

公民和监管人员对于欧盟机构和监管决策信心的减弱是欧盟所要面对的最为严重的问题。在欧盟2000年有关治理的白皮书中，欧委会就有关公众对于机构和政治日益失去信心或是兴趣日减表示出了担忧，并且察觉这个问题在欧盟层面尤甚且相信公众对于一个复杂、不易理解的体制只会不断失去信心 [5]。对此，欧委会认为公众对欧盟政策和机构职能表示出不满的部分原因是欧盟机构在面对食品危机时没能采取有效的应对措施 [6]。在1997年欧盟调查委员会做出的有关疯牛病报告 [7]中指出了欧盟在疯牛病危机前以及处理中所采取行动的不足之处，而这样的结果是在意料之中的。

而公众对于欧盟机构在食品安全监管中的不满在随后的欧盟意见民意调查中也得到了证实 [8]。很明显的一点是对于欧盟机构的不信任也反映了公众对于欧盟合法性、责任性和其立法权力的担忧，而这些问题都是由欧盟在多个领域内的不断整合所产生的。对此，大众普遍感受到的问题是决策中缺乏参与机制，对欧盟职能的履行并不清楚以及对该体制的接受程度也不理想等。

除了公众的不信任，各欧盟成员国也表示出了对欧盟的不信任，并且日益显现出故意忽视或是公开反对欧盟的立法。对此，各成员国似乎都有日益仰仗欧委会在协调措施中采取的选择退出规定或是在与健康、安全和环境保护以及设置更高的本国公民保护水平方面相关的指令中规大周皇族定的保护条款的趋势。这方面的例子有法国拒绝执行欧委会1999年有关取消对于英国牛肉出口禁运的决定 [9]，意大利拒绝转基因玉米在其市场上的销售尽管欧委会已经许可该食品的上市 [10]，奥地利禁止上奥地利省的转基因生物物质，而这有悖于有关转基因生物2001/18号指令中对于转基因生物一般许可规定 [11]。

(二)信任的概念和如何重新赢得信任

有关如何重新获得公众和各国当局的信任是颇具挑战的。毫无疑问，在欧盟的监管规定和政策文件中还是经常会强调信任的问题。而值得注意的是有关信任是无从定义的。但是当论及到通过何种手段去重新获得信任时又不得不先定义有关信任的实质内涵。信任没有统一的概念，在最近有关信任的意思的概括中，至少提到了16条定义。由于吉登斯(Anthony Giddins)对于信任的定义考虑到了有关风险和不确定的决策因此就显得特别有意义。他把信任定义为在一系列给定的结果和事件中对于一个人或是一个系统的可依赖性所持有的信心。对此，这种信心可以表现对于诚实或对于他人的爱的信念，亦或对于抽象或技术原则的正确性理解。拉格纳(Ragnar L?fstedt)完善了这一界定，他把信任称之为接受所有而对于其成立的原因不存在任何质疑。有鉴于此，作为决策者，尤其是欧盟各机构的决策者，饶有兴趣地要恢复公民对于其政策和机构设置的信心，从而获得他们对于欧盟各监管行动的信任。为了确保所采取手段的正确性，我们首先要明确的是什么因素决定了公众和利益相关者对于这些措施或是机构而不是那些措施或机构持有了更多的信心。

在此两个因素很重要，那就是公平和能力 [12]。信任首先关注的问题就是有关决策的讨论是否是以公平的方式进行。这包括对于决策过程的公平需求也包括对于决策结果：即谁参与和是否各个利益诉求都被考虑到了的公平要求。如果监管者的行为有所偏私，那么公民就很难信任他们。在这样的情况下，与公众或是利益相关者一起审议相关的问题就比较容易获得他们的信任。其次，当局机构的行为能力也被视为获取公众信任的有效方式。这意味着政府机构是否有足够的科学和技术水平去处理问题。如果自身没有，他们就需要借助外部专家人士，例如科学咨询委员会等。

当我们以此审视欧盟有关食品安全监管改革的内容时，我们可以发现欧盟非常重视有关信任的这两点内容：公平和能力，并采取了措施保障透明性，为利益相关者和公民提高更多决策期间的参与机会以及保障科学家的独立性。在1996年的疯牛病危机后，欧盟层面的疯牛病调查委员会和英国的疯牛病调查委员会 [13]都发现必须重视有助于信任提升的透明原则和风险评估及风险管理中的参与原则。鉴于这个建议，欧委会在它2001年的欧盟治理白皮书中呼吁在决策过程中保障更高的透明度和在政策准备及执行阶段融入更多的个人、组织参与 [14]。

因此对于食品安全的新规定其目的就是要引入更多的透明度，在决策过程中纳入更多的公民和利益相关者的参与以及提升专业知识和科学建议的独立性 [15]。在这篇文章我将论述欧盟如何在食品监管领域构建有关信任建设的这些要素，而在这个过程中又遇到了些什么问题。

三、欧盟的食品安全监管

疯牛病危机表明了在危机发生前的那些年里欧盟机构在决策过程就存在着“组织性地不负责任”以及决策的神秘性。1997年欧盟疯牛病调查委员会所得出的梅蒂纳·奥特加报告(Medina Ortega report)把此次危机的大部分责任都归咎于委员会体系，因为委员会体系过于复杂、不明确也不民主 [16]。报告认为正是因为委员会体系的这些问题使得要在各机构和委员会之间明确各自的责任变得更为困难，同时也使得各机构有机会相互推诿政治和行政管理的责任。对此，报告指出：

这是重生为官由于其工作机制的不透明性、复杂性和有违民主的原则，现行的委员会体系似乎不受任何的监督，而这就使得各成员国或是企业组织的利益渗透到了欧共体的相关决策中。虽然兽药常任委员会的权力是由理事会赋予的，但事实上是欧委会在对其施加影响。兽药常委会一般根据科学兽药委员会的建议开展工作，然而英国往往通过召开会议、提议安排、参与会议和拟定会议记录等行为控制了科学兽药委员会 [17]。

新的食品安全监管试图通过更为明确的责任分配从而克服“组织性地不负责任”的问题。同时，也明确地表示要通过更高的透明度和参与性以及科学能力的提升来实现信任问题的解决，尤其是上文提到的公平和能力要素的建设。

欧洲议会和欧盟理事会的第178/2002号法规，也就是所说的欧盟基本食品法 [18]，其目的就是通过建立一个独立性的机构以取代现行的科学委员会，并通过风险分析和风险管理的分离以解决信任的问题。而依据该法律建立的欧盟食品安全局在前委员伯恩(David Byrne)看来，该机构的建立在他们有关提高食品安全和重建消费者信心的计划中起着核心的作用 [19]。通过建立一个可见且独立的机构，欧盟试图解决信任的问题以及有关组织性质的实际问题。其一，新机构的成立可以通过确保更高的透明性、独立性和先进性来提高公众对其的信任。其二，通过该机构自身的科学专家，可以有效地收集数据，构思建议，同时也可以在健康和消费者保护总理事会的协作下处理欧盟科学咨询委员会体系在实际中遇到的一些问题。在过去的这些年里，由于对于建议的速度、可靠性和科学性的要求越来越高，该咨询体系承受了越来越重的压力。由于这些委员会没有足够的能力既开展对科学文件的安全性评价又开展对公共健康问题的总体评价，而加之实际也表明这个体系是不可持续的 [20]，因此该体系下的科学委员会以及已存在的有关科学合作体系(SCOOP) [21]都已经合并到了欧盟食品安全局下。

基本食品法在其从农场到餐桌的政策中对食品安全问题给出了风险监管的框架，该法律明确了各国立法间的协调统一对于实现食品的自由流通是非常必要的。因此在确保内部市场 [22]有效进行的同时该法律对与食品 [23]相关的共同原则、程序和责任做了规定。同时其目的也在于为健康和消费者的利益提供一个高水平的保护，而这其中也包括打击欺骗、食品掺假和其他误导性的行为。此外它也酌情考虑到了有关公平贸易、动物健康和福利、植物健康和环境保护等问题 [24]。而具有独立性的欧盟食品安全局的建立更是把立法和科学建议的职责区分开来了，这在食品安全政策中起到了核心的作用。

基本食品法把预防性原则作为食品安全的一个基本性原则。预防性原则是欧共体在面对当今风险社会诸多挑战时可以运用的一个手段，该原则允许机构在面对科学不确定性时通过采取预防性的措施以对抗可能的风险。而这个原则也被认为可以有助于公众信任的提升。尽管对于预防性原则还没有一个一致性的定义，但是大多数的给出定义的人都认为科学的不确定性是该原则的核心要素 [25]。对此，欧洲法院也认为根据预防性原则的这个定义是可以在科学不确定性的情形下 [26]运用的。基本抗战之血色残阳食品法在其第7条的内容中提到了该原则，同时也明确了科学不确定性是该原则的核心要素之一 [27]。可很重要的一点是当该法律规定可以依据预防性的原则采取措施，但却没有就科学不确定的程度给出具体说明。

新的食品安全政策另一个很重要的内容是提到了透明性、参与性原则、信息发布义务、快速预警体系、危机管理、紧急处理和监督。根据基本食品法，风险分析是食品政策的基础所在 [28]。风险分析包括三个方面的内容：风险评估、风险管理和风险交流 [29]。这里基本食品法对于风险分析的定义是借鉴了世界卫生组织和食品法典委员会的相关定义 [30]。风险分析是基于可得到的科学数据并以独立、客观和透明的方式进行。这是一个基于科学的体系，由四个部分构成：危害确定、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述 [31]。风险管理是在跟各利益当事方磋商的基础上衡量各种可供选择的政策 [32]。这个过程需要考虑风险评估的结果 [33]，其他合法性要素和预防性原则 [34]。这些合法性的要素包括社会经济要素、传统要素、道德和环境要素以及控制的可行性 [35]。风险交流是指在风险分析中就危害和风险、风险相关因素以及风险概念在风险评估者、风险管理者、消费者、饲料和食品商人、学术界和其他利益当事方间进行的信息和意见交流 [36]。

而明确各参与者的责任是这次新食品政策制定中的重要因素。其中食品和饲料的商业经营者承担了食品安全最主要的责任：如果食品不安全就不该在市场上流通 [37]。经营者必须确保其所监管的产品在其控制的各阶段：生产、加工和分配中有按照法律的规定进行并且符合了这些要求 [38]。而当他们怀疑其供应的产品没有符合安全要求时有将该产品从市场上撤回的义务 [39]。该程序执行的一般原则就是采用危害分析和关键控制点体系，同时执行良好卫生规范，而这都是为了加强食品商业经营者的责任 [40]。此外基本食品法还对欧共体和各国参与者有关食品安全监管的工作也做了明确的规定。各国和欧盟当局必须开展有效的监督和确保执行成效。

四、信任和公平：透明和参与原则

提升透明度和扩大参与被视为是提高公民信任的有效手段。梅蒂纳·奥特加的报告非常有启发意义，因为它指出了欧洲科学工作的政治特性。为此它呼吁欧盟政策制定中要注重更多的透明度和民主性。因此欧盟在其食品安全白皮书中也强调了以科学为基础的食品立法从而力图重建消费者的信心，而要实现这个目标，科学建议就必须注意符合独立性、先进性和透明性的标准 [41]。对于梅蒂纳·奥特加报告中强调的欧盟治理的合法性担忧，欧委会于2001年7月出台了欧盟治理白皮书作为回应，此外也表示它会针对各种不同的食品恐慌采取有效的措施以处理公众对于欧盟机构的不信任 [42]。因此面对梅蒂纳·奥特加的报告中对于该领域的决策模糊且不独立所做的指责，欧盟的决策需要确保更大程度的公开，更高的责任感，更好地参与以及更高的效率和内在一致性。

(一)透明度
对于公众有效地监督欧共体机构的权力行使 [43]和提高各机构的民主性以及公众对于行政管理的信任 [44]，透明度是必须的。初审法庭对此的观察也证实了决策透明性对于提升公众对行政管理的信任的重要性。显而易见的是在面对梅蒂纳·奥特加报告中有关模糊性和不独立性的指责，欧盟的机构不得不公开其有关食品安全的决策过程。更高的确保食品安全政策各层面的透明度就如金线贯穿于整个食品安全的新措施，因而有助于提高消费者的信心 [45]。基本食品法也强调了公开、透明的食品法对于重建消费者和贸易合作伙伴信心的重要性。在透明性原则的指导下，食品法的准备、评估和修改过程中都要咨询公众 [46]。而这种方式有效地保障了透明原则中的一些重要价值的贯彻，如文件的获取，决策的责任感以及如何决策和给出决策理由的义务。这些其他要素在欧盟机构执行的基本规则中也有涉及，亦或在决策的各个阶段给出了单独的规定，如对于文件的获取。对此，在风险评估中，基本食品法规定欧盟食品安全局在开展活动的时候要确保高水平的透明度 [47]，包括他们工作结果和产生这些结果的工作过程 [48]。除了敏感的商业信息，欧盟食品安全局必须确保最大程度的公开它所保存、接收和拟定的文件 [49]。对于这些原则的执行和明确，即具体哪些信息可以向公众公开，哪些应该保密，例如鉴于商业机密的内容需要保密，欧盟食品安全局都给出了明确的规定 [50]。跟其他机构的行为相比，欧盟食品安全局更具主动性，其通过网络技术 [51]公开了管理委员会的会议，把有关各种问题的意见草案放在它的网站上以供利益当事方评议。此外，咨询论坛也反应了该机构意在风险分析中提高透明度，尤其是对一些不确定信息的发布 [52]。

然而，欧盟食品安全局虽然很乐意公开它的意见和文件内容，但是对于公开有关科学意见的争论内容却显得很迟疑。与美国阳光委员会 [53]的做法迥然不同的是，欧盟的机构和其下属部门或是委员会并不常与公众会面。公开科学委员会的会议内容和其他委员会仍然是一个敏感的问题。如果允许科学机构的会议公开会带来很多问题，因为这会加重科学家的政治压力，因此把科学问题政治化，而所带来的风险也会使得整个过程无法正常进行。然而，仅让认可的专家处理科学问题也会产生所不愿见到的专家治国 [54]问题。欧盟食品安全局对于内部讨论的内容进行保密意在保障参与人员可以对问题自由地发表个人看法从而形成高质量的意见 [55]。而这显然与其所宣称的透明度原则相违背。它如何在保密其会议内容和科学决策过程的同时实现其所谓的透明？欧盟食品安全局是不是应该在科学家的会议中也融入更多的透明性呢？

为了回答这些问题以及更好地了解欧盟食品安全局所做的工作，我们可以从科学和技术的研究人手，尤其是参见Hilgartner的著作，他是研究社会维度、当代政治和日益出现的科学技术问题的专家。他用戏剧表演来比喻科学机构的工作。根据这个比喻，欧盟食品安全局科学委员会和科学专家小组的工作是一场在前台上演剧目的后台准备。就如在一场戏剧中，后台的工作不能展示，同时也不能彻底改变前台所要表演的意思。因此，欧盟食品安全局所要做的事情似乎就是要把程序透明和实体透明区分开来。对此，Bal， Bijker and Hendriks认为科学机构应该以正确的方式限制获取文件的程序透明以及不公开会议从而提高他们的实体透明。而荷兰健康理事会认为尽管这些“后区” [56]的存在有悖于透明，但是它们对于科学咨询委员的职能运作却是很关键的。如果公开会议会就会使得委员会的成员处于各种政治和利益游说团体的强势压力下。而有鉴于疯牛病危机中在科学兽药委员会科学家身上中所发生的事情，公开会议似乎没有必要。因此有关风险评估的透明不是要区分什么活动是在前台而什么活动又该在后台进行，而真正要关注的是在怎样的一个公共领域范围内不同的意见可以传达，不同的观点可以交流和讨论。而这里可以考虑公开的一点是由欧委会所明确的关于职权范围的拟定内容，所谓的职权范围是指欧盟食品安全局需要从科学角度对有关问题的解答。

英国疯牛病危机的议会调查表明保障危机中与公众进行的风险交流和公共机构的活动的透明和公开对于重获消费者的信心是极为重要的。 [57]而欧盟食品安全局的成功和公信力就是需要在这样的一个背景下通过它的职能去实现。然而，它有关风险交流的权力主要是进行调节，主要是指它需要在和欧委会以及成员国间的密切协调中促进风险交流过程中的一致性 [58]。为了实现这个目标，欧盟食品安全局和欧委会之间达成了一项非正式的协定，即在官方发布前对拟定的发布内容，双方相互咨询。实践中欧盟食品安全局和欧委会各自进行的风险交流被认为是很微妙的事情。2005年，欧盟食品安全局告诫消费者尽管没有证据证明禽流感可以通过食品的消费传染给人类，但是这个可能性是不能被排除的。对此它一直建议消费者对于鸡蛋和禽肉要彻底煮熟后才能食用。而这个例子表明了欧盟食品安全局意图超越其仅局限于技术方面交流的权限，而对于一些实际危险也给出了建议，从而介入到了风险管理的问题。

当基本食品法把公众咨询和信息发布作为透明的题中之意，欧委会主动启动了一系列有关食品安全的咨询程序，以此实施有关公开和透明的原则。例如，在制定有关新食品的258/97号法规时就给利益相关者对此进行评论提供了机会 [59]。此外它还建立了一项网上咨询的体系：让我们听到你在欧盟的声音 [60]。在这个体系下也开展了有关食品安全的咨询。依据市民社会 [61]有关参与的最低标准，欧委会必需报告有关咨询的结果。

而最重要的一点是，在原有委员会体制下欧委会和成员国代表的交流因其不明性，复杂性和不民主而遭到梅蒂纳·奥特加报告的指责 [62]。因此为了简化这个由众多委员会组成却结构分散的体系，首先是各种常任委员会如食品常任委员会都被合并成了一个委员会：食物链和动物健康常委会。根据1999年委员会体系的决定，委员会体系变得更易于了解。例如，委员会被要求采取程序规则，并把欧共体有关文件获取的程序也应用于它们自身的文件 [63]。此外，欧委会有义务向欧洲议会汇报委员会的工作安排，欧委会下达给委员会的拟定决定，投票结果，会议概要并发布有关委员会活动的年度报告。然而实践中，利益相关者对于新建的食物链和动物健康委员会的工作不明仍存有抱怨，尤其是对于该常委会信息获取时的困难。这突出表现在了最近有关转基因食品的许可争论中，在这个争论中成员国明确表示了其对于程序透明性和常委会运作的不满意 [64]。这是否意味着委员会体系下的会议都必须公开？这里可以运用有关戏剧的比喻，正如有关欧盟食品安全局进行风险评估会议时需要保密，风险管理中委员会活动的透明性也需要一定的限制，从而保障各国代表可以不受公众视野和各成员国视野的干扰，从而在进行审议时有一个更为自由的讨论氛围。

(二)参与

决策和科学中的参与被认为是重获信任的有效手段，因此在一些研究和文章中都得到了高度重视 [65]。欧委会也认为提高参与度可以提升政策制定机构和政策实施结果的可信度 [66]。通过利益当事方的参与，公开传统行径都极为神秘的科学圈，即便是在成员国内都是一次革命性的变革。而且决策中的参与也会带来一些问题，例如在利益相关者、市民社会(公众)中该由谁来参与，如何参与以及怎样选择代表的问题。简言之，就是是否需要、什么时候需要以及怎样参与有关食品安全问题的决策。《未雨绸缪》(Late Lessons from Early Warnings)这本书研究了14个案例，其中案例涉及的内容有疯牛病、苯、激素和石棉，研究表明通过利益相关者的参与，在早期监管评估和有关技术科学的抉择中兼顾他们的价值和利益，可以在以下几个方面受益：第一，可以为政策制定提供更多信息。第二，可以在不需要进行无为革新或是以科学妥协为代价的前提下提高公众对于社会危害控制能力的信赖。此外，也可以提高科学性。斯特灵(Stirling)对于参与的原理和需要做出了概念性的区分，主要有三个方面：规范性民主(因为这是正确的事情)；实质性(因此这有利于更好的决策)和手段性(因此这有利于特别受偏好的决策通过)。这个概念性的区分有助于在特定背景下明确参与过程的需要。

当戏剧比喻表明风险分析者召开的会议没有必要向公众公开时，有关参与的实质性原理是指出通过利益相关者在科学决策中的各种参与可以使得风险评估者获得一些非科学的知识以帮助他们做出更好的科学意见。欧盟食品安全局已经意识到了和利益相关者对话的必要性。一方面，在它的管理委员会成员组成中就有四名代表分别来自代表消费者的组织和食品链中其他利益相关者的组织。另一方面，法律也规定了欧盟食品安全局需公开自己的工作以便公众审查，同时也要与利益相关者保持高效的联系 [67]。而这个义务以及利益相关者对于欧盟食品安全局施加的压力使得它在2005年进行了利益相关者参与的制度建设，设立了利益相关者咨询平台，对于重要的科学问题进行公开的听证会 [68]。在从业者的眼中，欧盟食品安全局建立咨询平台是通过双向的学习过程与利益相关者进行信息的交流，科学的探讨，对此，欧盟食品安全局可以一方面从利益相关者那里获得信息，另一方面也可以从他们那里了解自己该如何更好地向利益相关者提供服务。而这是不是真的有效我们将拭目以待。

至于风险管理，很明显的一点是，欧委会已经正视了疯牛病危机中的错误，吸取教训之余也更重视参与的作用。因此它承诺通过涉及范围更广的咨询过程以获得公众对于食品安全监管的信心。对此，它出台了有关食品安全的绿皮书和白皮书，以及其他一些看似较新的手段，如心得报告和讨论报告 [69]。此外它还建立了网上咨询：让我们听到你在欧盟的声音 [70]。通过这个框架，欧盟已经建立了几个与食品安全相关的咨询程序 [71]。至于这些工作是否真的有效就要基于这些参与程序的原理和欧委会如何应对由此而来的结果。当这些新增的咨询和审议程序仅仅是用来提高信任，并仅是作为参与的手段原理，那么这些对话就会带来风险，或许在不久的将来就会出现“空洞的程序主义”。因此，为了避免这些咨询程序和对话活动仅成为公关活动或是口头服务的形式参与，这些参与过程就必需应用实质性原理并确保用以提高决策的质量。因此，当现今的欧委会实践还只是着眼于公开程序，让公众评议其行动计划或是具体建议，而且在反馈上给出的答复也是寥寥无几或内容泛泛，那么这些都无助于赢得更多的信任。简言之，如果仅是为了重获信任而设计一系列的程序，那么要在实践中实现这个目标则是非常困难的。

五、信任和能力：质量和独立性原则

有关科学家的先进性和独立性问题已是众所周知的，而这在疯牛病危机后的政治议事日程中得到了关注。20世纪60年代末欧委会就已经采取了在科学委员会协助下开展工作的模式，以此为欧委会的工作提供科学建议。然而，这些委员会成员不够独立的问题主要有以下几个方面的原因。第一，这些委员会成员和成员国有之间有过多的联系，一个成员国有一名科学家的代表名额，大点的成员国可以有两个名额。这就使得科学家担负了政治压力，这在疯牛病危机中表露无遗。第二，他们在委员会的工作没有足够的经济补偿，这也是无法吸引杰出科学家的原因。第三，仅有欧委会的一个总司负责相关委员会的行政管理工作，会导致各种利益的交织，例如农业总司负责健康问题 [76]。梅蒂纳·奥特加报告对于提高科学工作给出了几点建议：引入成员国独立提名科学家的程序；保障委员会科学家独立性的保障机制；记录少数科学家对于科学意见的观点；建立对于科学家路费和生活津贴的成本报销程序，对于他们的服务给予一定的酬劳 [77]。

建立一个切实可见的欧盟食品安全局且与欧委会保持一定的距离，不受其左右，这表明了欧共体的立法者在强调信任问题上所做的努力 [78]。建立欧盟食品安全局可以实现以下几个目标：第一，通过保证更高的独立性、先进性和透明度以及加强食品安全监管的科学基础，欧盟食品安全局的成立有助于解决信心问题 [79]。与此同时，它要保持更高的实际操作性，从而克服先前那些科学委员会在为科学家成员提供数据搜集和意见准备等工作方面所存在着的能力问题。第二，把过去一系列的科学委员会和科学筹划指导委员会都至于欧盟食品安全局的管理下，有利于工作的一致性和以共同的方式解决食品安全的几个问题，从而改善了疯牛病危机前原有委员会模式的分散性。第三，欧盟食品安全局的建立也可以被视为实现科学欧洲化和食品安全监管科学化的途径。

有关实现科学的更高质量目标也反应在了一般食品法对欧盟食品安全局的规定中，该规定要求欧盟食品安全局对于任何直接或是间接影响食品安全的问题都要提高尽可能独立的科学意见 [80]。在欧盟层面，食品安全管理局是风险评估最主要的执行者，它需要向欧委会、欧洲议会和各成员国做出建议。同时欧盟食品安全局也被要求向公众进行风险的交流。此外也很重要的一点是，像过去食品科学委员会一样，欧委会也需要向欧盟食品安全局就任何涉及公众健康的问题进行咨询。例如，欧盟食品安全局在进入市场前的认可程序中可以给欧委会提供意见，比如针对转基因的食品和饲料，农药残留和新食品。由于欧盟食品安全局取消了根据国籍选择成员的标准和更为严格的科学家挑选标准，从而提高了其意见的质量。科学专家小组由具有领先水平的独立科学家组成，三年换届且可以连任两期。在公开竞争后，他们由管理委员会根据执行主任的提议任命。这些竞选内容都会发布在官方公报和领先的科学出版物上 [81]。科学专家小组的组成人员其所具备的科学能力、专业知识和所代表的地域范围都要求非常广泛 [82]。而有关地域的要求似乎是有政治因素主导的而不是出于质量的考虑。

在每天300欧元的报酬下，欧共体试图确保科学小组成员的独立性和先进性，并且削弱他们和企业界、各国当局的联系。然而，欧盟食品安全局的独立性问题依旧备受争议。欧盟基本食品法只大致要求科学委员会和科学专家小组的成员必需独立工作，不受外界的影响 [83]。进一步审视实践，尽管不是百分百的不受影响，欧盟食品安全局还是可以被认为既独立于了欧委会也独立于了成员国。首先，跟其他欧盟机构相比，成员国对该机构的控制力非常弱，因为他们不是管理委员会的成员。然而我们也发现通过咨询论坛各成员国主管当局的代表还是起着很重要的作用。其次，科学委员会和专家小组的成员和各成员国之间的联系已经被割断，一改过去根据国籍选择科学家的标准如今是根据科学家的先进性、独立性和专业知识进行挑选的。至于欧委会，值得注意的是欧盟食品安全局和欧委会保持了一定的距离，有自己行政管理的独立性。而这种情况是于过去科学委员会体系时截然不同的，当时欧委会负责对这些科学委员会提供行政支持。然而这种结果依旧没有防止欧盟食品安全局和欧委会在密切合作和审议方面出现了灰色地带。但是这未必会妨碍欧盟食品安全局的独立性。此外需要明确的一点是，欧盟食品安全局作为欧共体的机构，并不是要也不应该彻底从公共机构中独立出来。例如，它还是要接受欧洲议会的监督，因为最基本的一点 [84]是它的财政是百分百的来源于欧盟财政的预算 [85]。

意识到欧盟食品安全局的科学家和其他成员不可能完全不受外在利益的影响，因此，管理委员会、咨询论坛的成员和执行主任必须保证其行为是代表公共利益的 [86]，至于科学委员会和它的行为也要不受外界任何的影响 [87]。为了保证这些，他们必须对任何可以影响他们独立性的利益进行申明。只有这样，成员和企业界的关系才能被公开，从而可以使得欧盟食品安全局在讨论一些有关企业的案件时，可以把有利益关系的科学家从中排除出去。而在实践中有关利益申明的规则还是很不明确的，对于什么利益必须申明和怎样申明都没有给出精确的规定。此外，对于如何处理这些申明以及在科学决策过程中多大范围地排除有利益关系的科学家。例如，2004年欧洲地球之友指责欧盟食品安全局转基因生物科学专家组中的科学家不具有独立性且没有对相关冲突利益做出申明，以至于偏向于企业利益 [88]。对此，欧盟食品安全局的反应是否认了专家小组成员在财政上和这些转基因公司有任何联系，尤其是在加入欧盟食品安全局后。很明显这些问题都是需要进一步明确的。而且，一些成员国对欧盟食品安全局在转基因食品许可程序中所做的一些正面评估提出了质疑。尤其是指责欧盟食品安全局没有考虑成员国所提出的反对意见以及在转基因生物的许可程序中没能处理好各种科学意见分歧的问题 [89]。

六、总结

疯牛病危机使得欧盟对它的食品安全监管进行了彻底的改革。而这些改革行为最主要是由欧盟机构希望以此重新赢得公众对于它基于科学所做的决策和确保食品安全能力的信任所主导的。欧盟的新政策和法规都更为的透明也纳入了更广的参与，而这些都是欧盟努力获取更多信任的重要因素。互联网上发布了更多的文件从而使得欧盟食品安全局、欧委会和委员会体系下的行动更为可见。然而，一些主要的利益相关者还是抱怨现有的透明依旧不足以使他们清晰地明白在决策阶段所发生的一切。他们认为透明度只是对那些积极上网查阅信息的人而言，而文件的公开也不够及时。此外，有关委员会和欧盟食品安全局专家小组的会议是否应该公开依旧在争论中。

对此，特别突出的问题是对于科学建议的内在政治性是否需要外在政治影响的质疑。鉴于科学的社会研究视角，可以借助戏剧的比喻确定透明的程度，而于此密切相关的是科学和一定范围内政策决定中的参与。因此，当意识到欧盟食品安全局的科学工作过程也可以被分为前台和后台后，第一反应就会试图混淆这些不同舞台的表演内容并对要求对发生在后台的内容给出更多说明。然而，有关科学的社会研究告诉我们对于欧盟食品安全局科学工作很重要的一点是要防止利益相关者的作用过于强大，因为这样会影响该机构的独立性。而独立性对于保证信任又是必须的。因此我们建议要实现风险评估中的透明和参与就需要确定一个公共领域，在这个领域内不同的意见可以互通有无，不同的观点可以交流和讨论。作为对参与手段性原理的补充，该方法可以提高科学工作的质量。而很大程度上与这最有关系的是欧盟食品安全局如何开展利益相关者参与平台的工作。而且，关于欧盟食品安全局和欧委会之间密切的联系，鉴于透明性和参与原则，可以公开的是拟定的欧盟食品安全局的权限，即由欧委会所规定的哪些问题需要它从科学的角度给出答案。参与的概念化也可以帮助我们明确哪些案件中或是特殊条件下利益相关者可以参与，也就是说根据实体原理，参与不能仅仅满足于欧盟食品安全局现有的科学学术讨论会议。而同样的理由也可以用于委员会体系的设置。

任何时候都很重要的是当我们支持把前台和后台的表演区分开来时，欧盟食品安全局和欧委会都不能对发生在后台的内容进行保密。正如疯牛病危机给我们的教训，保密会失去利益相关者和公民的信任。相反，争论所围绕的透明和程序中所执行的透明应该保证不会发生任意的讨价还价，对透明度做出妥协的现象。采纳这些建议不仅有助于提升信任度也可以提高科学决策的质量以保障食品安全。而这些对中国的食品安全监管改革也是很重要的。

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