摘要：诉讼监督是检察机关依法行使法律监督权的主要体现，加强诉讼监督对于实现司法公正、保障诉讼人权以及回应司法实践都具有现实意义。未来应当考虑从国家立法的层面进一步加强和规范检察机关的诉讼监督工作，适时将现行诉讼监督创新机制转化为有关法律规定。理顺控诉职能和监督职能的关系、完善诉讼监督的手段体系和健全诉讼监督的决定程序是加强诉讼监督的可能进路。 

        关键词：诉讼监督法律监督监督职能控诉职能 


        诉讼监督是指检察机关依照法定程序对诉讼活动中所存在的违法行为进行监督纠正以维护法律统一实施的诉讼活动，包括刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行和监管活动监督以及民事审判和行政诉讼监督等方面。诉讼监督是检察机关依法行使法律监督权的主要体现，是督促国家公权力依法行使、保障公民合法权益不受侵害的重要方式。当前，深入推进司法体制和工作机制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度已经成为我国社会主义法治建设的首要任务。面对这一新的形势和要求，如何正确认识和理性看待检察机关的诉讼监督，如何以更为有效、有力、有序的诉讼监督来维护司法公正、提高司法效率、树立司法权威、促进社会和谐，自然成为诉讼理论和司法实务界共同关注的话题。

一、加强诉讼监督的必要性 

        (一)实现司法公正 

        公正历来是司法追求的首要价值目标，是司法的生命和灵魂。从诉讼法的角度来看，所有的诉讼都不能摆脱公正而存在，所有的诉讼都必须以公正为目标，所有的诉讼也只有在公正之下才能真正地消除。只有公正才能最终消灭诉讼、化解矛盾、解决纠纷，社会才有真正的和谐安宁。〔注1〕司法公正包括实体公正和程序公正两个方面。实体公正是从实体权利、义务、责任的确定和分配结果方面对司法所提出的要求；程序公正则是从整个司法活动所遵循的程序方面对司法所提出的要求。长期以来，强调实体公正，重视对案件结局的最终公正处理一直是我国司法活动追求的目标，而程序的独立价值和重要作用则未能引起足够关注。“在考虑法制建设时，我国的法律家更多地强调令行禁止、正名定分的实体合法性方面，而对在现代政治、法律系统中理应占据枢纽位置的程序问题则语焉不详。偶有论及者，也并未把程序看作一个具有独立价值的要素。”〔注2〕时至今日，随着正当程序已经发展成为一个超越国家和法系界限的、具有普适意义的法律概念与价值，程序公正逐渐获得普遍认可和尊重并与实体公正一同成为我国司法的主要目标和价值追求。 

        加强诉讼监督对实现实体公正和程序公正都具有重要的现实意义：其一，对刑讯逼供等违法取证行为的制止可以避免冤假错案的发生，对法院量刑裁量权的监督可以减少量刑畸重畸轻等不当量刑行为的发生，对违法减刑、假释、暂予监外执行等的纠正可以保证刑罚权的公正实现，上述监督事项都关乎到当事人在刑事诉讼中实体权利义务的确定和分配，是通过诉讼监督实现实体公正的生动写照；其二，无论是检察机关依法对存在严重程序违法或者侵害诉讼参与人诉讼权利的侦查活动进行监督、加以纠正，还是对确有错误的刑事判决或者违反法定程序的审判活动提起抗诉，督促改正，都表明了程序在诉讼过程中的权威性和强制力，是通过诉讼监督实现程序公正的有力体现。 

        (二)保障诉讼人权 

        “无论哪一个国家都无法堂而皇之地否认人权，人权已经成为神圣的观念，全世界都在提倡对人权的保障和尊重。”〔注3〕人权所涵盖的范围较为广泛，包括人身权利、财产权利、政治权利以及经济、社会和文化权利等许多方面。由于界定标准的差异性以及道德文化的多样性，世界各国对于人权内涵与外延的认识和理解并不一致，但这种分歧并不影响各国在尊重各自特殊性的同时对一些获得普遍认可的人权范畴达成共识。根据《世界人权宣言》的相关规定，与诉讼活动密切相关且需要加以保障的人权主要包括：不得加以酷刑，或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚；获得法律人格；法律面前人人平等；基本权利遭受侵害时获得补救；不得加以任意逮捕、拘禁或放逐；公正审判；无罪推定以及罪刑法定；住宅、通信、私生活等不受任意干涉；财产不得任意剥夺等。1966年通过的《公民权利和政治权利公约》则在此基础之上，对诉讼中的人权，特别是刑事诉讼中的人权进行了更为详细的规定，推动了世界人权保障和人类诉讼文明的发展与进步。 

        加强诉讼监督的主要目的就是通过规范国家专门机关的权力行使来保障诉讼过程中的人权实现。在检察机关建立之初，监督与规制警察的权力和活动，就是检察机关的一项重要使命。萨维尼曾指出：“警察官署……的行动自始蕴藏着侵害民权的危险，而经验告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的错误。检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察一行动时就赋予其法的基础。如此一来……此新创制(指检察官)才能在人民眼中获得最好的支持。”〔注4〕权力如果不受监督和制约，则易于因其内在的膨胀与扩张倾向而出现恣意，最终导致对公民人权的侵害甚至剥夺，这在刑事诉讼中表现尤甚。诉讼监督对于诉讼活动中侵犯公民实体性权利(如人身自由权、财产权等)以及程序性权利(如程序参与权、公正审判权等)等基本人权的违法行为具有预防与纠正作用，加强诉讼监督显然对强化诉讼活动中的人权保障意义重大。 

        (三)回应司法实践 

        “法律的生命不是逻辑而是经验。可以感受到的时代的要求、盛行的道德和政治理论，明确的或不自觉的对公共政策的直觉，甚至法官们与其同胞所分享的偏见，所有这些都影响着约束人们行为的那些规则的决定过程，其作用丝毫不亚于三段论。”〔注5〕法律制度的萌芽和生长，并非纯粹的逻辑推导与演绎，更多的是对司法实践需求的一种反馈与总结，并力求在制度设计、功能选择、价值定位等诸多方面与司法实践需求保持一致，并随着司法实践需求的不断发展与变化而作出及时回应。 

        随着我国进入社会转型时期，司法在实际运行过程中所面临的问题与挑战也日益凸显，并成为我国社会主义法治建设的掣肘。例如，某些司法人员的法治意识相对薄弱，司法活动中违法违纪现象屡有发生；司法程序的纠纷解决能力不强，社会弱势群体的利益难以得到充分保护，进而导致社会群体性纠纷或者冲突频发；司法裁决的认可度和权威度不高，民众“信访不信法”；司法职权配置与司法制度设计方面有的尚存不足或漏洞，为少数司法人员权力滥用提供了便利空间等。面对这些问题与挑战，通过加强检察机关对立案、侦查、起诉、审判、刑罚执行与监管以及民事审判、行政诉讼等一系列诉讼活动的法律监督，监督公权力规范与谦抑行使，遏制和减少诉讼过程中违法行为的滋生与蔓延，以回应司法实践的现实需求，满足老百姓对司法的迫切期盼。

二、加强诉讼监督的立法回顾 

        1979年7月1日通过，1980年1月1日施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》标志着我国追究惩罚犯罪的活动初步走上了法制的轨道。该法第3条和第5条确定了公安司法机关在刑事诉讼中的职权分工与相互关系，即“对刑事案件的侦查、拘留、预审，由公安机关负责。批准逮捕和检察(包括侦查)、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责”；“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。因此，分工负责，互相配合，互相制约，这是指导和处理人民法院、人民检察院和公安机关相互之间关系的一项基本原则。按照立法者的理念，在这一原则中，分工是前提，公、检、法三机关进行刑事诉讼，要严格按照刑诉法第3条的分工，“各尽其职，各负其责。彼此之间，既不能互相代替，更不允许由其中任何一个部门独自包办”。“同时，又要在有明确分工的条件下，实行互相配合和互相制约。所谓互相配合，就是要互通情况，互相支援和协作。所谓互相制约，就是要互相监督，互相防止和纠正在诉讼过程中可能发生和已经出现的错误。”〔注6〕据当时的理解，制约就是监督，而且这种制约和监督是互相的。“三机关互相存在制约与被制约、监督与被监督的关系。”〔注7〕根据这一原则，人民检察院在刑事诉讼中，除依法履行法律所赋予的诉讼职能外，还承担着一定的诉讼监督职能。但是，这种监督职能不是检察机关独自享有的，而是公检法三机关共同具有，而且监督是互相进行的，而不存在所谓“制约是双向的，监督是单向的”说法。 

        1982年《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”据此，民事诉讼法、行政诉讼法均规定人民检察院对民事审判或行政诉讼实行法律监督。而原刑事诉讼法对此却没有作出规定。1996年刑事诉讼法修改时，“如何加强对公、检、法机关的监督和互相制约，保证法律的严格执行，是这次修改刑诉法的重点问题之一。”〔注8〕同时，如何根据检察机关的宪法定位，合理配置和调整检察机关在刑事诉讼中的职权，以充分发挥检察机关的法律监督职能，也是立法者认真思考的问题。通过此次修改，强化了检察机关的诉讼监督职能，也加强了对刑事诉讼各个环节的监督。主要是增加了以下规定： 

        第一，在总则基本原则部分明确规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。这一方面从立法技术上保证了我国法律体系的配套与协调，使得刑事诉讼法与宪法这一根本大法以及与民事诉讼法、行政诉讼法等相关部门法在关于检察机关进行诉讼监督方面保持一致；另一方面，也在刑事诉讼立法中充分体现了检察机关的法律监督地位，使得检察机关对整个刑事诉讼活动进行监督有了更为明确的依据和支撑。 

        第二，增加和修改了检察机关进行诉讼监督的具体规定，加强了检察机关对刑事诉讼各个环节的监督。具体说来，在立案监督方面，增加规定人民检察院认为或者被害人向人民检察院提出公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由，人民检察院认为不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案；在侦查监督方面，增加了检察机关对逮捕的执行以及强制措施的变更进行监督的规定，要求公安机关应当将执行情况以及变更情况通知检察机关，以便于检察机关进行监督；在审判监督方面，增加规定检察机关有权对法院违反法定程序的审判活动提出纠正意见以及法院对检察机关提起抗诉的案件应当开庭审理等；在刑罚执行活动监督方面，增加规定检察机关在发现减刑、假释裁定以及暂予监外执行决定不当后有权向裁定或者决定机关提出书面意见并要求重新审核，并将检察机关对“监狱、看守所、劳动改造机关的活动”实行监督修改为对“执行机关执行刑罚的活动”实行监督，以强调检察机关的执行监督范围是监管机关的诉讼活动而非其他生产、生活活动。 

        为了检察机关集中力量履行好法律监督职能，刑诉法对检察机关自侦案件的范围作了适当调整，即检察机关自侦案件的范围主要限于国家工作人员利用职务的犯罪。“这样规定，一是有利于检察机关集中力量，对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职等犯罪案件进行侦查，这对加强反腐败斗争有重要意义；二是检察机关可以对公安机关的侦查加强监督，发挥检察机关的监督职能作用。”〔注9〕 

        通过1996年刑诉法的修改，检察机关在刑事诉讼中的法律监督地位得到明确和强化，先前检察机关进行刑事诉讼监督时依据不足、措施不力的局面得到缓解和改善。近年来，随着诉讼监督在维护司法公正、保障基本人权等方面的重要性日益凸显，检察机关对诉讼活动的监督力度也逐步加强。“从近五年的统计数据看，2005年检察机关纠正诉讼违法的总数(不包括抗诉)为6万多件次，到2009年已跃升到12万多件次，足见这些年诉讼监督加强之程度。”〔10〕但与此同时，囿于观念认识偏差、监督机制落后等因素，检察机关的诉讼监督工作依然面临着不少问题与挑战，如检察人员不愿、不敢、不善监督、其他机关不配合监督等等。为进一步加强和推进诉讼监督，保证诉讼监督工作取得实效，北京市人大常委会率先于2008年9月作出《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，随后相继有10多个省级人大常委会通过了关于加强检察机关对诉讼活动进行法律监督的决议或决定。2009年12月，最高人民检察院在总结多年工作经验的基础上制定了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，从五个方面对加强诉讼监督提出了具体意见。一些地方检察机关也在加强诉讼监督工作方面积极探索，采取了一些改革措施，建立了一些有效机制，如内部联动机制、监督事项人大备案机制、检察建议约谈机制等。未来应当考虑从国家立法的层面进一步加强和规范检察机关的诉讼监督工作，明确检察机关进行诉讼监督的范围、手段、后果等内容，解决好监督与制约、监督别人与自身监督等问题，并适时将现行司法实践中行之有效的诉讼监督创新机制转化为法律规定。

三、加强诉讼监督的可能进路 

        (一)理顺控诉职能和监督职能的关系 

        要加强检察机关在刑事诉讼中的监督职能，必须理顺控诉职能与监督职能的关系。有观点认为，检察机关在刑事诉讼中同时履行控诉职能和监督职能存在理论缺陷和逻辑混乱，应当对这两项职能进行分离，避免检察机关同时担任“运动员”和“裁判员”的双重角色。其实，这种观点是否成立还是颇有疑问的。一方面，根据我国的诉讼理论，检察机关的控诉职能和监督职能是难以截然分离的，从广义角度看检察机关进行的自侦案件的侦查和提起公诉的活动，都包括在法律监督职能之中。如原最高人民法院刑事诉讼法修改小组重要成员的周道鸾等资深法官在阐释新增加的人民检察院对刑事诉讼实行法律监督条文时，就认为“在刑事诉讼中，这种法律监督作用主要表现在：通过对公安机关侦查的案件进行审查并决定是否逮捕、起诉，对直接受理的案件进行侦查，对刑事案件进行提起公诉、支持公诉，对司法关于加强诉讼监督的初步思考机关和诉讼参与人的诉讼活动是否合法，实行法律监督。”〔注11〕另一方面，在现代检察制度诞生之地的法德等大陆法系国家，检察官在刑事诉讼中也非“一造当事人”，简单追求甚至片面追求控诉成效，而是“法律的守护人”。“不但应一律注意于被告有利及不利之情形，亦得为被告之利益提起上诉、再审或非常上诉”，这是检察官的客观性义务使然。检察官的客观性义务不仅是刑事诉讼发现实体真实目的的一贯表现，也是平衡国家与被告实力差距的补偿措施。〔注12〕联合国《关于检察官作用的准则》第11条指出：“检察官应在刑事诉讼、包括提起诉讼，和根据法律授权或当地惯例，在调查犯罪、监督调查的合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。”可以看出，检察机关同时承担控诉职能和监督职能，在国际上也并非无类似先例，或者与联合国刑事司法准则提倡的精神相违背。 

        但毋庸讳言的是，在我国的司法实践中，有些检察机关或者检察人员确实存在对控诉职能片面追求和对监督职能不够重视的现象，将控诉理解为胜诉，用配合代替监督，这主要表现为：从诉讼实践来看，检察机关在审查批捕和审查起诉中往往优先考虑的是犯罪事实是否清楚以及案件证据是否充分等，而对证据取得方式以及侦查行为的合法性等则一般仅作宽松要求，即使发现问题也很难较真；从诉讼流程来看，审查起诉作为刑事诉讼中承前启后的关键环节，不仅具有输入审判和案件分流的功能，同样具有侦查监督和侦查导向等功能，但检察机关往往疏于诉讼监督权的行使，偏重于追诉权的实现，其所进行的审查起诉更多表现为对侦查活动的继受与承接，审查起诉的结果更大程度上是对侦查结论的确认和维护；〔注13〕从考核指标来看，法院是否接受检察机关的起诉主张、是否作出有罪裁决以及二审抗诉是否改判等是检察机关进行考评的重要依据且占有较大权重，而诉讼监督的数量、质量等指标则相对处于被冷落甚至被忽视的地位。这种控诉职能与监督职能的实然行使状况使得检察机关更多地呈现出与侦查机关联合形成“大控方”的态势，甚至被称之为“利益共同体”。在此背景之下，检察机关能否履行以及在何种程度上履行法律赋予的诉讼监督职能自然令人担忧。为切实加强对诉讼活动的法律监督，必须首先理顺控诉职能与监督职能的相互关系，转变“重控诉、轻监督”、“重打击、轻保护”的片面职能行使模式，将诉讼监督工作放到检察工作的重要位置，实现诉讼监督职能与控诉职能的并重并举与有机结合。 #p#分页标题#e#

        (二)完善诉讼监督的手段体系 

        根据违法行为的情节和性质不同，现时检察机关的诉讼监督主要通过要求说明不立案理由、通知立案、口头或者书面纠正违法、提出检察建议等手段进行。这一看似种类繁多、轻重有别的诉讼监督手段体系在实践中往往效果并不尽如人意，监督手段所形成的强制力不够、执行力不强、权威性不高。存在违法行为的机关对于检察机关的诉讼监督建议和要求经常消极对待或置之不理，甚至出现公然拒绝监督的情形。据统计，某市公安机关2005年对于检察机关纠正违法通知书的回函率为51%，而对于检察建议的回函率仅为33．3%。如何构建一套行之有效的诉讼〔注14〕面对检察机关诉讼监督的无力与无奈，监督手段体系以强化诉讼监督的效果显得十分迫切。对此，是否赋予检察机关一定形式的处分权以应对诉讼活动中的违法行为是理论争论的焦点。 

        一般认为，“检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权。对诉讼中的违法情况提出监督意见，只是启动相应的法律程序，建议有关机关纠正违法，不具有终局或实体处理的效力。诉讼中的违法情况是否得以纠正，最终还是要由其他有关机关决定”〔注15〕。而解决法律监督无力的出路，并不在于是否赋予检察机关实体处分权，而在于法律如何规定有关机关和人员的法律义务。〔注16〕从防止单一机关权力过度集中以及分工行使国家职权的角度来说，上述理解具有相当的合理性，也符合权力制衡理论的内在要求。但与此同时，“一个法律制度，如果没有可强制实施的惩罚手段，就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪的因素，从而也就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能”。〔注17〕诉讼监督亦是如此。通过明确规定有关机关和人员的法律义务固然是解决监督乏力的一个重要方面，除此之外，对于情节特别严重的违法行为特别是严重侵害当事人宪法权利的行为，检察机关作为对行为违法与否的确认者和监督者，如果能以一种更为主动的姿态适当行使一定形式的处分权以彰显司法公正、树立司法权威亦不失为解决监督乏力的另一有效选择。例如，对于侦查机关严重侵犯当事人宪法权利的侦查行为，检察机关可以直接宣告该侦查行为无效等。 

        (三)健全诉讼监督的决定程序

无论是向有关机关发出检察建议或者纠正违法通知书，还是向投诉人或者投诉机关发出答复通知，检察机关进行诉讼监督的决定程序基本是单一的，即通过其自行调查、判断和认定最终形成一种指令式的通知或者建议。虽然检察机关在作出决定前有时会听取有关人员以及单位的意见，但整体而言，检察机关诉讼监督结论的形成过程是单向和封闭的，具有很强的行政色彩。这种决定程序的弊端主要有两点：其一，因缺乏有关各方的充分说理以及检察机关的充分解释而易于导致对后续法律行为产生不必要的理解偏差或认知错误，进而使得监督结论的正确性和合理性受到质疑，甚至导致错误结论的产生。“法秩序没有任何理由可以把不是双方意指的涵义强加给他们。假使受领表示者对表示的理解，与表示者所意指者不同，在法律上既非当然取决于事实上所意指者，亦非当然取决于实际上所理解者”〔注18〕；其二，因无法保证当事方的有效参与和申辩而易于导致当事方对最终的监督结论产生怀疑甚至对立情绪，不愿予以接受。利益各方能够积极有效地参与到与其利益相涉的程序之中并有足够机会阐述其立场与理由是其信赖并尊重程序结论的基本前提，也是程序正义原则的基本要求。 

        因此，未来检察机关在进行诉讼监督时，可以探索实施更加多元和便宜的决定程序：如果对于行为违法与否事实清楚、证据充分且争议不大，则在进行一般调查的基础上即可作出相应结论；如果对于行为违法与否事实不清或者争议较大，检察机关则可借鉴听证等程序模式，允许当事各方分别陈述其立场与理由并出示有关证据，适当时可以进行相互辩论，检察机关在此基础之上再对行为的合法性与否作出裁断并予以充分说理。 


        作者简介：卞建林，中国政法大学诉讼法学研究院教授；李晶，中国政法大学诉讼法学专业博士生。 


        *本文系国家社会科学基金重大项目《建设公正、高效、权威的社会主义司法制度研究》(项目批准号：07＆ZD032 )之阶段性成果。


注解：
〔1〕参见卓泽渊：《法的价值论》(第二版)［M］，法律出版社，2006年版，第415－416页。
〔2〕季卫东：《程序比较论》［J］，《比较法研究》1993年第1期，第5页。
〔3〕［日］大沼保昭：《人权、国家与文明》［M］，王志安译，三联书店，2003年版，第75页。
〔4〕转引自林钰雄：《刑事诉讼法》(上册)［M］，中国人民大学出版社，2005年版，第102页。
〔5〕［美］霍姆斯：《普通法》［M］，冉昊、姚中秋译，中国政法大学出版社，2006年版，第1页。
〔6〕王国枢：《刑事诉讼法概论》［M］，北京大学出版社，1981年版，第80页。
〔7〕张子培：《刑事诉讼法教程》［M］，群众出版社，1982年版，第83页。
〔8〕顾昂然：《关于＜中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)＞修改情况的汇报》［C］，载《＜共和国刑事诉讼法＞释义》，法律出版社，1996年版，第350页。
〔9〕顾昂然：《关于＜中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)＞的说明》［C］，载《＜中华人民共和国刑事诉讼法＞修改建议稿与论证》，中国方正出版社1999年版，第476页。
〔10〕童建明：《加强诉讼监督需把握好的若干关系》［J］，《国家检察官学院学报》2010年第5期，第12页。
〔11〕周道鸾、张思汉：《刑事诉讼法的修改与适用》［M］，人民法院出版社1996年版，第32页。
〔12〕参见前注〔4〕，第106－107页。
〔13〕参见卞建林、李晶：《宽严相济刑事政策下的公诉改革若干问题》［J］，《人民检察》2009年第11期，第12－13页。
〔14〕参见邹开红：《诉讼监督工作研究》［J］，《国家检察官学院学报》2009年第3期，第10页。
〔15〕邱学强：《论检察体制改革》［J］，《中国法学》2004年第5期，第6页。
〔16〕参见张智辉：《法律监督三辨析》［J］，《中国法学》2004年第5期，第24页。
〔17〕［美］博登海默：《法理学法哲学与法律方法》［M］，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第340页。
〔18〕［德］卡尔•拉伦茨：《法学方法论》［M］，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第179页。