《中华人民共和国消费者权益保护法》（下称《消法》）实施15年来，在消费者权益保护方面发挥了重要作用，在广大消费者当中树立了极高的权威性，享有很高的认知度。但是，随着社会主义市场经济的不断发展、构建和谐的消费环境的需求，现行《消法》中一些规定已经与当前经济发展形势不相适应，需要适时对其进行修订和完善。现对《消法》的修订提出如下几点建议，以期对《消法》的修订有所助益。

一、关于《消法》修订的价值取向---------单保护还是双保护

　　民法面对特定类型冲突的利益关系，通常采取的协调策略大致有两种：一是作出利益的取舍，让特定类型的利益得到实现，牺牲其他类型的利益。这是一种全有或者全无的选择。二是安排利益实现的先后顺序，让特定类型的利益优先得到实现，然后再让其他类型的利益依序得到实现。这是一种兼顾各方利益的选择。《消法》作为调整消费者与经营者利益冲突的法律，无疑是采用了第一种解决方案，即在消费者的利益与经营者的利益发生冲突时，保护消费者的利益，牺牲经营者的利益，即单保护。《消法》第1条将“保护消费者的合法权益”就是单保护的明证。

　　《消法》之所以如此设计和安排，其目的就在于追求消费者与经营者之间法律地位的实质公平正义。随着市场经营的发展，经营者作为市场主体在为市场经济作出巨大贡献的同时，也会伴生一些副作用，对市场经济的健康发展造成损害。典型的表现为市场垄断和行业垄断。市场垄断不但损害其他经营的权益，更可能损害广大消费者的合法权益。行业垄断损害的则主要是广大消费者的权益。面对垄断形成的强力集中与广大消费者的个体与分散之间地位的巨大反差，《消法》修订不仅要坚持现行《消法》保护消费者合法权益的价值取向，而且应当根据新的形势强化对消费者权益保护的力度，以使消费者与经营者的法律地位实现实质上的平等，真正体现《消法》保护消费者合法权益的目的。

　　消费者与经营者是相对应的，两者相互依存，须臾不可分离。尽管《消法》以保护消费者合法权益为其价值取向，但是，也不能忽视对经营者合法权益的保护。这也是经营者的普遍要求，即双保护。对此，笔者以为对经营者合法权益的保护并非放弃《消法》保护消费者合法权益的价值取向而转向采用双保护，而是在坚持《消法》单保护的基础上，采取灵活的策略兼顾经营者合法权益的保护。具体建议为：《消法》是专门保护消费者合法权益的专门法或特别法；对于消费者的合法权益要划定大致的边界而非漫无边际，对于边界内的为合法权益予以保护，对于界外的原则上不予保护。通过这种方式间接达到保护经营者的目的。只有这样才能消除经营者对《消法》修订的抵触情绪，避免再次出现如《劳动合同法》立法过程中用人单位那样过度的反应，以使《消法》的修订能够顺利进行，从长远上看，更利于修订的《消法》中规定的消费者合法权益真正落到实处。

　　《消法》的价值取向是立法的目的和基本原则，是修订《消法》的前提和基础。只有明确《消法》修订的价值取向，才能为《消法》修订具体制度奠定基础并指明方向。

二、关于《消法》修订的调整范围

　　（一）关于主体范围-------法人和其他组织应当纳入《消法》的调整范围

　　与《消法》保护消费者合法权益的价值取向相对应，《消法》也以消费者为主要调整对象。对于消费者可以从不同的角度进行分类。从自然人与法人、其他组织的角度，可以将消费者区分为自然人消费者与法人和其他组织消费者。《消法》调整的消费者为自然人消费者，理论界和实务界基本没有争议。但对于法人和其他组织是否为消费者则存在相当争议，肯定与否定论者均有各自的理由，且都有一定的道理。笔者认为，法人和其他组织除了不具有如自然人那样具有生命之外，在法律上与自然人没有差别。基于同样的道理，法人和其他组织也会如自然人一样进行消费，在现实中的团体消费的主体主要是法人和其他组织而不是自然人消费者。如是，则没有将法人和其他组织排除在消费者之外的理由。另外，法人和其他组织作为消费者还可以调和《消法》修订过程中经营者的过度博弈。因为，经营者主要由法人和其他组织构成。在其经营范围内，其对消费者而言是经营者；其为经营之需与其他经营者发生关系，可能就会变成消费者。作为消费者，其可享有《消法》提供的特殊保护，享有消费者的法律地位。在这种经营者与消费者角色互换的过程中，其会体味到如自然人消费者同样的感受，会自觉履行经营者的义务，从而使消费者真正体会到做上帝的感觉。

　　另外，实务中还有善意消费者与恶意消费者的区分。这种区分主要是针对“王海现象”而来的。“王海现象”是知假买假的现象。对于这种现象的争议主要集中在王海这样的人是否为消费者，对其主张处罚性赔偿应否予以支持这两个方面。为此，一种意见认为王海这种人为恶意消费者而善意消费者，不属于《消法》调整的范围，当然不适用《消法》第49条的惩罚性赔偿；另一种观点则截然相反，认为王海这类人属于消费者，属于《消法》调整的范围，只要符合惩罚性赔偿的条件就应当予以支持。笔者看来，所谓善意与恶意的区分，是从主观方面进行的分类，且主要以事后的行为作为判断标准。这种主观方面的分类标准，即使在理论上还未形成共识，如果在立法上加以规定，其难度可能而知。但是，如果对“王海现象”不加规范，则有损《消法》保护广大消费者的立法目的，也为经营者对《消法》不满提供的借口。因此，有必要进行规范。但不是否认王海这类人不是消费者，而是通过惩罚性赔偿的适用条件来限制。对此，将在惩罚性赔偿修订意见中具体说明。

　　与此同时，经营者也不仅包括法人和其他组织，个人亦应包括其中。基于与上述法人和其他组织亦可为消费者同样的理由，个人经营者与消费者的角色转换，其也会体察经营者的感受，会培加珍惜《消法》赋予的权利，正确行使权利而非滥用权利。

　　如果这样，就会形成消费者与经营者的和谐关系，达到《消法》修订的目的。

　　（二）关于调整对象--------消费行为

　　《消法》调整生活消费行为。但到底何谓生活消费行为，则没有明确的法律概念。因此，便出现了对生活消费的不同理解，见仁见智，莫衷一是。造成这种现象的原因，归根揭底是因为法律规定的缺失。因此，《消法》修订的一个重要方面应当对此给出明确的可操作的规范。这是修订的重点也是难点。从经济学上看，消费有各种分类。有生活消费与生产消费之分，也有国内消费与国外消费之别。随着社会生活条件的变化，生活消费与生产消费可以相互转化。这样就使得生活消费缺乏稳定性。在此情形下，建议《消法》修订采用“消费行为”的概念，即《消法》调整的对象为消费行为。对于消费行为的界定，建议采取如下的立法技术：概括表述＋列举＋兜底条款。这样规定既可适应现实的需要，又能应对未来的需求。

　　但是，对于消费行为的范围，要注意与《产品质量法》、《食品安全法》等法律的衔接配合，不作重复规定，避免造成法律之间的打架。

三、关于惩罚性赔偿的条件和举证责任分配

　　《消法》第49条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”本条是惩罚性赔偿的规定。广大消费者了解、认同《消法》在某种程度就是从本条开始的。有人形象的说，消费者了解《消法》就是知道了本条，即双倍赔偿。另外，“王海现象”之所以出现，在某种意义上也是基于本条的诱使。也正是从本条运行的社会效果的角度，理论和实务界将消费者区分为善意消费者和恶意消费者。由此可见，本条影响之大，可谓《消法》的民意基础，是《消法》的脊梁。

　　但是，也应当清醒地看到，本条的适用条件未必对消费者有利。因为，本条以经营者提供商品或服务有欺诈行为为必要的构成要件。对于何谓“欺诈行为”，《消法》没有给出答案。如果按照最高院贯彻执行民法通则意见（试行）第68条，即“一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为”之规定，消费者根据《消法》第49条要求经营者承担处罚性赔偿责任，须举证证明经营者存在欺诈行为，即经营者故意告知消费者虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使消费者作出错误的意思表示。试想，一个普通消费者要证明这些内容的存在，谈何容易。在某种程度上说，基本上是不可能的。从这个角度上说，本条表面上看是消费者的权利，消费者的利剑，实则是经营者的权利，经营者的无敌盾牌。这种结果与《消法》保护消费者合法权益的特别法地位极不相称，或者说是违背《消法》价值取向的条款设计。基于此，本条关于欺诈行为之修订可以采取以下办法解决：其一，仍以现行欺诈行为规定为基础，但要规定是否存在欺诈行为由经营者负举证责任，即举证责任倒置。或者其二，参照《食品安全法》第96条第2款，将本条修订为：经营者提供不合格的商品或者服务或者提供明知是不合格的商品或者服务，消费者除要求赔偿损失外，还可以向经营者要求支付价款x倍的赔偿金。

　　对于经营者单方作出的高于本条规定的责任承担的承诺，应当承认该承诺的效力，消费者可以参照经营者的承诺要求经营者承担高于本条惩罚性赔偿的赔偿数额。

　　为了有效遏制“王海现象”的泛滥，体现《消法》保护正当消费者合法权益的立法宗旨，建议对惩罚性赔偿的适用设计限制条件，即消费者明知经营者有欺诈行为而仍接受商品或者服务的除外，即不得援引本条惩罚性规定来主张双倍赔偿或多倍赔偿。

　　另外，我国新颁布的《食品安全法》第96条第2款，消费者有权要求生产者或者销售者10倍的赔偿金之规定，《消法》修订亦应提高惩罚性赔偿的比例，建议修订为10倍。

四、消费争议解决方式-----建立独立的消费仲裁

　　《消法》第34条第4项规定，根据消费者与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁是消费争议的解决途径之一。但基于消费者与经营者进行消费行为往往没有书面协议的事实，因此，也就没有书面仲裁协议的存在。而消费争议发生后，消费者与经营者事后达成仲裁协议的可能甚小，或者说基本上没有这种可能性。由此，所谓消费争议仲裁之规定可能只是宣示性的规定，不具有真正的法律意义。仲裁制度固有的及时公正的属性，非常符合解决消费争议这种普遍发生但一般争议不大的争议类型。因此，建立独立的消费争议仲裁制度势在必行。

　　为此，笔者建议《消法》修订应当建立独立的消费争议仲裁制度。基本要点大致包括：消费者没有仲裁协议亦可申请仲裁；对特定类型的消费争议一裁终局（对此可能参照《劳动争议调解仲裁法》的相关规定）等等。其他制度设计可以参照《仲裁法》和《劳动争议调解仲裁法》的相应规则。

五、其他方面的修订建议

　　除了以上几个大的方面的修订建议外，还有许多问题值得一提。如精神损害赔偿是否需要增加，经营者行规的效力问题等都应当引起关注。正如上文提及的，要特别注意《消法》修订与其他部门法之间的关系问题，除了上文涉及到的之外，还要注意全国人大正在审议的《侵权责任法》的协调。

　　总之，《消法》的修订关涉全民利益，也关乎经营者的利益，因此，其关注度非一般法修订所能企及。消费者要求增加保护力度，经营者要求限制消费者的权利的矛盾就会成为修订的主旋律。因此，这部法律的修订必然是消费者与经营者博弈的结果。为此，《消法》的起草者和立法者应当有充分的思想准备，认为《消法》的修订可以一蹴而就的想法是不现实的。为此，笔者建议有些成熟的内容可以先行规定，对于相对不成熟或者争议较大的方面，可以暂时不予规定，待条件成熟时再行修订，从而使《消法》的修订一步步走向成熟。