【摘要】建立节水经济是一场深刻的社会变革，核心是通过大规模的制度建设，建立促进节水的机制。本文在分析我国节水法律制度现状与存在的问题基础上，提出了完善我国节水制度的对策。
        【关键词】节水法律制度；问题；对策

一、我国节水法律制度现状与问题
　　
　　为了促进水资源节约利用，建立资源节约和环境友好型社会，国家先后颁布了《水法》《水污染防治法》、《城市供水条例》、《国务院关于大力开展城市节约用水的通知》、《城市节约用水管理规定》、《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》、《建设部关于城市用水定额管理办法的通知》、《城市供水企业资质管理规定》、《城市地下水开发利用保护管理规定》、《城市供水水质管理规定》、《城市房屋便器水箱应用监督管理办法》、《城市供水价格管理办法》等法律、法规和规章，制定了一系列节水的法律制度。主要包括：节水管理体制制度、取水许可制度、用水总量控制和定额管理相结合的制度、用水实行计量收费和超定额累进加价制度、节水产品质量认证制度、高耗水产品与设备淘汰制度、国家推行和鼓励开发利用节水技术制度、节水“三同时”制度、节水激励制度等。这一系列制度为建立资源节约和环境友好型社会提供了良好的制度保障，但其离建立资源节约和环境友好型社会的要求仍存在一定差距，存在很多亟需解决的问题。主要表现如下：
　　
　　（一）节水制度设计理念和原则存在的问题
　　
　　现行节水制度设计缺乏以科学发展观为指导，缺乏统筹兼顾理念。主要表现为：节水制度设计仍停留在为应付水资源危机阶段，资源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制尚未建立；现行立法规定带有较明显的计划经济时代的特征,没有反映出市场经济条件下的管理理念，缺乏强制与激励相结合、政府、市场与社会调节相结合的有效机制，忽略了政府的合理定位问题；制度设计不协调、不系统，缺乏统筹,制度设计未统筹考虑节水制度改革的阶段性目标和总体目标的关系、直接节水与间接节水关系、集中节水与分散节水关系、重点管理与分类管理的关系,制度设计偏重工业而忽视商业、建筑、交通节水等；偏重政府管制制度，轻视市场调节和社会调整制度； 偏重行政相对人节水责任，轻视政府节水责任；重实体制度，轻视程序制度。
　　
　　（二）节水政府管制制度存在的问题
　　
　　现行节水政府管制制度带有较明显的计划经济时代的特征,没有反映出市场经济条件下的管理理念；节水政府管制制度基本表现为行政强制实施的特征，90年代后，正逐步转向行政强制实施与经济刺激相结合，但行政指导机制和行政合同机制仅只是个别特例；节水政府管制体制不健全，政府的节水管理定位不准；大多数法律没有对照有关政府权力,明确规定相应的政府义务；在认识水平不太高、方法不完善、信息不充足的情况下，还容易出现“政府失灵”，产生不利于节水的后果。
　　
　　（三）节水市场调节制度存在的问题
　　
　　我国传统的节水法律制度忽略了市场调控机制的作用，即使利用了一定的经济刺激也依赖行政实施，其弊端主要表现为：缺少节水交易市场，缺乏价格信号，水资源开发、利用和配置的经济合理性缺乏依据，计划存在一定的盲目性；缺乏市场流动性，难以实现水资源的优化配置，难以提高水资源的使用效率；缺乏市场激励，难以有效地调动节约水资源的积极性。
　　
　　（四）节水社会调整制度存在的问题
　　
　　节水社会调整制度根据调整主体不同，可分为政府机构节水内部管理制度、企业节水内部管理制度、公众参与制度等。政府机构节水管理问题主要表现为：政府工作人员的节水认识还比较淡漠，缺乏节水考核奖惩制度等，缺乏统一宏观管理协调体制等；企业节水管理问题主要表现为：对企业用水全过程的管理制度尚不健全；公众参与节水制度问题主要表现为：公众参与主体地位不明确，公众参与形式单一，公众参与缺乏程序保障，社会团体特别是非政府节水组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限，[1]信息不对称、公开不充分等。
　　
　　（五）节水技术创新制度存在的问题[2]
　　
　　首先，缺乏有效的节水技术创新激励制度。具体表现为：产权激励机制不完善，市场激励机制不完善，政府对技术创新的支持不力；其次，节水技术创新系统不健全。具体表现为：企业作为技术创新主体的地位尚未真正确立，技术创新各个环节之间没有形成有效运行的机制，服务体系尚未形成，[3]创新系统要素欠缺；最后， 政府与市场在创新中的互动关系尚未确立起来。[4]
　　
　　（六）节水法律责任与救济制度存在问题
　　
　　在责任主体上注重行政相对人,轻视追究政府及政府官员法律责任的具体措施、程序和制度；在责任形式上注重行政责任,轻视配套的民事、刑事责任；责任设定较轻,造成违法成本低,守法成本高；在责任追究方面,主要问题是缺乏公众的诉讼监督机制； 救济机制不健全。
　　
二、完善我国节水法律制度的对策
　　
　　今后，深化我国节水法律制度改革的总体取向是以科学发展观为指引，统筹兼顾，将市场调节机制、政府调控机制、社会调整机制三种机制有机结合起来，建立高效、科学、合理的节水制度体系。根据深化我国节水法律制度改革的总体取向和现行制度存在的问题，设计如下具体对策。
　　
　　（一）转变制度设计理念
　　
　　以科学发展观为指引，确立统筹兼顾理念。统筹兼顾是指制度设计要处理好以下几个方面的关系：
　　
　　1．统筹考虑不同利益主体的利益要求，确保实现水资源公平
　　
　　在制定政策时，应弄清各不同利益主体的利益要求，然后加以系统地分析，使之进入决策者的视野。任何一项政策，不应该只由专家和管理者来完成，所有利益相关者都参与公正的、有序的决策过程，有助于解决共有的问题，而不会导致不同利益群体之间的激烈冲突。公众的广泛参与是实现公平的基础。
　　
　　根据公平理论，建立和完善生态补偿机制等，确保实现城乡间的、区域间的、流域间的水资源公平问题。
　　
　　2．统筹考虑水资源、经济、环境关系，确立水源、经济、环境协调发展机制
　　
　　水资源法律制度必须转变到以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标，建立水源、经济、环境相协调的综合规划和决策体制，在水资源生产、流通、消费等环节，应当兼顾经济、社会与环境效益，内部与外部效益，近期与长远效益，从而实现水源利用综合效益最大化。
　　
　　3．统筹考虑直接节水与间接节水相结合原则。未来我国节水潜力由两部分组成，一部分是结构变化与加强管理所带来的节水，即间接节水，另﹁部分则是单耗下降所形成的节水潜力，即直接(技术)节水。
　　
　　4．统筹考虑集中节水与分散节水相结合的原则。集中节水目前主要有二种形式：一是鼓励企事业单位将其拥有的节水设施，在本单位利用的同时，可将剩余的利用能力向他人开放使用。二是区域性集中节水方式，即建设区域的专业性的利用设施，把一些分散在各单位的利用设施，按一定要求和条件集中在一起进行利用。
　　
　　5．统筹考虑不同行业用水。改变偏重工业节水，忽视建筑、交通节水的现状，统筹考虑工业、交通、建筑节水。
　　
　　6．统筹考虑预防和治理的关系。在预防和治理的关系上，要坚持预防为主、保护优先，确立风险防范原则。风险防范原则以科学不确定性为前提，即在科学知识无法确定某一特定事件是否发生或者能否导致环境损害等不确定性的情况下，仍有必要采取行动预防损害发生的义务。
　　
　　7．统筹考虑政治体制、经济体制改革的协调配合关系，确立符合市场经济要求的管理理念
　　
　　完善现有节水法律制度，反映出市场经济条件下的管理理念和WTO规则的要求。如全面清理现有的信贷、奖励、税收优惠、政府采购、押金、保证金等经济刺激制度，使不同所有制与不同国别的主体享受平等的国民待遇。
　　
　　8．统筹考虑好制度改革的阶段性目标和总体目标的关系，要把改革的阶段性目标和总体目标有机统一起来，通过坚持不懈的努力逐步实现改革的总体目标。
　　
　　9．统筹考虑好政府管制制度、市场调节和社会调整制度的关系，综合运用政府管制、市场调节、社会调整等不同法律手段对社会关系进行系统性调整。
　　
　　10．实现生产环节控制与消费环节控制相配套及“全过程控制”的综合控制制度。
　　
　　11．统筹分散管理与生态系统综合管理的关系。将水资源与水环境作为一个整体来对待，只能从整体上加以把握，不能孤立地进行。
　　
　　12．统筹考虑好不同主体责任，在注重企业责任的同时，强化国家机关和社会公众的责任。建立起国家权力机关、行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、协同执法的机制。
　　
　　13. 统筹考虑道德、法律、行政、技术等不同手段对社会关系进行综合调整。
　　
　　14．统筹全面管理、分类管理、重点管理关系。分类管理,是指根据不同行业、单位用水性质差异，分别实施不同管理的原则。其核心就是对不同行业要区别对待，采取不同措施，实施不同管理。重点管理,是指根据不同行业、单位用能性质差异进行综合考虑，将某行业、某地区、某部门确定为重点管理的对象，在立法上作出更为严密、细致的规定，在管理上实行更为严格的要求、投入更多的力量，在技术上集中力量、重点攻关等，是基于全面系统管理基础上的管理，是对全面系统管理的发展和深化。重点管理的内容主要有重点环节管理、重点行业管理、重点区域管理、重点方法管理等。重点环节管理，是指对节水管理全过程中的某些环节或某个环节的某些具体方面实行特别控制。重点行业管理，是指对重点用水行业或节水潜力大的行业实行特别控制。
　　
　　（二）完善政府节水管制制度
　　
　　1．完善节水管理体制。较为完善的节水管理体制应该包括：在各级政府设立节水管理机构并赋予相应的职能，基本建立起政府节水管理机构与相关政府部门之间的工作协调机制；具备管理、服务、监测与统计四位一体的能力。
　　
　　2．改革政府管理方式。改变过去以行政强制为主的管理方式，实行行政强制、经济激励、行政指导、行政合同四种机制有机结合的管理模式。同时由强制性手段为主转向以经济激励手段为主，重点实施财政、信贷和税收等经济激励政策。
　　
　　3．合理界定政府节水职能和地位。节水同环保一样，政府必须起主导作用。将政府在节水领域的主要职能定位在：制定水资源价格、税收等经济政策，强化市场信号；制定节水规划、法规和标准；提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等；资助和鼓励节水技术研究、开发和示范；促进和协调各种节水组织的活动。
　　
　　4．改革现行政府管制制度，反映出市场经济条件下的管理理念。重点实施财政、信贷和税收等经济激励政策，包括对节水技术改造、节水设备购置实行信贷贴息、差别利率、免征进口环节增值税、减征企业所得税和加速折旧等；改革定额管理制度，建立节水产品认证和标志制度等。
　　
　　（三）完善节水市场调节制度
　　
　　1. 改革价格形成机制，建立有助于节水的价格体系。
　　
　　目前，我国资源消耗成本和环境损害成本过低，反映资源稀缺程度和污染治理成本的价格形成机制尚未健全。今后，要建立环境成本核算制度，建立起能够反映资源稀缺程度和环境污染治理成本的价格形成机制。合理的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价，要将其作为水资源定价的基本依据。
　　
　　2．改革产权制度，建立有助于节水的产权体系。
　　
　　建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。产权制度的建立要有利于维护水资源国家所有权的权益，有利于保障使用人的合法权益，促进水资源的优化配置。水权制度改革关键包括：（1）合理界定产权主体或公共产权代理主体。这里的公有产权除现行法律规定的国家所有外，还包括省、市、县、乡镇四级所有。公共产权代理主体必须符合政资分开、政企分开和独立市场主体原则。（2）合理界定产权结构。根据市场化改革的需要，可在所有权基础上，分离出一系列权利，并明确界定不同权利主体享有的权利和应履行的义务及其权利行使救济方式。（3）建立权利流转机制。
　　
　　3．建立依靠市场调节手段的新制度，如：节水配额交易制度等。
　　
　　节水配额交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，其目的是鼓励企业通过技术进步最大限度地节约水源。企业节约下来的节水指标，将成为一种可以用于交易的“有价资源”和“无形财产”，既可在企业与企业间进行商业交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。而那些无力或忽视使用减耗手段、导致手中缺乏能源指标的企业，将不得不按照市场价格，向市场或其它企业购买节水配额。节水配额交易能更好地体现社会公平性。卖方由于低于水耗限额用水而拥有节水配额，出售节水配额获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；无法按照政府规定减耗或因减耗代价过高而不愿减耗的企业购买其必须减耗的节水配额，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。
　　
　　（四）完善节水社会调整制度
　　
　　1．合理界定社会调整功能空间，健全社会调整保障措施。
　　
　　社会调整的作用主要不在于提供具体服务，而是在政府、市场和非正规部门（家庭、朋友、邻居等）之间起中介、协调和沟通的作用。主要职能应包括如下： 受政府部门委托，开展节水调查研究。对节水状况、发展趋势等到基础资料进行收集、整理和分析，提出相关经济政策和立法方面的意见和建议；制定并监督执行本行业自律性的行规行约。建立行业自律性机制，规范行业行为；代表本行业向政府有关部门反映会员的要求，并研究和提出相关政策建议，协调会员在经济活动中的关系，维护其合法权益；经政府主管部门同意和授权，进行行业统计、分析、收集、发布行业信息；研究节水技术现状及发展方向，向政府主管部门提出节水技术政策建议，协助政府贯彻相关政策、法律、法规，受委托组织节水技术成果鉴定和推广应用，推动节水技术进步；制定自律性节水标准和规范，并组织贯彻实施和监督检查；组织节水有关的技术、人才、职业和管理等方面的业务培训，提高节水干部和职工队伍的专业技术素质；对企业的节水管理工作进行指导、帮助，总结评比和推广先进节水经验；创办行业刊物，开展信息咨询服务工作；开展国内外有关节水技术交流与合作，参与相关产品市场的建设；承担政府部门委托的其它任务，接受会员和社会的委托，提供有关专项服务。
　　
　　2．完善政府自身节水制度。
　　
　　世界各国的经验证明，政府的率先垂范与导向作用，对节水有巨大的推动作用。完善政府机构节水对策主要包括：加强组织领导；制定政府节水规划和节水目标；健全政府节水管理制度；突出节水重点，一是突出抓好政府机构办公节水。二是把好产品关，要严格建立政府绿色采购制度，发挥政府采购的导向和作用；开展用水统计，加强日常管理等。
　　
　　3．完善企业节水自我管理制度。
　　
　　企业节水管理，不同于政府节水主管部门的节水管理，是指企业采用科学的、现代化的方法和手段，对企业全过程进行组织、协调、监督、检查，以保证最经济、最合理、最有效地利用水资源。企业节水管理主要包括：健全企业节水管理机构；加强企业用水统计、计量等基础性工作；建立健全企业节水管理制度；贯彻执行国家的水资源法律、政策和技术标准；负责企业节水规划、节水计划、节水技术进步、节水管理制度的制定、执行和考核监督；负责新增用水项目的合理用水评价，参与增购用水设备和项目的审查；开展节水宣传教育，组织节水培训。
　　
　　4．加强中介机构建设，健全公众参与制度。制定有效的办法和措施，充分发挥各种节水中介机构的作用。组织开展节水技术服务，促进节水新技术、新工艺、新材料和新设备的推广应用。在发展中介机构过程中，既要确保其独立性，又要建立有效的监督机制，使其能够真正发挥服务职能。
　　
　　（五）完善节水技术创新制度
　　
　　1．完善节水技术创新激励制度。
　　
　　激励（incentive）是指运用产权、市场、政府等手段和方法以影响、推动、保护创新活动和成果，使个人和社会能够保持不断的创新，促进社会、经济的持续发展。创新激励的方式可分为四种。一是产权激励，通过确立创新者与创新成果的所有权关系来推动创新者的创新活动。二是市场激励，通过市场力量，借助市场机制来推动创新。三是企业内部激励。四是政府激励，这是前三种激励机制不能有效发挥作用时而实施的补救措施或辅助措施。这四种激励机制相互作用，彼此补充，构成了技术创新激励体制的基本内核。 #p#分页标题#e#
　　
　　2．建立国家节水技术创新体系。
　　
　　国家技术创新体系是组织科技创新的一种根本的、持久的制度保障，是国家创新体系的重要组成部分,其核心是“技术创新”,其本质特征是技术与经济的结合。国家技术创新体系的主要构成为:企业、高等院校、科研机构、政府部门、中介机构等。各个主体在实现该体系的各功能中发挥着各自的作用,并存在着合理的相互联系机制。其中, 企业是研究开发、创新投入、产出及其风险与利益的直接承担者。研究机构和教育培训机构分别为创新提供开发应用新产品所需的技术和各类高素质的人才。此外政府发挥特殊的激励、组织、引导作用，有时候甚至成为直接的创新者。
　　
　　3．建立节水技术创新“产学研”相结合制度。
　　
　　产学研合作是科研、教育、生产不同社会分工在功能与资源优势上的协同与集成化,是技术创新上、中、下游的对接与耦合,其符合社会生产力发展和技术创新规律,具有很强的技术创新机制,是优化企业科技行为的有效实现形式和途径。建立节水技术创新“产学研”相结合制度，促进水资源节约科技成果的产业化；组织实水资施源节约重大示范工程，加大支持力度；积极培育和发展技术市场，运用市场机制促进新技术、新工艺、新产品、新设备的推广应用。[5]
　　
　　4．建立节水技术创新风险防范制度。
　　
　　技术创新需要面对开发风险、组织风险、战略决策风险、市场风险和管理风险等。上述风险的存在，要求企业在进行技术创新活动时必须建立技术创新的风险防范制度。其主要内容为：资金保障体系；政策保障体系；决策保障体系；树立风险意识,加强风险管理 ；加强市场研究 ；重视分析技术创新过程中的各种不确定因素；加强信息沟通；加强市场营销等。[6]
　　
　　（六）完善节水法律责任和救济制度
　　
　　1．强化政府法律责任。
　　
　　强化政府法律责任的对策主要包括：一是建立国家机关控权、社会控权与行政权自控机制相结合的控权机制，强化事前监督与事后惩罚机制，对政府实施有效的社会监督。二是建立实体控权、程序控权、救济控权相结合的控权机制。如：建立健全政府负责人特别是省长、市长、县长等对本辖区的节水目标负责的责任制度，建立节水政绩考核制度，政府问责制度等制度。三是实施管制成本效益分析，有效使用管制方式，防止管制失灵。
　　
　　2．在责任形式上将行政责任追究与民事赔偿、刑事追究相结合。
　　
　　3．加大责任设定力度。主要包括：加大行政处罚力度，使违法成本高于守法成本；提高国家行政补偿和赔偿的标准；加强刑罚的处罚力度、明确处罚标准，在行为人造成的损失特别巨大或者情节特别严重的情况下，对行为人处以无期徒刑或者死刑。同时考虑把经罚金作为惩罚环境犯罪的主要刑种。从而使刑罚真正起到惩罚犯罪，保护水资源的作用。
　　
　　4．完善责任司法追究机制,建立公益诉讼制度
　　
　　在注重责任行政追究的同时，建立公益诉讼制度，完善责任司法追究机制。对于企业或个人侵犯公共水资源利益的行为,不论是检查机关、政府、环境资源监管部门还是任何社团组织或公民都可以向法院提起诉讼。对于政府及监管部门的相关违法行为，检查机关、社团组织或公民都可以向法院提起诉讼。
　　
　　5．完善法律救济制度
　　
　　法律救济方面包括行政救济和司法救济两种方式。对于行政救济，建立和完善行政调处、行政复议和行政仲裁等方式。对于司法救济，包括行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼三种方式。
　　
　　通过在各级法院中设立专门的环境资源法庭，扩大具体行政行为的被诉范围并把抽象性行政行为逐步纳入环境资源行政诉讼的受案范围，设立公益诉讼制度等完善司法救济。


【作者简介】
        王文革,男，汉族，1969年10月24日出生，武汉大学环境资源法博士，华东政法大学经济法博士后，教授，高级工程师等。现任上海政法。


【注释】
[1]李艳芳：我国公众参与环境保护的局限性 ，《中国环境报》，2004-3-5。
[2]沈满红：《经济可持续发展的科技创新》，中国环境科学出版社，2002年版，第240-248页。
[3]沈平、冯涛：我国企业技术创新的主要障碍，《经济与管理研究》，2001年第1期。
[4]冯之浚：可持续发展与技术创新，http://cssd.acca21.org.cn/99xueshu01.html。
[5]冯飞 周凤起 王庆一：国家能源战略的基本构想，http://www.people.com.cn/GB/jingji/1045/2191153.html 。
[6]吴涛：技术创新风险的几个基本特征及风险管理对策，http://www.motherol.com/info/list.asp?id=7258。