可持续发展理论的产生可以追溯到1972 年的斯德哥尔摩联合国人类环境会议, 这次会议发表了广为人知的《人类环境宣言》。此后, 各国都致力于寻求将新的环境主义转为政治上更能接受的名词[1 ] , 为后来“可持续发展”概念的提出打下了重要基础。这次会议的另一个重要成果就是提出了“必须对年轻一代和成人进行环境问题的教育, 同时应该考虑到对不能享受正当权益的人进行这方面的教育”的主张, 并正式将“环境教育”的名称确定下来。1992 年在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会, 大会通过的《21 世纪议程》历史性地指明: 教育对于促进可持续发展和提高人们解决环境和发展问题的能力具有至关重要的作用。此后, 环境教育由过去人对环境的单向度态度转为面向可持续发展的多维度视野, 更多地关注与环境紧密相连的人与人的关系、集团与集团的关系、国家与国家的关系领域。以可持续发展为主题的环境教育, 其目的在于使人们认识到地球上生命之间的相互依存关系,认识到人类自身的活动与决策在现在和将来对资源、对当地社区、对全球以及对整个环境所造成的影响; 提高人们对各种促进或阻碍可持续发展的政治、经济、社会、文化、技术和环境等影响力的认识。为此, 要培养人们保护环境的意识、态度和价值观, 使他们有效地参与当地、国家及全球的可持续发展, 帮助人们为更平等的、可持续的未来而努力。 

       中国的环境教育虽然起步于上个世纪70 年代, 但发展30 多年来并没有发挥应有的作用, 环境教育的基本法律制度没有建立起来, 而纵观环境教育卓有成效的发达国家, 无一不是从法律制度上明确了环境教育的制度、模式和实施机制。因此, 本文拟在参照国内外先进立法经验的基础上, 考察我国环境教育的立法理论依据,从而就环境教育立法问题提出意见和建议。

一、国际环境教育立法概况

1. 美国的环境教育立法 

       美国是世界上最早开始环境教育的国家之一, 早在1969 年就颁布了《国家环境教育政策法案》, 鼓励官方和民间发展环境教育计划, 在此基础上, 于1970年颁布了世界上第一部《环境教育法》, 以法律的手段促进并保障各级各类教育中环境教育的课程与发展实施。到1990 年, 美国国会又颁布了《国家环境教育法》(The N at ional Environmen t) , 确定了国家环境教育的管理机构和职能, 规定环境保护署设置环境教育处(O ff ice of Environmen t Educat ion) ; 制定各种专门款项对环境教育和环境保护工作予以支持和奖励,如罗斯福奖金(Theodo re Roo sevelt Aw ards)、索罗奖金(Hen ry David Tho ren Aw ards) 和总统环境青年奖金(P residen t’s Environmen tal You th Aw ards) 等。这部法律的贯彻实施强有力地支撑起美国涉及面广、影响深、可操作性强的环境教育体系。

2. 日本的环境教育立法 

       日本的环境教育开始于上个世纪70 年代, 1988年环境厅颁布了《环境教育恳谈会报告》, 明确提出了环境教育社会化的基本想法和措施。1993 年的《环境基本法》中第25 条“关于环保教育与学习等”表明了国家对环境教育的基本态度:“为了通过振兴环保教育, 充实有关环保的宣传活动, 以加国民对环境的理解, 增进他们从事环保活动的意欲, 国家要采取必要的措施”。在此基础上, 日本在2003 年颁布了《增进环保热情及推进环境教育法》, 不仅确定了环境教育的目的、定义及基本理念, 而且明确了国家、地方政府个主题的责任和义务, 同时完善了一系列相关的配套机制。自此, 日本的环境教育完全获得了自己的法律地位和保障。

3. 巴西和菲律宾的环境教育立法 

       巴西和菲律宾同为发展中国家, 但在环境教育的法制化进程中却走在了世界前列。巴西在1999 年和2002 年分别颁布相关的法律及其细则, 确定了全国环境教育政策及其实施办法, 将正规教育和非正规教育中的环境教育都纳入了法律保障体系之中。菲律宾在2008 年12 月通过了《国家环境一时与环境教育法》, 将环境教育明文纳入学校课程之中, 在环境教育的内容方面, 将可持续发展观的培养放在相当重要的位置, 树立公民的持续发展观成为其环境教育的重要目标之一。 

       总之, 不论是发达国家还是发展中国家, 在多年的环境教育实践中, 都逐步认识到法律保障对于推动环境教育目标实现的重要意义。事实证明, 这些国家的环境教育立法实践的确能为他们未来的环境教育工作起到很好的保驾护航作用。

二、我国环境教育立法的理论基础

1. 可持续发展理论 

       可持续发展(Su stainab le Developmen t) 理论的提出, 是人类对自己文明发展历程和生存方式的重新审视和反思。可持续发展强调“发展必须有利于人类的持续发展, 有利于人类所依赖的生态资源的持续存在和演进, 把人类社会置于整个自然生命系统中, 将人类的发展与自然的发展看作是互为影响、互相制约的平行的发展[2 ]。这就要求人们的发展观念和发展思想都要有一个深刻和根本的转变。而要实现这根本性的转变, 就需要对环境教育采取一种整体的政策措施, 对全社会进行全方位的教育, 力求将人们的意识行为规范到可持续发展的轨道上来。

2. 科教兴国战略 

       “科教兴国”是我们提倡大力发展环境教育, 解决环境教育法律保障问题的重要依据。在步入知识经济的时代里, 建立终身教育体系和构建学习型社会既是世界各国发展的大势, 也是我国社会经济发展和教育的必然选择。[3 ] 

       我国目前已经构建了包括《中华人民共和国教育法》、《义务教育法》、《国防教育法》、《高等教育法》、《教师法》等在内的科技教育法律体系, 但是, 面向全民教育的、与实现可持续发展目标相配套的环境教育立法还十分薄弱, 相关的许多法律问题也没有得到解决。

3. 公民环境权理论 

       什么是公民环境权? 学术界就这一问题提出了多种观点, 笔者比较赞同的公民环境权的定义是: 公民“有在适宜于人类健康的环境中生活以及合理开发利用环境资源的权利, 包括良好环境权和环境资源开发利用权两个方面”。[4 ]良好环境权是人类的生态性权力, 具体包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境观赏权、环境教育权等等, 是最基本的环境权。环境资源开发利用权主要是财产权, 对于某些依靠自然资源谋生的公民来说①这种财产权甚至意味着对其生存权和生命权的维系。 

       从公民环境权内容的分析不难发现, 环境教育立法对公民环境权的保障具有相当积极的作用。环境教育立法是公民实现环境权的有效途径。运用法律的强制力保障公民接受环境教育权利, 有助于提高公民的环境保护意识和对环境保护的认识水平, 进而了解自身的权利和义务, 懂得如何恰当地行使自己的权利。这既是国民参与国家管理的前提, 又是环境保护的必要民主程序, 也是实现公民环境知情权的重要途径。否则, 权利的实现何来途径?

三、关于环境教育立法的思考 

       E•博登海默在解释法律制度的作用时引入了秩序②的概念, 认为秩序能够广泛地调整人类事务的各个领域, 使一种规范得以实现“连续一致性”。环境教育的立法正是基于这样一种功能而在环境教育的发展中起到关键的保障作用。特别是通过环境教育能使环境意识特别是环境保护法律意识深入人心, 认识到环境问题不仅是社会问题, 也关系着自身的生存和发展, 更是一种法律责任, 了解个体在社会中的环境权利和义务。反过来又对环境保护法律制度提出更高的要求, 促进环境法律制度的发展。 

       目前, 我国还没有形成环境教育法律体系的框架, 仅在《环境保护法》第五条做了原则性的规定。指导环境教育工作的主要是国务院、环境保护部的一些政策性的文件, 如, 2005 年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中强调要深入开展环境保护宣传教育。2006 年《国家环境保护总局、中宣部、教育部关于做好“十一五”时期环境宣传教育工作的意见》中明确了当前环境教育的目标、内容及计划, 环境保护部在2006- 2009 连续四年发布《全国环境宣传教育工作要点》, 这都体现了环境教育工作的重要性,但究竟环境教育的主体应当由哪些部门来承担, 其各自相应的职责是什么, 环境教育的经费、奖惩制度等一系列问题还没有解决, 这对保障我国的环境教育良好运行来说, 还远远不够。因此, 笔者认为要把握和解决好以下两个问题。

1. 应确定政府主导、社会参与的环境教育模式[5 ] 

       比较各国环境教育的发展经验, 美国的政府主导、运用行政和法律的手段保证环境教育全面贯彻的方式比较适合我国。这是因为, 中国是一个有着悠久行政主导传统的国家, 完全可以集中各种优势资源快速有效地大范围开展各级各类环境教育工作。从我国目前的发展现状看, 我国环境教育起步较晚, 环境教育地区发展不平衡, 环境教育投入不足, 环境教育普及不平衡(重学校环境教育, 而在职环境教育和社会环境教育相对薄弱) , 公民环境意识薄弱。这些问题的解决, 有赖于政府充分重视环境教育, 统筹部署规划。而这些职责只有从法律上加以明确, 才能真正成为一项长期稳定的政府职能。确定政府主导的环境教育模式, 可以从法律上明确承担环境教育职责的主体, 并使环境教育的目标和评价标准成为“硬”性指标, 从而使环境教育摆脱目前被“虚化”和“弱化”的尴尬地位。同时, 由政府主导推进环境教育, 也有利于从全局上、整体上把握环境与经济的协调发展, 处理好各方面关系。[5 ] 

       在政府主导的基础上, 我们强调环境教育离不开公众参与。一方面, 环境教育的对象不仅包括在校学生, 更是一种广泛的全民教育, 其目标是要在于提高全社会的环境意识和认识水平, 为实现可持续发展打下良好的思想基础。另一方面, 公众自觉、自发地参与到环境保护的活动中来, 是做好环境教育的基础, 也是环境教育立法的重要目标。我国人口众多, 地域广阔, 我们的环境教育不应该仅仅是单向地依靠政府,向公众灌输保护环境的知识, 而是通过为公众参与环境保护提供法律途径, 使公众在参与环境保护的活动中加深体会, 提高认识, 从而产生学习环境保护相关知识的主观愿望, 主动地寻找各种学习的渠道。从制度上保证广大公众获取环境知识、环境信息的权利。

2. 制定《中华人民共和国环境教育法》 

       我国现有的《环境保护法》第五条是对环境教育一条原则性的规定, 虽然没有更细化的规定, 但体现的原则和理念成为环境教育立法的依据。《中华人民共和国教育法》是教育的基本法, 但是没有具体涉及环境教育, 不能不说是一个空白。因此, 笔者认为: 应当在贯彻教育法基本精神的同时以宪法为指导, 以环境保护法为依据, 制定一部专门的、可操作性强的《中华人民共和国环境教育法》, 结束目前中国的环境教育没有专门的法律指导的局面, 内容应包括对环境教育法基本指导思想、立法理念、原则等的概括性规定;环境教育的范围和方式; 环境教育拨款、奖励制度以及相应法律责任等几个部分。 

       综上所述, 我们面向未来的科学的发展方式应当是可持续的发展方式, 这既是环境教育的理论依据,也是环境教育的终极目标; 而反过来, 只有更好地坚持贯彻环境教育, 才能实现全民族的可持续发展。

参考文献
[1].叶俊荣. 从台湾角度观察全球环境议题的形成与国际环境法的发展趋势[M ]. 台北: 行政院国家科学委员会编印, 1994.
[2].王　进. 我们只有一个地球—— 关于生态问题的哲学[M ]. 北京: 中国青年出版社, 1999.
[3].余小波. 成人教育定位问题新解——基于终身教育理念的思考[J ]. 长沙理工大学学报(社会科学版) , 2008, (3) : 125- 128.
[4].周训芳. 环境权论[M ]. 北京: 法律出版社, 2003.
[5].史嵩宇. 环境教育立法初探[J ]. 科技与法律, 2005, (1) : 14- 17.
①.例如, 海豹之对于生活在北极冰原上的爱斯基摩人、麋鹿之对于生活在欧洲北部的萨米人来说, 海豹、麋鹿等自然资源是这部分人赖以生存的必不可少的财产, 他们开发自然资源的权力一旦被剥夺就等于丧失了谋生的手段, 这种财产权同时也意味着其生存权和生命权的维系。引自周训芳《环境权论》, 法律出版社2003 年版, 第169- 170 页。
②.E•博登海默在他的《法理学——法律哲学与法律方法》(北京: 中国政法大学出版社2004 年版) 一书中对秩序的定义是: 意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。