2004年7月1日正式实施的《中华人民共和国对外贸易法》第49条规定，国务院对外贸易主管部门和国务院其他有关部门应当建立货物进出口、技术进出口和国际服务贸易的预警应急机制，应对对外贸易中的突发和异常情况，维护国家经济安全。这一条款的实施表明，建立预警应急机制已成为中国政府调控宏观经济的法定职责，对保障国际贸易的正常开展具有重要的意义。
一、预警机制在国际贸易中的应用情况
建立对外贸易预警机制是各国的通行做法。例如，美国商务部2003年9月建立“工业分析办公室”[1]，负责审查和评估进出口贸易、政府政策对产业及企业的影响；南非、欧盟建立的“进口监测快速反应机制”；以及印度建立的进口监测机制等。在我国，对外贸易预警应急机制一般称为产业损害预警机制，由预警、预案、应对实施三个部分组成，是国家宏观管理的重要组成部分[2]。我国现已经建立了汽车、化肥、钢铁等重点行业的产业损害预警机制，并对456个大类的重点商品进行了监控。主要是通过对货物进出口、技术进出口和国际服务贸易异常情况的连续性监测，分析其对国内产业的影响，及时发布相关预警信息，为国务院领导、政府相关部门、产业和企业决策服务，实现“为之于未有，治之于未乱”。既是国家调控宏观经济的重要手段，也是有效运用贸易救济措施的基础性、前瞻性、预防性工作，对维护国内产业安全具有重要的作用[3]。
那么，各国建立预警机制的法律渊源是什么呢？与WTO的相关规定是否一致呢？
二、预警机制的法律渊源：情势变更原则
从国际法原理上看，预警机制是国际法上情势变更原则在国际贸易关系中的具体表现，是WTO例外条款生效和各成员实施相应贸易救济权的构成要件之一。
（一） 国际法中情势变更原则的理论依据
情势变更原则来源于国内法，在大陆法国家经历了漫长而曲折的演变过程。罗马法时期，确立了“契约必须严守”的规则，此时不存在情势变更原则，契约成立之后，无论出现何种客观情况的异常变动，都不影响契约的法律效力。实际上，罗马法在坚持契约严守原则的同时，并没有完全排斥情势变更原则。从履行契约的方式和解释契约的角度看，罗马法时期之契约可以分为严法契约与宽法契约，宽法契约已经包含了诚实信用、公平合理的原则。
    中世纪的教会法中，受日尔曼的古代法影响以及基于人道正义衡平的立场，在法律条文中开始承认情势变更对契约产生的影响[4]。13世纪中叶出现的注释法学派在《法学阶梯注释》中假定每一个契约在订立时均默示“若情势如此存在之约款”，是情势变更原则的真正雏形。至16、17世纪，自然法思想居于支配地位，情势不变条款得到广泛的适用。但是，格老秀斯在国际法上却主张严格限制情势变更原则的适用。到普通法后期，尤其是18世纪后期，情势变更原则被无节制地滥用，损害了法律的严肃性和法律秩序的稳定性，最终被法学家和立法者所摒弃。到19世纪，为适应资本主义自由竞争时期的经济发展，强调“契约神圣”，情势变更原则遭到严厉的批判，几乎被完全排斥。
　　而国际法在这一阶段有关情势变更原则的理论发展迅速。这些理论与国内法不同一般从政治的角度来考虑：政治应对法律处于优越的地位，从而法律应从事于国家的重要利益；因此，条约缔结后如果发生情势变更，使得条约有损于国家的重要利益时，条约即应失效。进入20世纪，经过一战、二战、资本主义第一次经济危机以及国际经济格局的重大调整，无论是大陆法系或英美法系国家都因“法律不足”，难以处理大量合同和条约的履行。特别是各国广泛引用情势变更原则来摆脱于己不利的条约，这使情势变更原则重新在法学界与实务界引起重视。1921年欧特曼的“法律行为基础说”和二战后拉伦茨的“修正法律行为基础说”成为情势变更原则的重要理论依据。
二战之后，随着国际组织的激增、国际条约的签署以及国际法理论进一步完善，做为调整国家之间关系的国际法得到新的发展，国家之间的行为更加法律化，为情势变更原则的重新确定奠定了良好的法律环境。一般而言，国际法中关于情势变更原则的理论解释有四种：一是默示条款说；二是国家利益之上说；三是法律解释说；四是法律原则说。
1969年《维也纳条约公约》对情势变更原则的解释采用了法律原则说。该公约认为情势变更原则，在实践上不是一个真正的或附加的谅解的条款，而是一个客观的国际法原则，因为它所涉及的主要问题与其说是各方缔约时实际的意思，毋宁说是在于客观的判断事情以后，是不是可以认为各缔约国如果想到了事情可能发生这样的变更仍然会为这种情势发生的场合承担义务[5]。该公约首次对情势变更原则进行了专门规定。公约第62条第1款规定如下：
情势根本变更：
    一、条约缔结时存在之情势发生基本改变而非当事国所预料者，不得援引为终止或退出条约之理由，除非：
（甲）此等情势之存在构成当事国同意承受条约拘束之必要根据；及
    （乙）该项改变之影响将根本改变依条约尚待履行之义务之范围。  
（二） 确定情势之改变程度是情势变更原则的核心构成要件
总的来说，公约62条中情势变更原则的构成要件主要为：第一发生根本的情势变更；第二情势变更发生在缔约后履行完毕之前；第三情势变更是不可预料的；第四是不可归责于当事人之因。但实际上，公约也包含了法律解释说，一方面是主观标准或者说是质的标准，条约国应把围绕缔结条约情况的持续，设想为促使缔结条约的决定性因素；另一方面是客观标准或者说是量的标准，情势基本改变必须达到根本改变当事国义务的程度[6]。这样，从量的观点来看，如何确定情势之改变程度，成为情势变更原则构成的核心要件。同时，从质的观点来看，情势变更是在缔约时不可预料的且需在缔约后履行完毕之前。因此，确定何时将发生情势变更，对该原则的适用有决定性的意义。
（三） WTO规则中情势变更原则的法律效力和后果
1969《维也纳条约公约》第62条第3款规定：倘根据以上各项，一当事国得援引情势之基本改变为终止或退出条约之理由，该国亦得援引该项改变为停止施行条约之理由。由此可见，国际法上情势变更原则的法律后果，与国内法中的后果一样，只有两种形式，一是终止或退出条约，另一种是暂停条约的实施。根据公约的第72条第1款条约停止施行之后果规定：除条约另有规定或当事国另有协议外，条约依其本身规定或依照本公约停止施行时：
（甲）解除停止施行条约之当事国于停止施行期间在彼此关系上履行条约之义务；
（乙）除此以外，并不影响条约所确定当事国间之法律关系。
根据这条规定，暂停条约时，同时相应解除缔约方履行条约的义务。就WTO协议而言，各成员缔约的目的是[7]：
1、认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施，
    2、进一步认识到需要作出积极努力，以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额。
但是，各成员在履行WTO相关协议的同时，不得不面对大量情势变更的现象。例如，国际贸易危及到成员的国家安全，成员及其企业在货物贸易领域、服务贸易领域和与贸易有关的知识产权等领域中采取的扭曲市场竞争的措施，或所进行不公平的贸易行为等等。但是，这些情势变更是否可以预见，值得商榷。笔者认为，这需要考虑三个层面的问题。第一，缔约国缔约时预见到了将来之根本变更，并在条约里制定了相应的条款，以此决定如何对待这种变更，这个条款的法律效果是什么？对此，国际法委员会的专家们意见并不一致。一种意见是情势变更原则是一个强行法规则，与是否制定了相应条款无关。另一种意见是公约第62条情势变更原则不能适用。第二，在法律适用层面，哪些为可预见，哪些为不可预见往往是由法官的自由裁量权决定。例如，在盖博斯科沃－纳吉热斯工程案（1997）一案中，国际法院驳回了匈牙利认为环境知识和环境法的新发展是不可预见的主张[8]。第三，在技术层面，国际贸易由于其复杂性、商业秘密的不可知性以及创新精神，无论其趋势和国别间的情势都是难于预料的。
为此，1947年GATT中针对情势变更情况制定了大量的例外条款。我认为，虽然在国际法中情势变更原则做为一项法律原则，但是在其具体应用过程中诚实信用、公平正义原则自始至终贯穿其中，这主要体现在确定何为情势之中。就WTO协议而言，主要分为三类：
一是涉及国家利益和安全的条款。例如第12条为保障国际收支而实施的限制，第14条的非歧视性原则的例外以及21条的安全例外。
二是基于经济发展和环境保护以及道德等方面的例外。例如第18条有关政府对经济发展的援助，第20条的一般例外。
三是基于国际贸易中情势变更，维护国际贸易公平秩序方面而采取的必要例外。例如，第6条反倾销和反补贴，第19条对某种产品进口的紧急措施。相应的法律解释为《执行1994年关贸总协定第6条的协议》（以下简称“《反倾销协议》”）、《补贴与反补贴措施协议》（以下简称“《反补贴协议》”）和《保障措施协议》，一般统称为贸易救济措施。美国等西方国家据此还将其衍生为“301”、“337”、“442”条款以及针对中国的特殊保障措施。
上述情势变更的法律后果一般是成员暂停履行WTO的相关义务，采取必要的贸易救济措施，例如征收特别关税或限制进口等措施，维护其国内产业的合法权益，实现缔约之目的。
三、预警机制在贸易救济法律中的作用和效力
就情势变更的构成要件而言，预警机制的主要内涵为确定情势之改变是否达到根本改变当事国义务的程度；以及是否能够对该类情势变更进行预见，进而确定根本性变更何时发生。它的外延是在国际贸易中，通过评估和预测发生的情势变更程度，协助确定情势变更是否达到根本改变当事国义务，而使缔约国享有的条约所规定的利益受到损害，并与另一缔约国之间发生利害关系的严重失衡时，为最终该缔约国为保护本国的利益终止条约或寻求贸易救济措施提供便利。其实现方式较为成熟的模式是以美国为代表的，主要通过产业国际竞争力调查与评价，最终编制形成预警报告，并成为发起贸易救济措施的基础性信息。由于在WTO规则中基于公平贸易之情势变更将导致贸易救济措施的实施，因此，预警机制在贸易救济法律制度中有两个前置性的作用：
1、通过预警，确定情势之改变是否达到根本改变当事国义务的程度，将成为情势变更原则成立的核心要件，也是准确及时实施贸易救济措施的前提。一方面，成员（包括其产业、行业协会）通过预警，度量情势变更的程度，在其达到贸易救济措施规定之程度时，及时发起贸易救济案件，避免损害的扩大，确保条约的履行。另一方面各成员亦可通过预警评估，依据WTO的透明度原则，采取沟通、磋商等方式，改善国际贸易秩序，防止贸易救济措施的滥用。
2、通过预警，来确定何时将发生情势变更，以及是否能够对该类情势变更进行预见，对于成员如何适用情势变更原则，最终是否采取保障措施具有决定性的意义。
预警机制的法律效力除影响成员政府间磋商，或官民或民间对话外，在贸易救济措施法律程序中的效力，主要取决于在实施贸易救济措施过程中，对预警信息的采信程度以及成为证据的可能性。其效力分为三种：
一是较弱的。一般而言，预警结果是实施贸易救济措施的基础性信息，而非决定性信息。它必须经过产业提起贸易救济案件或政府间的磋商以及正式立案而产生效力。
二是决定性的。如果贸易救济措施是由成员政府发起的，那么政府对情势变更的预警结果对案件是否立案，往往将是决定性的。特别是在保障措施案件的发起当中，由于是进口冲击在足够短的时间和足够多的数量情况下，预警机制的作用是十分有效的。
三是有一定影响的。贸易救济实施过程中，对措施的执行、复审、第三国贸易以及贸易转移等情况的评估和预警，对案件和利害关系方而言也将是具有重要影响的。

总之， 情势变更原则是预警机制在国际法中的法律渊源，做为确定构成要件的重要手段，其实质是在贸易救济法律体系中支持确立情势变更原则，目的在于使缔约国所承担的条约义务具有一定的灵活性和严肃性，以便使它们在特定情况下免除其在条约中承担的义务，救济本国相关产业。
同时，建立对外贸易预警机制是符合WTO规则的一项重要的法律制度，是实施贸易救济措施的前置性程序，在贸易救济法律体系中，因不同的法律诱因（反倾销、反补贴、保障措施等）和不同法定程序，而具有不同的效力。

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[1]美国商务部网站下载资料，网址http://www.commerce.gov。 [2]雷家骕：《国家经济安全理论与方法》，经济科学出版社2000年版，第130页。 [3]张勇等著：《中国WTO报告•2003》，经济出版社2003年版，第37页。 [4]彭凤至：《情势变更原则之研究》，第20页。 [5] 参见〔奥〕阿•菲德罗斯等著，李浩培译：《国际法》，商务印书馆1981年版，第221页。 [6] 参见〔英〕斯塔克，赵维田译：《国际法导论》，第380页 [7] 参见1994年4月15日《马拉喀什建立世界贸易组织协定》。 [8]雷益丹：《情势变更原则之比较研究》，载《国际法与比较法》第10辑，第83页。