摘要：全球经济一体化和区域经济一体化是当下国际社会在经济领域展开合作的两大趋势。而体现了全球经济一体化的多边贸易体制在实际的运行中面临着种种问题，晚近的多哈会谈屡屡遭受失败的打击。与此同时，伴随着区域经济一体化进程，区域贸易协定却如雨后春笋般蓬勃。本报告将海关放在区域经济一体化的趋势中，拟通过对区域经济一体化的本质研究，揭示在这一趋势中海关受到了哪些影响，又产生了哪些变化，并通过重点分析欧盟和北美自由贸易区，了解中国和中国海关参与自由贸易区的实践，结合当前海关非传统职能的强化，探讨区域经济一体化合作中海关的职能和角色定位。
　　关键词：区域经济一体化 区域贸易协定 海关职能

　　一、区域经济一体化概述
　　（一） 区域一体化与经济和政治的关系
　　20 世纪后半叶是一个区域一体化的时代。区域一体化运动于20 世纪40 年代末、50 年代初发端于欧洲, 在60 年代、70 年代扩展到拉丁美洲、东南亚和非洲。从80 年代后期起, 兴起了全球范围的第二次区域一体化浪潮。目前区域一体化已成为日益突显的全球化历史进程中的一个新现象、新趋势和新特点。越来越多的国家对待区域一体化的态度由犹豫、观望、怀疑转变为积极参预和主动倡导，它们认识到区域一体化是应对全球化加速发展和国际经济、政治竞争日趋激化所引发的种种挑战，可能采取的有效政策选择。区域一体化席卷全球的发展态势表明，21世纪将是以多元一体为基本特征的区域一体化五彩缤纷空前发展的世纪，区域一体化将对国际局势的变革和国际力量格局的变化以及人类社会经济发展进程都会产生日益显著的影响，发挥越来越大的作用。
　　1.区域经济一体化与经济增长
　　区域经济一体化理论一直是经济学研究的重点领域之一。经济学界早期普遍的观点认为，任何形式的区域经济一体化都是有利的，其理论依据是：自由贸易可以实现稀缺资源的最有效配置，从而使全世界的经济福利实现净增长。区域经济一体化意味着伙伴国之间要素流动的障碍减少甚至消除，成员国福利增加，世界福利也随之增加。但该观点仅分析了一体化对成员国福利的影响，忽视了非成员国因此可能受到的影响。
　　上世纪50年代，经济学家维纳打破了这一观点。他提出了贸易创造和贸易转移两个重要概念，并认为，区域经济一体化不仅可能不利于世界福利的增进，甚至对成员国的福利也会产生负面影响。在经济一体化的两个效应，即贸易创造效应和贸易转移效应之中，只有贸易创造效应对经济一体化成员国和非成员国都有利，也就是能绝对增加世界福利；贸易转移效应不仅对非成员国有害，甚至对成员国也会产生不利的影响。区域经济一体化是否对世界有利，关键要看贸易创造的收益与贸易转移的损失两者之间的关系，前者大于后者，世界福利水平提高；反之，世界福利水平降低。
　　2.政治目的下的区域一体化
　　有些时候，国家之间结成贸易集团可能出于非经济方面的考虑，例如国家安全、和平及有助于某些政治和社会制度的形成等等。有时，贸易可以成为开创和维持国家间和平共处关系的一股重要力量。分析其原因，有如下几个方面：其一，贸易的增加意味着国家间的经济依赖增强，这使得每个国家的福利都和邻国联系在一起，战争变得成本更高；其二，贸易的增加意味着两国人民和政府之间的联系更多，对邻国的产品和服务变得更加熟悉，对彼此的文化、政治和社会制度更加了解，从而双方的信任程度增加了；其三，稳固的贸易往来将会增加来自伙伴国的战略性原材料供给的安全性，减少了禁运的威胁，从而减少战争的可能性；最后，贸易增加会带来信任的增加，继而带来防务花费的减少，随着时间的推移，这将会带来和平红利。
　　另外，区域一体化有时可以被视作阻止或者减轻国内骚乱及其邻国国内战争扩散或操纵军事力量转移的手段；还可以成为改善政治制度的有效途径，因为具有严格的俱乐部制度的贸易集团可以促使成员方民主化改革的稳步进行，成为区域贸易协定的成员，尤其存在大的民主发达国家参加的贸易集团的成员，可以增加一国实现民主或维持民主制度的可能性。
　　以上虽然说明了贸易可以促进安全，区域一体化有时正是因为安全等非经济因素而形成的，但是我们不能就得出在区域的范围内促进贸易的政策必然会改进该地区的安全前景。实际上，这些政策带来的作用也可能完全相反。该问题不是本课题所探讨的范围，在此不进行研究和赘述。
　　（二） 区域经济一体化与区域贸易协定
　　区域经济一体化作为区域一体化的重要方面，与全球经济一体化成为当下国际社会在经济领域发展的两大趋势。
　　区域经济一体化的强劲发展的因素是多方面的。从本课题的研究需要出发，列举如下几个原因。首先，WTO无法满足一些国家在开放贸易方面的需求，而转而向区域经济一体化体制寻求更深度的合作；其次，WTO多边贸易体制成员广泛、利益多元，多哈回合谈判屡屡受挫，而生产国际化分工日益加强，世界各国的经济联系日益密切，相互依存的需要越来越迫切，因此，区域内贸易谈判合作得到发展空间；再次，相邻近的地理位置也是区域经济发展的重要因素，区域经济一体化使各成员间的经济互补性得以实现；最后，区域合作能够增强小国的谈判底气。双边谈判和多边谈判通常需要足够的财力资源、时间和专业知识，而小国在这些方面都很有限。通过参与某区域的合作，通过资源联合、共同行动及利益分享，小国可以极大地减少谈判成本，增强谈判能力。
　　伴随着区域经济一体化进程，区域贸易协定如雨后春笋般蓬勃发展。
　　区域贸易协定的概念和发展
　　区域贸易协定（Regional Trade Agreements），是指政府之间为了达到区域贸易自由化或区域贸易便利化的目标所签署的协定。1
　　晚近区域贸易协定不论在成员还是内容上都呈现不断扩大的趋势。早期区域贸易协定较关心缔约方是否在地理位置上相互毗邻，如今的区域贸易协定更加注重促进贸易自由化；传统的区域贸易协定涵盖的范围以货物贸易自由化为主体，所涉规则也多为取消/减让关税与非关税壁垒，而新一代的区域贸易协定越来越关注服务贸易、农产品贸易和投资自由化、贸易争端解决机制、统一的竞争政策、知识产权保护标准、共同的环境标准和劳工标准，甚至还要求具备共同的民主理念等。如日本与新西兰达成的区域贸易协定，双方的货物贸易关税水平都很低，签订协定的主要目标是推动投资的自由化。
　　WTO对区域贸易协定的规制
　　在WTO规则体系中， GATT第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》对货物贸易领域中的区域贸易协定，尤其是关税同盟和自由贸易区的建立和运行进行了规定和明确；《1979年关于对发展中国家的不同和更优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》，即通常所说的“授权条款”（enabling clause），主要解决发展中成员在货物贸易领域的优惠贸易安排问题；GATS第5条的规定，主要解决服务贸易领域的区域贸易协定问题，对发达成员方和发展中成员方同时适用。
　　WTO关于自由贸易区的主要规定有如下几点。第一，成立自由贸易区的目的是便利组成自由贸易区的各国家和地区之间的贸易，贸易壁垒大体上不得高于或严于未建立自由贸易区时各组成国家和地区对未参加自由贸易区的各成员所实施的关税和贸易规章的一般限制水平。第二，任何成员如决定加入自由贸易区或签订成立自由贸易区的临时规定，应有一个在合理期间内成立自由贸易区的计划和进程表。第三，任何成员决定加入自由贸易区，或签订成立自由贸易区的临时协定，应及时通知全体成员，并应向其提供有关拟议的自由贸易区的资料，以使全体成员得以斟酌并向各成员提出报告和建议。如果全体成员发现参加协定各方在所拟议的期间内不可能组成自由贸易区，或认为所拟议的期间不够合理，全体成员应向参加协定各方提出建议，如参加协定各方不准备按照这些建议修改临时规定，则有关协定不得维持或付诸实施。第四，对自由贸易区成立计划或进程表的任何重要修改都应通知全体成员。如果这一改变将危及或不适当地延迟自由贸易区的建立，全体成员可以要求同有关成员进行协商。第五，为建立自由贸易区的过渡性临时协议的合理期限只有在特殊情况下才允许超过10年，当一项协议的成员认为10年不够时，则须向货物理事会提供需要更长一段时间的完整解释。第六，自由贸易区要接受世界贸易组织工作组的检查，并定期向世界贸易组织理事会做出协议执行情况的报告。
　　WTO于1996年成立的区域贸易协定委员会（Committee on Regional Trade Agreements，CRTA）统一对所有区域贸易协定进行审查，但由于法律和政治的原因，该委员会在审查向WTO申报的区域贸易协定的工作中也成效甚微。其中几个争议较大的问题包括，履行透明度的义务缺乏履行效率、如何界定“实质上所有贸易”问题、“发展中国家”定义、如何界定涵盖“众多”部门的问题等等。
　　（三） 区域经济一体化的发展趋势
　　世界上几乎所有的国家都是贸易集团的成员，且许多国家隶属于不止一个集团。区域贸易协定千差万别，但它们有一个相同的目标，即减少成员方之间的贸易壁垒，这也意味着对协定外的其他国家实行贸易歧视。随着区域合作的发展，这些协定调整范围超越关税障碍，还涉及到了非关税壁垒，并且扩展到投资自由化及其他政策。深入地说，它们的目标还包括建立经济联2盟，设立共同的执行、裁判和立法机构。总之，区域经济一体化在合作领域、合作深度以及合作形式不断在发展变化。
　　在过去的十几年中，区域主义发展突飞猛进。按照WTO官方网站公布数据，截至2007年7月，向WTO通报的区域贸易协定已达380项，已经生效的达205项。预计到2010年，付诸实施的区域贸易协定将达400项。区域经济一体化协定晚近发展趋势体现在如下方面：
　　区域一体化程度加深。以区域贸易协定为基础的区域一体化（Regional Integration）程度日益加深，正在形成由低级到高级的阶梯式体系。
　　随着更多的议题被纳入管辖范围，并且就这些议题达成了区域协调和趋同，以及更多的权力被授予给区域政治机构，区域一体化的程度正在日益加深。3 虽然自由贸易区（Free Trade Area）和关税同盟（Customs Union）是区域一体化的重要内容，但是区域一体化还有其他表现形式，如共同市场（Common Market）、经济货币联盟（Economic and Monetary Union）乃至政治同盟（Political Union）等。自由贸易区是一种一体化程度最低的区域安排，也是迄今最为流行的一种区域一体化形式；关税同盟是在自由贸易区的基础上更进一步，成员国不仅相互之间取消关税和非关税壁垒，而且对第三国的进出口建立共同的关税制度；共同市场是在关税同盟的基础上建立的更高一级的区域一体化体制，在这一体制中，成员还在更广泛的经济和社会领域实行共同的政策；经济货币联盟，又称经济同盟，是更高一级的区域一体化形态，成员之间除了实行共同的经济和社会政策外，还必须实行统一的货币政策，直至发行统一的货币和建立统一的中央银行；政治同盟是区域一体化的最高形态，目前，区域一体化的最典型代表——欧盟，集自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济货币联盟和政治同盟于一身。4
　　内容更加丰富广泛。区域贸易协定涵盖范围更加广泛，从过去单一的产品、部门、领域迅速向更广泛的贸易、经济和社会领域延伸。
　　早期的区域贸易协定限于货物贸易领域，而且主要是工业消费品贸易。20世纪80年代以后，协议涉及的内容则扩展到服务、投资、知识产权、技术性贸易壁垒、争端解决、超国家的制度安排等诸多新领域。许多区域贸易协定制定专门条款规范反倾销、反补贴程序中竞争政策工具的使用，如欧盟、加拿大—智利自由贸易区。北美自由贸易区还包括了劳动标准和环境保护方面的内容，欧盟与墨西哥的双边协定则制定了关于民主发展的条款。这些新领域在多边贸易体制中还未充分体现，区域贸易协定作为“试验场”则先行了一步。
　　另外，理论界还有区域贸易协定的轴心—轴条体系的描述。这些都从不同程度上反映了区域贸易协定影响力在不断扩大。
　　区域贸易协定地域的扩大不可避免地会将其触角延伸到洲际范围。当前区域经济合作发展的突出特点是跨区域的双边或区域贸易协定发展迅速，其中南-北型、南-南型贸易协定的数目不断增加。在WTO的149个成员中已有67个成员签署了或正在签署跨区域或跨洲际的贸易协定。
因此，近年来，区域贸易安排逐渐呈现出“域际化”趋势，尤其是居于主导地位的大国或大国经济集团着手设立域际自由贸易区的进程加快。到目前位置，在全球范围内，以欧盟、美国和亚太地区为轴心，以亚洲、非洲、拉丁美洲、中东欧国家等为辐条，正在形成一个纵横交织、错综复杂的区域网络。这个区域网络以大国或区域集团为主导，虽然没有统一的组织或法律基础，却以其强劲的发展势头在国际贸易中与多边贸易体制中并驾齐驱。在区域贸易协定竞争性自由化趋势中，预计今后轴心—轴条体系的层次会更加复杂，而且各个轴心—轴条系统的交叉会对各国在全球贸易利益格局中的地区带来重要影响。
　　除了以上三个趋势外，区域一体化进程还表现为封闭式区域化模型转变为一个更具开放性的模型；协定范围从仅为减少关税和配额发展到采取更广泛的政策措施，欧盟的单一市场计划就最先积极倡导“深度一体化”；自由贸易区成员中的“南北”合作发展趋势，最典型的一个为北美自由贸易协定（NAFTA）促成了美国和加拿大这样的发达国家与发展中国家墨西哥的良性互动，三方均在合作中获得了更多的发展和利益。
　　
　　二、海关与区域经济一体化
　　关税同盟和自由贸易区，包括像欧盟这样一体化程度更高的共同市场下，海关的职能是有所不同的。关税同盟实施共同的外部关税，因此，它们一般不需要原产地规则。假如它们也在集团内部规定并实施一些非关税保护措施，它们可以一举避免与原产地规则有关的所有管理成本和效率扭曲。而在建立自由贸易区的自由贸易协定的成员方主要担心的就是贸易转移，即来自第三国的进口品通过自由贸易协定成员方，在享受最低的外部关税的情况下将产品输入别国。如果这种行为不受约束，它就会使每个成员方的有效关税下降到最低关税加上非直接进口时的运输成本的水平。通常的解决方式是原产地规则，这一规则运用的合理性在于它要求享受零关税贸易的产品必须是某一成员方所生产的，而不能仅仅经过某个成员方。处于某一自由贸易区，或者几个自由贸易区的国家的海关在原产地规则执行上便更加复杂和谨慎。
　　（一） 世界海关面临着传统职能向非传统职能的转变
　　20世纪90年代以来，国际海关为适应形势的发展变化，掀起了改革与现代化的浪潮，其中各国海关纷纷调整海关管理职能，积极探索海关非传统职能，进行了各种改革和创新，主要体现在：
　　更加注重“海关的边境保护职能”。
　　《与贸易有关的知识产权协议》明确赋予了海关知识产权边境保护职能。海关的特殊职能决定了其作为知识产权边境保护的唯一实施机构的地位，同时，海关在边境积极参与知识产权的保护工作对于跨国知识产权的保护具有积极意义。
　　世界海关组织（WCO）提出确立海关作为保证国家边境安全的首要管理机构的地位。“9.11”事件后，美国海关重组成海关与边境保护局，并实施了一系列倡议计划，包括：美国集装箱安全倡议、24小时提前申报规则、30点智能边境协议等，把美国的安全区扩展至地理边境之外，使美国边境由第一道防线变为最后一道防线。欧盟税务及海关同盟总司将“管理并保护欧盟统一的外部边境，打击非法贸易，增强国际供应链的安全”确立为主要职责之一。
　　更加注重“海关的贸易促进和社会服务职能”。
　　简化程序和手续，提高通关效率，以贸易便利化逐步取代贸易管制已经成为各国海关的共识。事实上，保护国家安全和促进贸易便利两者是相辅相成，不可偏废的。
　　更加注重“供应链的安全与便利”。
　　2005年WCO通过《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称《标准框架》），作为WCO成员必须实现的最低标准。《标准框架》旨在制定全球范围内供应链安全与便利的标准，以增强各国海关保障供应链安全与便利的能力，并提出保障供应链安全与便利的两大支柱，即海关与海关之间的合作安排和海关与商界之间的伙伴关系。
以美国为首的一些发达国家也制定了“海关—商界伙伴反恐”（Customs---Trade Partnership Against Terrorism，以下简称C-TPAT措施）、“客户认证计划”（accredited client program）等措施，旨在加快进出口货物流通速度的同时，保证货物的安全，从而在供应链的安全与便利之间取得平衡。
　　更加注重“口岸一体化管理”。
　　考虑到口岸执法的现实情况，近年来，许多国家选择海关作为实施口岸管理的主导力量。如美国的海关与边境保护局承担了海关、移民、动植检等各项口岸执法活动，实施“一站式”服务；加拿大、澳大利亚、新加坡等国家在边境口岸执法上已实现了海关“一口对外”；瑞典和新加坡海关通过实施“单一窗口”，由海关代国家税务总局、统计局、农业局和国家贸易局，实施进口增值税管理、贸易统计、进口许可证管理等执法活动。 #p#分页标题#e#
综上，国际海关的现代化要求海关能够实现的目标不仅包括征收所有合理税收、保护国家免受毒品和其他违禁物品贩运的影响、打击跨国犯罪、禁止危害健康、安全和环境的物品进境，还要为那些能够吸引投资、促进经济繁荣的合法贸易、旅行及旅游提供便利，并在全世界范围内促进统一、透明的通关体系。
　　（二） 区域经济一体化下海关的职能
　　新的地区贸易协定也使海关的任务更加艰巨和复杂。首先，执行那些旨在便利贸易和减少壁垒的贸易协定，因为需要熟悉优惠方案并保证申请人和货物满足逐渐复杂的原产地规则，给海关关员增加了一定程度的复杂性；其次，来自产业界和政府的要求不断增加，也是使海关面临的情况更加复杂的原因，因为他们要求在边境上更多地对环境、健康、安全和反对恐怖主义以及知识产权进行保护；再次，区域交往的频繁，随之而来的是跨国犯罪的猖獗，跨国犯罪组织贩运毒品、违禁物品及武器，或者通过一些威胁国家生存和国际银行体系安全的犯罪活动取得非法收入，打击这些复杂多边、相互关联的犯罪，是一个庞大的任务；另外，在区域贸易协定的框架之下，区域内的海关合作对各国海关提出了比参加多边贸易合作更为高标准的要求。如果说，所有的国际海关公约和制度的执行是海关现代化过程的开始，那么，区域内海关合作的协议和制度的执行则是海关现代化的试验田。
　　1、开辟深度合作
　　不仅世界海关组织将加强世界各国各地区海关合作作为战略任务，包括我国在内多数国家都在为加强国际合作的深度和广度进行不懈的努力。海关合作也是区域经济一体化进程的应有之义，故各自由贸易区、关税同盟以及欧盟等组织纷纷将海关合作作为当下和未来发展的关键工作领域。
　　加强能力建设
　　区域一体化使得海关传统的税收任务更加复杂。以欧盟为例，共同市场的建立使各国海关的工作领域从国家边境的传统征税的领域淡出，但这并不意味着海关的工作更轻松，或者在国家管理中的作用降低了。相反，一体化对海关的工作提出了更高的要求。因为区域一体化就是给予区域内成员国之间相互给予伙伴国贸易优惠的关税等各种待遇。故海关在进行原产地、归类和估价等方面的工作时就要区分不同的国家和地区按照不同的协定和标准进行评定。
　　3、贸易便利化和供应链安全
　　世界经济一体化和区域经济一体化进程要求货物、人员和服务的流通更加便利，一直以来海关都在便利化的问题承担着重要的角色。在“9.11”事件发生后，世界各国开始加强对国家安全的关注，同时也对海关的职能提出了新的要求，更安全的供应链保障和知识产权保护成为海关的另一项职责和任务。面对两个相互矛盾的工作目标，在政治经济联系更紧密的区域一体化合作的背景之下，海关在这两方面的工作模式和方法往往成为世界范围内先进海关制度的探索和范例。
　　4、便利海关程序，实行无纸化通关
　　减少程序，提供数据，简化制度；实施普通标准；提前获取货物信息以加速货物的放行；海关与海关之间，海关与贸易商之间实行电子信息交换，海关与政府其他部门交换电子信息，实行“单一窗口”；建立电子报关和信息交换制度，以上均是各国和各地区海关长期以来的自我能力建设的内容。诸如此类的海关工作平台的先进程度和工作效率直接影响着其他职能的实现。在区域经济一体化合作中，则要努力实现统一海关通关单证和手续，协调区域内各国的海关立法，为区域内的各种生产要素的流通减少障碍。
　　随着区域经济一体化的不断发展，合作的领域越来越宽，各国仅从降低关税中获得贸易自由化的好处已经非常有限。再加上随着经济全球化的展开，人和资金的移动越来越活跃，服务贸易发展势头迅速上升。近年来，自由贸易协定内容不仅包括服务贸易、知识产权，而且还包括了环境标准、投资、农业、竞争政策、人的移动等敏感领域的各种内容。海关的中心职能也从征收关税转向对人员流动、环境、知识产权保护等方面。
　　
　　三、中国海关在自由贸易区合作中的职能和地位
　　（一） 中国参与区域经济一体化的海关实践
　　截止到2008年12月，中国已与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰、新加坡、秘鲁六个地区和国家签署了自由贸易区协定；与海合会、澳大利亚、冰岛、挪威、南非关税同盟五个地区和国家正在进行自由贸易区的谈判；与印度、韩国、哥斯达黎加三个国家进行自由贸易区的研究。中国海关，作为中华人民共和国进出关境的监督管理机关，一方面，在推动区域海关合作、区域贸易自由化和便利化、服务经济促进发展等方面，负有着重要的职责，承担着繁重的任务；另一方面，随着我国参与经济区域一体化进程的推进，与我国签署自由贸易协定的国家和地区也会越来越多，自贸区的发展对海关执法管理也提出了严峻的挑战。本文选取中国与东盟海关合作、上海合作组织成员海关直接的合作作为代表进行介绍。
　　1、中国-东盟海关合作
　　中国-东盟自贸区是我国同其他国家商谈的第一个自贸区，也是目前建成的最大的自贸区。其成员包括中国和东盟十国，涵盖18.5亿人口和1400万平方公里。目前，东盟是我国在发展中国家中最大的贸易伙伴，我国是东盟的第四大贸易伙伴。
　　2002年双方签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》，并正式启动了自贸区建设进程。作为框架协议的落实，双方于2003年正式启动了双边海关的合作。经过5年多的努力，中国海关参与东盟海关合作取得了积极成果：一是实现了署长级会晤和海关专家委员会的磋商，初步确立了双方合作的机制框架。参加了4次中国—东盟海关署长会议和6次海关专家委员会磋商会议，深入开展了对话协商，增进了双方的了解、共识与互信。同时确定了署长会议、协调委员会和3个工作组等合作机制。二是明确了双方合作的总体方向和基本内容。确定了7个优先合作领域和3个先期实施的优先合作领域，明确要建立中国—东盟海关合作的法律框架。三是开展了务实合作。中国海关为东盟海关提供了4次培训研讨等。以上成果不仅促进了本地区的贸易发展和中国—东盟自由贸易区的建设，而且为下一步加强双方合作奠定了良好基础。
　　虽然双方合作取得了积极进展，但还存在一些问题：一是中国海关参与东盟海关合作的具体目标有待进一步明确。中国—东盟自由贸易区2010年建成后，中国海关在自由贸易区中将发挥什么样的作用，中国海关参与东盟海关合作要达到什么样的具体目标没有明确，这将影响到下一步《中国—东盟海关合作互助谅解备忘录》的磋商和签署，影响到中国海关能否发挥主导作用和中国海关参与东盟海关合作科学发展模式的建立。二是双方合作的步伐有待进一步加快推进。双方的合作目前更多的是停留在高层会晤和磋商上，具体合作项目的落实进展缓慢。三是对东盟各国海关现状的了解不够深入。我们对东盟10国海关管理的现状、合作的需求、与中国海关存在的差异等缺乏具体研究和评估，这将对下一步如何推进双方的合作带来影响。四是东盟成员国对与中国海关合作的期望还停留在培训、交换海关法规和手续以及人员互访的层次上，各国对于10+1框架下的深层次合作，如海关制度的协调和简化并没有成型的想法。
　　2、中国海关与上海合作组织成员国海关合作的现状分析
　　上海合作组织框架内已建立国家元首、总理、总检察长、外交部长、国防部长、经贸部长、文化部长、交通部长、国家协调员以及执法安全、边防、紧急救灾等部门领导人共12个会议机制，并作为一个完全意义上的国际组织正式运作。在这种大背景下，中国海关自1994年以来分别与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦海关签署了“合作与互助协定”。
　　根据《上海合作组织宪章》、《上海合作组织多边经贸合作纲要》和《关于区域经济合作基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》，各成员国把推进贸易便利化作为区域经济合作的优先领域，并提出在海关程序、检验检疫、标准一致化、电子商务等四个方面优先采取具体措施，积极推进贸易便利化，还计划在推进贸易投资便利化的基础上，适时地启动建立自由贸易区谈判。
　　目前，多边经贸合作机制下的海关联合工作组业已启动，区域海关合作所依托的不同层面的组织机构基本建立。六国海关合作机制初步形成，国际事务合作日益紧密，区域间信息情报的交流与合作得到加强，在现有双边协议基础上的贸易统计数据交换得以实现，区域海关合作开始步入实质性进程。
　　（二） 中国在区域经济一体化进程的战略定位
　　中国近几年已经积极参与到各种区域经济一体化的谈判中，结合以上相关分析，中国在对待区域经济合作的问题上应注意以下几点：
　　1、理论证明，参与区域经济一体化并非总能提高成员国总体福利水平，就算能够提高总体福利水平，但对局部地区、部分行业的负面影响可能也很大，这些负面影响有可能转化为一些严重的社会问题，最终影响成员国经济的发展。故我国在与发达国家缔结区域贸易协定时，应充分了解对方的经济政策，更重要的是对自身的经济实力和发展目标有明确的认识和规划，能够在合作中利用发达国家的良好的市场环境加快我国市场化改革，完善市场经济体制。
　　2、看清南南合作的问题，在与东盟开展合作中应采取主动措施
　　发展中国家的市场经济体制不完善，生产要素和商品价格扭曲还不同程度地存在，生产要素还不能按市场规则流动，可能导致经济效率地损失。针对区域经济合作与经济增长之间的关系所做的研究发现：南北型合作有助于成员国的经济增长，南南型合作这种功能则不明显。5
故南南合作成功的案例总是低于南北合作，或北北合作。东盟各国均是发展中国家，我国应积极寻找与东盟合作的利益点，在实现政治策略的目的的同时获得经济利益，既要考虑与贸易相关的静态经济收益，还要考虑动态经济收益及非经济收益。
　　3、追求经济效益和非经济收益并举
　　参与区域经济合作无疑有助于为中国经济长期稳定的发展创造一个良好的外部环境。中国—东盟区域贸易协定是地区性公共产品的主要提供者。通过参与东亚地区的区域经济合作，中国有可能获得区域内环境保护、资源共同开发、消除历史矛盾等多种非经济收益。
　　全球区域经济合作的实践标明，大国与小国参与区域经济合作的动因有很大的不同。这源于它们的经济结构差异、发展战略差异、抵御外部冲击能力差异，以及在国际经济规则制定过程中的地位差异等。一般来说，大国更多地寻求区域经济合作的非经济收益，如扩大对国际经济规则的影响力，获取区域内的主导权。我国的经济发展程度和国际地位决定了我国参与区域经济合作中需要注意追求经济收益和主导地位的双重收益。
　　4、在积极参与区域经济一体化建设的过程中，也要积极推动全球多边自由贸易体制的发展。理论上普遍认为，多边自由贸易体制对全世界经济福利的提升来说是“最优”选择，这对大国，尤其是像中国这样正在崛起中的发展中大国来说，对外贸易的发展离不开广阔的国际市场，多边自由贸易体制对中国经济发展战略的实现意义重大。
　　作为WTO成员，中国既要接受现行的国际经济规则，也要力图影响国际经济规则的制定，从而维护自身的利益。作为一个发展中国家，中国对国际经济规则制定的影响力是非常有限的。而实践证明，一国通过参与区域经济合作来扩大对规则制定的影响力是一种有效的途径。在全球范围内，中国在东亚地区的合作参与度相对较高，这一地区的国家发展水平存在差异，各国对待国际经济规则的立场也不尽相同，但随着经济一体化程度的提高，各方之间的共同利益和立场也会越来越多，在国际经济事务中的合作空间也会随之增加的。
　　（三）中国海关在区域经济一体化进程中的定位
　　在全球范围内加强贸易便利化商讨的大背景下，在海关积极探索知识产权保护、物流监管等服务功能的条件下，区域经济一体化进程中的海关地位职能和作为的研究空间得到了扩展，也成为现代海关制度建设的重要课题。
　　根据海关总署制定的《2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划》制定的2004-2010海关国际合作指导方案，为推动海关国际合作事业不断走向新的辉煌，海关国际合作的具体内容之一，便是“建立中国海关与区域海关合作的科学发展模式，逐步协调统一区域内海关通关制度，全面发挥中国海关在区域海关合作中的主导作用”，并将“加大我海关参与周边区域海关合作的力度”作为重点工作。可见，我国海关在参与自由贸易区合作中的定位是要主动的与其他区域海关展开积极的合作，开拓合作的领域和空间，并在这个过程中发挥主导作用。这是根据我国经济发展实力和国际地位以及我国海关的发展水平而确定的。
　　（四）如何在区域经济一体化合作中实现海关职能的重塑
　　通过世界上主要区域经济一体化合作组织以及中国参与的自由贸易区制度的分析，针对中国参与区域经济一体化的情况，兹对中国海关在区域经济一体化进程以及组织的定位进行以下界定：
　　1. 明确参与区域经济一体化的目的
　　以我国目前参与的自由贸易区为例，自由贸易区的建设最终是要促进国际贸易的自由化，只有贸易自由化才能带来财富的增加和公共福利的发展，推动全球多边贸易体制的有序进行。参与自由贸易区建设目的应该是为了提高生活水平、创造新的就业机会、以保护和保持环境的方式促进可持续发展；在各自国家促进公共福利的发展。在《中智自由贸易协定》的序言中明确指出：自由贸易协定将给各缔约方带来共同利益，并有利于扩大和发展体现于WTO协定的多边贸易体制下的世界贸易；建立明确和互利的贸易规则和避免贸易壁垒，来促进互惠贸易。不论在国家和区域内部，甚或国家和区域的边境，海关追求保证社会安全和便利贸易之间的平衡，最终目的还是为了国家公共福利的提升，以及国际多边贸易体制的运行。
　　2. 树立参与自由贸易区建设的理念
　　从世界范围看，统一和简化海关手续，加快通关速度，便利贸易往来是大势所趋。在区域经济合作中各成员国把推进贸易便利化作为合作的优先领域，海关作为促进贸易便利化的主要职能部门，在推进贸易便利化方面任务艰巨，作用明显。中国海关在参与自由贸易区的建设过程中，应以统一和简化海关手续，促进贸易便利和贸易安全为最高理念，认真履行WCO《京都公约》、WCO《全球贸易安全与便利标准框架》，进一步简化海关监管手续和单证，深化成员国之间对各方海关监管手段和执法体制、机制及通关、税收制度的研究，找到双方海关在手续和单证上影响通关效率的症结，共同进行简化和协调，提高通关效率。
　　3. 拓展和深化海关合作项目
　　可从欧盟海关联盟文件中对海关工作的关键领域窥见一斑。欧盟于2007年对《海关方案一通向现代海关之路》这一文件的内容进行了更新修订。修订后的《海关方案》确定了22个需重点建设的关键领域，包括立法、组织与管理、人力资源管理、海关道德规范、内部审计、培训、贸易便利化和与商界关系、公共关系与沟通、海关合作、税收征管、风险管理、共同农业政策（出口管制）、内外部边境口岸监管、货物过境与流动、海关估价、后续监管与稽查、调查与执法、海关知识产权保护执法、供应链安全、基础设施与设备、海关化验、信息与通信技术等。作为一体化程度最高的区域经济合作的典型代表，欧盟海关的合作领域也是未来海关区域合作的发展趋势。
　　4. 确立海关在区域海关合作中的主导角色
　　积极参与世界规则的制定，提高在海关合作中协调和领导作用，逐步发挥主导作用。我国在海关区域合作中争取的主导地位的努力一直未放弃过，如2004年6月，我国海关当选为轮值WCO亚太地区副主席，并通过制定和协调《地区战略规划》的执行、主办和协办地区重要会议、维护更新地区网站、出版《亚太海关新闻》杂志等；从2004年1月开始，我国海关承办了新一届WCO亚太地区情报联络办公室（以下简称RILO）；通过情报交流和分析工作，为本地区成员海关的情报交流和执法合作服务；在亚太经济合作组织海关手续分委会（SCCP）项下活动，主动担任项目牵头人。
　　5. 在区域经济一体化合作中重塑海关职能
　　笔者将区域经济合作分为三个层次，一是贸易和投资便利化，即改善贸易和投资环境，提高商品、资本和人员流动效率；二是功能性合作，即选择一些具体领域，先行开展技术、资源和信息共享与合作开发；三是制度性合作，即区域内成员签署协定，建立关税同盟、自由贸易区（FTA）、全面经济合作伙伴关系（EPA）等特殊安排，实现商品、资本和劳动力等要素的自由流动。按照这三个发展层次来理解海关在参与区域经济合作中的过程，即为实现职能重塑的过程：
　　（1） 保障区域内的社会和金融利益秩序。通过实施正确有效的税收政策，如建立区域内的反走私合作机制。
        （2） 促进贸易便利化。通过简化海关手续，推行“一站式海关检查”、“电子海关”“电子口岸”等数字化职能海关，提高海关通关效率；另外通过建立区域内的数据中心和审单中心，加强海关的信息平台建设，实现公共资源共享和监督。
　　（3） 继续加强监管。通过提高和加强进出境货物的检验效率，加强相关执法，提高风险分析的能力，与企业合作，通过建立区域性的风险分析和预警监控中心提高海关的监管能力和监管效率。 #p#分页标题#e#
　　（4） 提高成员国海关法律法规、制度的透明度。构建区域经济一体化海关法律框架，统一规则。系统规范的海关法律制度和统一高效的执法程序是一个海关走出去，与国际上其他海关和国际组织进行有效合作的基础。弱国海关或强国弱关都不可能在国际海关合作中争取主动，成为制度标准的缔造方，也很难为国家利益据理力争更多的权力。
　　（5） 加强各层次的合作。要保证和提高区域内成员国海关当局之间、海关和政府其他机构之间以及海关和商界之间的合作质量和层次，畅通海关和企业的交流渠道，以开展技术、资源和信息的共享与合作开发。
最后，中国海关在区域经济一体化的作用的大小，还取决于海关在整个政府架构中的地位。中国海关目前是我国最前沿、最重要的边境和国际贸易管理的部门，但仅仅靠税收是很难保住自身的优势地位，这一点从世界各国海关多已被降为财政部的司级单位可窥见一斑。我国海关继续确保自身优势地位，并争取在一体化进程中一言九鼎，还要重视几个方面的工作。如首先是推进海关现代化，简化海关手续，提高通关效率，促进贸易便利和安全，提高海关基础工作的整体水平；二是积极参与协定谈判，区域经济合作就是几个成员国之间拆除或降低贸易投资壁垒，其中涉及关税、原产地、海关手续，技术性强，后续实施牵涉面广，海关的提前介入有助于海关自身的改革发展，更有利于协定签署后的实施；三是协议的具体执行，签订协议仅是手段和过程之一，实现协议内容才是目的。如何将条文变成具体措施，从而促进双方贸易和经济发展，离开海关是不行的，任何政策的实施都是动态的，正如文中所言，一体化中具体政策在各国之间协调是非常困难的，而具有良好合作基础的海关，可以率先在各领域中实现突破，在实现一体化目标，执行中及时提出政策修改建议，可以发挥重要作用。

注释：
作者：范筱静 上海海关学院法律系教师。
1 王培指、马兆庆：《区域贸易协定与多边贸易体制》，载《山东财政学院学报》，2007年第2期。
2 http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm
3 Valentin Zahint, How Regionalization can be a Pillar of a More Effective World Trade Organization, Journal of World Trade, Vol. 39 No. 4 2005, p.673.
4 曾令良主编：《21世纪初的国际法与中国》，武汉大学出版社2005年版，第395页。
5 Vamvakidis, A. (1998), “Regional Integration and Economic Growth”, The World Bank Economic Review, Vol. 12, pp.251-270.