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论后多哈时代中国的CAFTA战略 |
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时间：2009-10-21
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引 言
2006年7月WTO总理事会会议批准拉米关于多哈发展议程(Doha Development Agenda,以下简称DDA)全面中止的建议,使我们不得不再一次正视贸易保护主义这一世界经济中不可避免的现实。以WTO 回合谈判为代表的多边模式因DDA而遭受挫折,促使各国开始加强地区自由贸易区的谈判和建设。到2008 年7月底,新一轮世界贸易组织多哈回合小型部长会议谈判失败,美国与印度就发展中国家农产品特殊保障机制拒绝作出让步,使得多哈回合又一次陷入困境。尽管世界贸易组织总干事、贸易谈判委员会主席拉米( Pascal Lamy)表示,在2008 年内完成多哈回合谈判仍有可能,但是, 2008年11月美国选举和2009年下半年欧盟委员会的人员变化将可能使得多哈回合谈判延迟到2010年,多哈回合谈判的前景无法令人乐观①。
DDA陷入困境,暴露出当前的多边贸易体制存在着一些内在的、亟待解决的问题。因此,回顾DDA 的进程及主要议题以及在谈判进程中达成的一些协议成果,分析谈判失败的原因,对于未来开始新的多边贸易体制谈判和各国正在积极进行的自由贸易区( FTA)行动必然会有所裨益,对于各国的双边贸易安排的谈判也会产生积极的影响。目前,中国与东盟自由贸易区(CAFTA)虽已取得重大进展,但CAFTA 法律制度的建立仍需努力。因此,对于我国来说, DDA的经验和教训无疑具有特别的意义。
一、多哈回合谈判概述
(一) 多哈回合谈判主要议题及主要进程
多哈回合谈判是指在多哈举行的世界贸易组织第四次部长级会议上启动的新一轮全球贸易谈判议程。该轮谈判确定了8个谈判领域,即农业、非农产品市场准入、服务、知识产权、规则、争端解决、贸易与环境以及贸易和发展问题,并就“新加坡议题”(投资、竞争、贸易便捷化与政府采购透明化)等12项议题进行研讨,并于第五次部长级会议中提出报告,按计划应在2005 年1 月1 日前结束[1]。但就在2003年9月于墨西哥坎昆召开的WTO 第五次部长会议上,各成员国未就农业问题达成一致,会议无果而终,DDA一时陷入僵局。
2004年8月1日,各方贸易代表在WTO于7月16 号公布的框架协议草案的基础上, 就DDA的主要议题达成框架协议。多哈议程打破僵局取得新的进展。在谈判的核心领域——农业的框架协议中,发达国家承诺最终取消出口补贴,大幅度削减国内支持,实质性改进市场准入条件。
2005年12 月13 日- 18 日在香港召开的WTO第六次部长会议就削减农业补贴和农产品关税、降低工业产品关税、开放服务业和改进贸易规则等问题达成共识和妥协,并发表了《香港宣言》。在非农业问题上,成员们同意采用“瑞士公式”②进行关税削减。香港会议基本实现了为以后谈判提供一个清晰路线图的原定目标[1]。
2006年,DDA进入最后的阶段。同年6月底,WTO 成员高层谈判破裂。直到7 月,各方最终未能在农业和非农问题上打破僵局, DDA终究未能摆脱悲惨的结局,以失败告终。
透过DDA 五年多的历程,我们可以看到,在世界贸易组织自由化进程中,虽然各国提倡妥协与合作,但竞争仍然不可避免,贸易保护主义的幽灵时有出现。贸易自由与贸易保护的矛盾和利益的多元化,最终超过现有多边机制能够调控的极限。有人说:“DDA‘死了’,贸易保护主义者‘笑了’, WTO‘哭了’。[3] ”DDA 失败的原因到底是什么,它对世界经济发展趋势会产生怎样的影响,这些都需要更进一步的分析。
(二) DDA失败的原因
笔者认为,DDA失败不能简单地归结为欧盟与美国等主要的发达国家在农业和非农业准入问题上的强硬态度[4] 。谈判的失败是多重因素所导致的。
1. 表面的原因
从表面来看,直接导致DDA失败的主要原因是在农业谈判和其他一些议题上发展中国家
和发达国家之间的利益冲突以及发达国家之间和发展中国家之间各自不同利益集团的冲突所形成的复杂的利益博弈格局[5]。
比如,在多哈谈判中,发展中国家主要强调以下几个问题:第一、乌拉圭回合协议的执行问题,要求解决乌拉圭回合协议中不对称利益(权利和义务的不平衡)所产生的缺陷。第二、审查和修改关于对于发展中国家差别和优惠待遇的条款。第三、对于既定议程,应扩展发展中国家农产品市场准入机会,服务贸易谈判应当保障发展中国家权利和义务的平衡,谈判应重视发展中国家具有比较优势的部门等。第四、多数发展中国家认为新加坡议题谈判条件不成熟,强烈反对将贸易与环境及劳工标准纳入谈判议程。第五、改革WTO的民主规则和程序,确保发展中成员的利益。而发达国家则热衷于市场准入、贸易与环境、贸易与劳工标准、政府采购透明度等问题,严重偏离DDA 的“发展导向”,与发展中国家的立场屡次形成尖锐对立。同时,发展中国家利益集团的形成在加强发展中国家话语权的同时也加剧了彼此的对立,使得发展中国家之间也存在无法协调的利益诉求,加剧了DDA谈判的难度。如在农业问题上,发展中国家就形成了三个利益集团: G21、G77和G33[5]。
与此同时,在农业问题上,发达国家内部分也化出两大利益群体: 一是以美国为首的“凯恩斯集团”,其农产品竞争能力较强,试图利用新一轮谈判推动农产品贸易自由化”,二是欧盟、瑞士、挪威、日本和韩国等成员,其农业缺乏比较优势,农业生产集中在少数产品,其谈判目标是尽可能维持对农业的高度保护和支持,强调灵活性,主张用乌拉圭回合的模式进行关税减让、削减国内支持,削减幅度基本与乌拉圭回合相同[6]。矛盾的焦点就在于,美国希望富国、穷国都要开放国内农产品市场,但欧盟和其他发展中国家的代表则要求美国首先改革其农产品补贴策略[5]。美国贸易代表施瓦布表示,美国曾提出削减国内农业补贴,给出了一个“非常大胆的出价”,现在更是带着“灵活性”来到谈判桌前,但遗憾的是,欧盟方面却未实施对应的举措。欧盟指责美国在WTO 谈判中采取“孤立主义”的态度,其大幅削减对农民的关税保护的要求将使大量贫穷脆弱的农民暴露在全球市场的冲击之下[7] 。同时,发展中国家在农业问题上表现出来的利益非趋同化,也使本已复杂的利益博弈格局雪上加霜。
2. 深层次的原因
从深层次来看, DDA 的失败源于WTO 决策机制中的不民主,这种不民主对于WTO中存在的不公平和不平衡具有放大效应。这些不民主的因素主要体现在:谈判文本的起草、协调人的任命、绿屋会议等程序上[8]。就拿谈判文本的起草来说,以多哈会议上的Harbinson草案和坎昆会议上的Castillo 草案为例,两草案的内容大多只反映发达国家的意见,发展中国家虽然多次表示反对,但草案的修改版也仍旧没有改观。可见,发展中国家无法参与议题的准备和提出,只能被迫接受已有的文本。而另一方面,WTO协商一致的运行机制的日渐成熟改变了发达国家主导国际经济事务的局面。如果不考虑发展中国家的基本利益,WTO的多边贸易谈判是不会取得成功的。
WTO决策机制本身存在的固有缺陷也是导致DDA失败的原因。协商一致的运行机制在保证公平的同时,是以效率作为代价的。就本身的法律性质而言,国际条约是各方达成合意的意思表示的产物。在国家与国家之间,因为竞争关系的存在和主权利益的刚性,多方合意的达成所需要的妥协和忍让本来就难以做出,更何况是自愿的协商一致。
此外,贸易保护主义和自由贸易区也是导致以DDA为代表的多边贸易谈判遭受挫败的因素[7],同时,它们也受到了DDA失败的影响。
二、DDA的失败对CAFTA的影响及对其失败的借鉴
(一) DDA的失败对CAFTA的影响
DDA的失败将会促进CAFTA的谈判进程和发展。
原因在于:
第一、DDA的中止至少表明,WTO 代表的多边贸易体制遭受了一次明显的、现实的挫折,为了缓和该次挫折对全球经济造成的负面影响,各国必须寻找一个合适的替代方案,蓬勃发展的自由贸易区无疑是一个最佳选择。FTA反映了区域一体化的趋势,是全球经济一体化的必经之路。学者认为,区域经济一体化绝不是全球经济一体化的绊脚石,作为区域经济一体化主要表现方式的自由贸易区自然也不是多边贸易体制的羁绊③。据统计,截至到2006 年2月,全球已生效的FTA或RTAs高达193个,几乎所有的WTO成员都在不同程度上参与了区域或者双边的自由贸易协定[9]。近年来,以美国、日本、欧盟为代表的发达国家(经济体) 不断与发展中国家签署以区域或双边为基础的各种优惠与差别待遇的区域贸易协定(RTAs)或自由贸易协定( FTA) 。区域或者双边自由贸易协定反映了国际经贸活动不断向深度整合的趋势,其涵盖的内容也不再完全陷于关税与非关税的削减,已经开始涵盖以往只专属于国家管辖的国内议题,甚至比WTO多边贸易体制走得更远。以CAFTA为例,目前双边已经达成全面经济合作的框架协议,根据该框架协议,具体的合作领域涵盖服务、投资、知识产权、环境、认证标准等内容。同时, CAFTA 的实践还昭示了FTA新的发展趋势,即双边不以封闭的区域主义为出发点和合作理念,强调的是促进而非控制国际商业活动。固然CAFTA 的开放性受到地理政治的影响,但笔者认为,更为主要的决定因素还在于以下两点:
首先,作为CAFTA一方的中国正处于经济快速发展时期,坚持改革开放;同样,作为另一方的东盟十国虽然作为一个整体,但在FTA或者双边自贸协定的谈判上,都具有自主权,各国与区域外其他国家也可以达成关于FTA 或双边自由贸易的协定,如日本与新加坡,越南与美国之间的自贸谈判。其次, CAFTA的规则是以WTO的多边体制为基础的,是“嵌”在WTO 规则之上的[10]。因此, DDA 的失败导致WTO发展的停滞,各国必然转向相应的替代机制,FTA则是很好的选择。
第二、中国因素的推动。DDA 失败之后,关于其对中国的影响,众说纷纭。笔者认为,谈判的失败将会产生不利的影响。原因在于:DDA是中国首次参与制定新规则的WTO 谈判,现在谈判中止,可谓丧失了一个机会,这样一来,北美和欧盟的贸易保护主义将“抬头”,我国外贸发展的外部环境将会进一步趋紧;中国外贸发展所期盼的贸易规则的公平化进程将面临诸多考验,针对我国的反倾销等措施将会增加;中国外贸的总量和结构将会受到冲击[3] 。已有学者的研究表明,中国是全球贸易自由化的主要受益者。如果DDA成功,在美国为首的“凯恩斯集团”的提案下,中国的收入增量将达到80亿美元以上,在欧盟提案下,增量也可达到77. 7亿美元,其中的差别来自于农业问题上的差异[11]。贸易自由化带来的主要收益来自于我国出口的增长,中国在劳动密集型产业部门具有明显的比较优势,而活跃在这些产业的我国企业往往成为其他国家反倾销调查的对象。
为了抵消上述不利影响,在保持欧美市场的同时,我国应当开发和扩大新的进出口市场,实现对外贸易的多元化,降低对某一、两个国家的外贸依存度, 更加重视经济安全。作为比WTO开放程度更高的贸易安排, FTA实现的贸易自由的深度和广度都大于WTO的贸易安排。加快与东盟关于FTA的谈判进程,实现贸易转移,有利于改善我国的外贸结构,优化产业结构。通过促进FTA 的谈判,推进投资自由化,有利于中国产业的发展壮大,同时也可以规避针对我国的不合理的贸易壁垒。加快CAFTA的进程,也可以抵消其他一些关于FTA或双边的自贸安排对我国的不利影响,避免在国际经济中被边缘化。因为FTA 只给予其成员小范围、有条件的优惠,倾向于鼓励区内成员之间的内部贸易,排斥非成员竞争者的产品。因此其影响也较为复杂,一些看似与我国无关的FAT安排, 也可能对中国企业带来严重的影响。DDA失败必然会刺激FTA 或双边自贸安排的增多,这在无形中也形成了一些贸易壁垒,因此我国有必要加强自己的FTA战略[12]。
另外,从地缘政治的角度考虑,也应该把CAFTA作为我国FTA发展战略的重要内容。
(二) CAFTA:从DDA获取经验
中国- 东盟自由贸易区是中国与外部组建的第一个自由贸易区,也是世界上人口最多的自由贸易区,共拥有18亿人口,被称为继北美自由贸易区、欧盟之后“未来世界第3大经济体”。从2002年双方签署《全面经济合作框架协议》(以下简称《框架协议》)开始,双方又就争端解决、货物贸易及服务贸易分别签署协议;双方还在逐步推进自由贸易区域内货物与服务贸易自由化的同时,为创造透明、自由和便利的投资机制而努力。
除了CAFTA之外,在2006年,我国推进自由贸易区谈判的其他成果也很引人注目。2006
年被称为中国的“自由贸易区年”, 在这一年中,中国- 智利自贸协定实施,服务贸易和投资谈判启动; 我国同巴基斯坦签署了自贸协定。而且, CAFTA《服务贸易协议》的达成使得2006年的成绩也延伸到了2007年④。可见, CAFTA的谈判及其成果与我国及其他国家的自贸区谈判是相互促进的,特别是,由于CAFTA 是我国对外组建的第一个自贸区,它的进程带动了我国与其他国家的自贸区的谈判,为后来的谈判提供了经验和范例;不仅如此, CAFTA 也刺激了日、韩与东盟的10 + 1谈判的推进,使它们都加快了与东盟的经济融合。中、日、韩与东盟三个“10 + 1”的进展,“将有助于推动东亚国家经贸版图的整合,一旦它们发育成熟,就可以作为成立东亚经济共同体的基础。[13] ”
通过以上对于DDA挫败原因的分析,笔者认为,在CAFTA 之下的多方和双边贸易谈判中,各方应当真正地保证一个公平的协商机制的建立和运行,在平衡各方利益和自愿的基础上达成一致。首先,尊重各国的利益和意愿,充分认识到东盟各国成员间不平衡的经济发展水平,充分保障经济落后国家在CAFTA 的利益。我国在与东盟国家的谈判过程中,在采用一些必要措施促进协议达成的同时,不应采用不合理的分化策略来破坏东盟国家之间的信任,但可以通过双边谈判的方式促进局部贸易自由化的进程,不过,双边谈判的效应不应当超过多边框架的范围,双边谈判的结果应当对CAFTA整体的经济利益有积极的促进作用,而不是对其他国家构成负面的影响。其次,坚持求同存异的原则,避免多边谈判中协商一致机制的固有缺陷拖延合意的达成。在具体的贸易制度的谈判过程中,可以容忍微小的、与主要协议框架的背离,应将谈判的重点放在中国与东盟在产业构成上互补关系的领域,对于存在竞争关系的产业领域,在承认竞争态势的前提下,平衡各国利益,必要时为大局做出合理的让步。同时,我国应认识到,东盟各国因为经济发展水平的不同而导致的、在贸易谈判时而表现出来的立场差异。再者,DDA失败的一个主要原因是复杂的利益博弈格局,在CAFTA 的进程中,虽然不会有太复杂的经济利益博弈,但是因为东南亚的地缘政治因素的影响,利益也呈现出多元化的影响,因此, CAFTA 各成员国应当提出有建设性的合作战略框架来容纳和吸收利益多元化所导致的离心作用。因此,在进一步的FTA谈判议程中,应积极推动我国民间与东盟各国之间的各种经济文化交流,中央政府应赋予与东南亚相邻各省份在与东盟合作事务上更大的经济和文化自主权,将地区优势转化成为实实在在的利益和联系中国与东盟的纽带,加强东盟对东亚经济一体化的认同感。中国- 东盟“M”型区域经济合作战略的构想就是这样一个有建设性的战略构想。
三、结论:中国- 东盟“M”型区域经济合作战略的构想
如上文所述,中国是全球贸易自由化的主要受益方,而且,建立真正公平合理的世界贸易体制,多边贸易安排的意义显然要大于双边以及FTA 安排;不仅如此,对于发展中国家和贫穷国家而言, 多边体制带来的收益也要多于FAT或双边的自贸安排。DDA的中止使其“促进发展”的重要承诺严重受挫,削减发达国家造成贸易扭曲的国内农业补贴的机遇被错过,长期以来使发展中国家产品无法在国内和国际市场上立足的不合理政策将继续存在下去,进而威胁发展中国家及地区的农民生活。另外,从现有的FTA安排来看,发展中国家并不是最积极的参与者,在双边的自贸谈判中,发达国家更容易迫使发展中国家或者穷国做出有损其经济利益的让步,发达国家更容易通过各个击破的方式达到在多边体制的谈判下无法实现的目标。中国作为一个发展中国家,为此应做好两方面的准备。
第一、积极促进新的多边贸易谈判的重新启动。在DDA中,中国是G21和G33的核心成员,在坎昆会议上提出的关于发达国家削减农业补贴的建议得到巴西、印度等发展中国家的认同。正如素帕猜所言,WTO 需要中国,作为一个主要的贸易国家,中国应当发挥全面积极的作用。中国应当积极参与多边贸易规则的制定和修改;绝不能坐视他人制定21 世纪的贸易政策。我国应该利用这次DDA中止的机会,向其他国家显示我国推动多边贸易体制发展的诚意。#p#分页标题#e#
在推动新的多边谈判的过程中,我国应当注意自身的定位。我国作为经济快速发展中的经济体,虽然可以扮演一个沟通发达国家和发展中国家的角色,但也应注意到: 1. 要正确判断形势,既与广大发展中国家合作,又不要充当发展中国家集体利益的代言人。在避免欧美分化发展中国家阵营的策略生效的同时,保持被发达国家看重作为谈判伙伴的积极氛围。2. 应充分利用我国的特殊身份谋求经贸利益,要站稳脚跟,坚持作为发展中国家的立场,充分利用在市场开放等领域的差别和特殊待遇。
第二、积极参与和推动区域经济一体化。在巩固已有自由贸易协定的基础上,有效扩展FTA战略合作计划,如上文提到的中国- 东盟“M”型区域经济合作战略⑤。该战略由泛北部湾经济合作区、大湄公河次区域两个板块和南宁- 新加坡经济走廊一个中轴组成,形成形似英文字母‘M’的“一轴两翼”大格局。从内容上看,有海上经济合作(Marine economic co -operation) 、陆上经济合作(Mainland economic co-operation) 、湄公河流域合作(MEKONG sub -region co-operation) ,由于其英文表述的第一个字母都是‘M’,故可称为中国- 东盟‘M’型经济区域经济合作战略[14] 。在CAFTA的框架内实现这一战略,必然会在深度和广度上促进CAFTA的发展。以CAFTA 为基础,我国可以考虑推动东亚自由贸易区的谈判和建设。因为从经济结构上讲,中国与日本、韩国的经济互补性更强;而且两国与东盟都有自由贸易协定谈判的议程安排。此外,积极推动东亚自由贸易区的建成对于我国的国家安全战略和经贸的可持续发展都有很大的益处,可以构建和保持我国在东亚FTA战略中处于前位的雁阵优势。
[注释]
①《WTO总干事拉米称仍有可能在2008年底前结束多哈回合谈判》, http: / / finance. qq. com / a /20080812 /001915. htm,最后访问时间:2008 年8 月20 日。另见: Multilateralism not dead as a Doha, http: / /www. ft. com / cms/ s/0 /3a289ca2 - 5e62 - 11dd - b354 -000077b07658. html? nclick_check = 1,最后访问时间: 2008年8月11日。Allan Beattie & Frances Williams,“Doha trade talks collapse”,http: / /www. ft. com / cms/ s/0 /0638a320 - 5d8a - 11dd - 8129 - 000077b07658. html,最后访问时间: 2008年8月11日。
②瑞士公式( Swiss Formula)又称为“非线性瑞士公式”,是关贸总协定多边贸易谈判中减税公式之一。在关贸总协定1975年至1979年举行的东京回合进行了旷日持久的讨论,为保证谈判的顺利进行,经广泛征求缔约方的意见,拟定和采纳了一个为大多数国家愿意接受的和尽可能普遍适用的非农业部门的全面关税减让公式,即瑞士公式。瑞士公式为: Z =A ×X/ (A +X) ,其中Z为减让后新税率,X为原税率,A为系数,通过谈判决定。瑞士公式将线性减税公式与协调减税公式结合起来,使高关税国家的减税比例高于低关税国家的减税比例,有助于缩小各成员税则中税率之间的差异,具有一定的补偿性。瑞士公式具有压缩关税至一定区间的数学特性,对于高关税产品的降税,远高于低关税产品的降幅,系数越低,削减幅度越大,有利于促进世界范围内工业制成品的市场开放。2005年12月18日,世贸组织第六次部长级会议通过的《香港部长宣言》中,各成员同意在非农产品市场准入(NAMA)谈判上采取多个系数的瑞士公式。这是发展中成员换取发达成员在农产品市场准入让步的妥协办法。http: / / class4779. 52csdn. cn /4106403 / ,最后访问时间:2007年5月4日。
③肖开文、徐瑾《区域经济一体化不是多边贸易体制的绊脚石》,载《合作经济与科技》, 2006年第13期,转载于中国学术期刊网: http: / / e43. cnki. net/kns50 /Navigator. aspx? ID = 1,最后阅读时间2006年11月30日。根据笔者查阅的资料来看,这一观点最早的明确表述见于博鳌亚洲论坛2004年年会的贸易部长论坛上新西兰贸易谈判部长吉姆·萨顿的言语:“区域贸易安排和双边自由贸易区是多边贸易体系的砖瓦,而不是绊脚石。”
④到2007年1月14日,中国- 东盟又签署了《服务贸易协议》。中国- 东盟自贸区《服务贸易协议》是规范中国与东盟服务贸易市场开放和处理与服务贸易相关问题的法律文件,规定双方在中国- 东盟自贸区框架内开展服务贸易的权利和义务,同时包括中国与东盟10国开放服务贸易的第一批具体承诺减让表。根据该协议规定,中国将在对世贸组织承诺的基础上,在建筑、环保、运输、体育和商务等5个服务部门的26个分部门向东盟国家做出新的市场开放承诺。另一方面,东盟也将分别在金融、电信、教育、旅游、建筑、医疗等行业向中国做出市场开放承诺,包括进一步开放上述服务领域,并允许对方设立独资或合资企业,放宽设立公司的股比限制等。在各国完成各自法律审批程序后,中国- 东盟自贸区《服务贸易协议》将于2007年7月1日起正式生效。见《中国东盟签署自贸区〈服务贸易协议〉》, http: / /www. sina. com. cn, 2007年01月15日,最后阅读时间: 2007年5月3日。
⑤这一战略在2006年7月20日举行的“环北部湾经济合作论坛”上,由广西区委书记刘奇葆先生第一次向来自文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、日本、韩国及我国的160余名代表阐述。
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