摘　要:《东南亚国家联盟与中华人民共和国全面经济合作框架协定》是中国与东盟之间经济合作发展的重要里程碑。它不仅为中国与东盟之间的全面经济合作提供了基本的法律框架,也为建立中国东盟自由贸易区打下了坚实的法律基础。另一方面,该协定是一个符合WTO规则,且部分内容受WTO规则调整的区域贸易协定。在一定程度上,WTO规则为该协定和中国东盟自由贸易区的发展提供了重要的国际法律基础。

关键词:区域贸易协定;WTO规则;自由贸易区

《东南亚国家联盟与中华人民共和国全面经济合作框架协定》(FrameworkAgreementonCompre2hensiveEconomicCo-operationbetweentheAssociationofSoutheastAsianNationsandthePeople’sRepub2licofChina,FACEC)2002年11月4日正式签署,2003年7月1日生效。缔约双方同意尽快开展旨在10年内建成中国东盟自由贸易区的谈判。该协定属于区域贸易协定(RegionalTradeAgree2ments,RTAs),是中国参与RTAs的重要实践。由于中国是WTO成员,谈判时东盟方的7个成员也是WTO成员,该协定调整和规范缔约双方之间货物贸易、服务贸易和投资自由化等重要问题,与WTO规则调整和规范对象重合,缔约方不可避免地面临该协定涉及的WTO规则和义务的履行问题。本文探讨FACEC缔约方的法律特征、FACEC缔约方的WTO责任以及FACEC与WTO规则的联系,在此基础上,试图揭示WTO规则与中国东盟自由贸易区发展之间的关系。

一、FACEC缔约方的法律特征

考虑到东盟本身作为一个国际组织的特殊性以及中国在WTO体制中的特殊性,FACEC缔约方的法律特征是值得探讨的首要问题。

根据国际法的一般原则,条约只对条约的缔约方发生效力。就FACEC而言,重要的问题在于,FACEC的缔约方究何所指?在其缔结和履行FACEC时,为何和如何与WTO规则相关?

显而易见,FACEC缔约双方在WTO体制中的地位是不同的。中国是WTO的正式成员,而东盟本身不是。就东盟本身而言,它未承担任何遵守WTO规则的责任。进言之,东盟的国际法律人格及其缔约能力是一个有争议的问题。有学者指出,由于东盟不具有国际法律人格,也不具有缔约能力,FACEC是东盟10成员与中国之间的多边协定。[1](P9-19)笔者以为,尽管FACEC可视为由11个缔约当事方(contractingparties)缔结的多边协定,但10+1的表述更为准确地反映了FACEC缔约方的现实,即东盟10成员为集合的缔约一方(collectivecontractingside),中国为缔约另一方。以下分述FACEC缔约双方的特殊性。

(一)一个东盟,两组成员

根据FACEC规定的两种标准,东盟成员作出两种区分:一是以WTO成员资格为标准,区分为WTO成员和非WTO成员;二是以经济发展水平为标准,区分为东盟6成员和新东盟成员。#p#分页标题#e#

1. WTO成员与非WTO成员

首先,在FACEC中,区分了东盟成员中的WTO成员与非WTO成员。签订FACEC时,在东盟10个成员中,有7个是WTO成员,3个是非WTO成员。7个WTO成员分别是文莱、印度尼西亚、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡和泰国。显然,它们在参与RTAs之同时需要履行对WTO的承诺。当时3个非WTO成员是柬埔寨、老挝和越南。2004年10月13日,柬埔寨成为东盟成员中的第8个WTO成员。[2]越南和老挝目前是WTO的观察员并都处于申请加入WTO的程序。越南在加入程序中进展显著,而老挝的进展则较为缓慢。对它们而言,在法律上,除非另有约定,并未对WTO承担任何责任。然而,由于它们已是申请加入WTO的当事方,是WTO责任的潜在承担者,即一旦加入WTO,就必须承担WTO的有关责任。

在FACEC中,对WTO成员与非WTO成员区别对待的条款例如,第3条(b)规定:‘适用的最惠国关税率’包括配额关税率,对东盟成员(2003年7月1日之前是WTO成员)和中国,指2003年7月1日各自适用的税率,对东盟成员(2003年7月1日之前不是WTO成员),指2003年7月1日适用于中国的税率。值得注意的是,对2003年7月1日之前不是WTO成员的东盟成员而言,其2003年7月1日适用于中国的税率实际上并非多边性的最惠国关税率,因为它们未受WTO协定约束。该规定所产生的结果是,东盟成员中的WTO成员,享有RTAs带来的最惠国关税率利益,实际上也是它们作为WTO成员,依非歧视待遇原则本可享有的利益。而东盟成员中的非WTO成员,则享有与WTO成员相同的利益,因为中国须根据WTO规则给予东盟全体成员、包括其中的非WTO成员最惠国关税率。换言之,中国实际上是单方面给予东盟成员中的非WTO成员以关税减让。

2.东盟6成员和新东盟成员

由东南亚地区全部10个国家组成的大东盟标志着区域一体化在东南亚地区的重要发展。与此同时,东盟10成员中也出现了发达成员和欠发达成员的区分。[4](P22-24)所谓东盟6成员指文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国等6个经济相对发达的东盟创始成员。新东盟成员则指柬埔寨、老挝、缅甸和越南等4个经济相对欠发达的国家。在新东盟成员中,柬埔寨、老挝和缅甸等3个国家列于48个最不发达国家的名单。在FACEC履行中,新东盟成员享有特殊、差别和灵活待遇。例如,《农业合作谅解备忘录》单独签署,该文件特别有利于新东盟成员。

鉴于东盟6成员和新东盟成员经济发展水平的不同,中国与两类成员之间实现贸易自由化的进程也应有所区别。事实上,FACEC明确规定了中国与两类成员建立货物自由贸易区的不同时间表,即中国与东盟6成员在2010年之前建成,与新东盟成员则在2015年之前建成。#p#分页标题#e#

(二)一个中国,四个WTO成员

应当明确,作为FACEC的缔约一方,中国指中国内地,不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。

2001年12月11日和2002年1月1日,中国与台湾、澎湖、金门、马祖单独关税区(简称中国台北)先后成为WTO正式成员后,连同于1995年1月1日分别成为WTO创始成员的香港和澳门,在WTO体制中出现了前所未有的一国四席局面。

对东盟及其成员而言,一国四席具有重要的意义。作为WTO体制的平等成员,中国、国香港和中国澳门可单独与东盟和/或其一个或一个以上成员谈判和签订关税同盟、自由贸易区或导向关税同盟和自由贸易区的协定。

值得注意的是,近年来,台湾当局宣称不考虑采取中国台北的名称,而直接以台湾的名义,与外国或地区签署所谓自由贸易协定,企图以此凸显其国际政治或法律地位,继续推进其渐进式台独分裂活动。从政治、经济等因素考虑,台湾当局锁定的签约对象有美国、日本、新加坡、新西兰和中美洲国家[6](P24-25),也曾在马来西亚提出与东盟签订自由贸易协定的建议。应当强调,自1949年以来,中国长期坚持的立场是,任何与中国交往的国家或国际组织应当承认,中华人民共和国政府是代表中国的惟一合法政府,台湾是中国不可分割的部分。这个一个中国原则已为国际社会普遍接受。因此,台湾问题完全是中国内政,将由中国人自己解决。根据国际法,任何国家、国际组织或其他实体都不能干涉中国的内政。中国台北的WTO成员地位并未给台湾带来任何国际法律地位的变化。东盟及其成员应继续坚持一个中国原则,不能与台湾建立任何正式关系。

与此同时,中国、中国香港、中国澳门和/或中国台北(两岸四地)可考虑建立关税同盟或自由贸易区,以解决WTO非歧视待遇原则适用的特殊问题,并为建立两岸四地间更紧密经贸关系打下必要的法律基础。考虑到中国实行一国两制政策,两岸四地之间政治、经济和法律制度的不同以及经济发展的不平衡,选择自由贸易区模式更适合中国国情。[7](P26-28)在建立两岸四地自由贸易区之前,首先是签订形成自由贸易区所必需的临时协定。该临时协定的主要内容须符合GATT第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》(以下简称《第24条谅解》)的规定。2003年6月29日,中华人民共和国商务部安民副部长与香港特别行政区财政司梁锦松司长共同签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》文本及有关磋商纪要,2004年1月1日正式实施。《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》签署于2003年10月17日,2004年1月1日亦正式实施。内地与香港、澳门更紧密经贸关系安排的顺利实施以及两岸四地将来可能建立的自由贸易区,为FACEC和中国东盟自由贸易区的进一步发展提供了机遇。#p#分页标题#e#

二、FACEC缔约方的WTO责任

由于FACEC属于RTAs,为确认FACEC缔约方的WTO责任,首先需要了解WTO有关RTAs的规则和RTAs与WTO规则的区别。

(一)WTO有关RTAs的规则

WTO基本原则之一非歧视待遇原则要求WTO成员之间的贸易应在非歧视的基础上进行,即各成员对其他成员实行最惠国待遇和国民待遇,除非在GATT/WTO中另有规定。

在WTO体制下,某些成员之间建立有别于其他成员的RTAs与非歧视待遇原则的一般实施是抵触的。因此,有关成员需要寻求适用WTO体制非歧视待遇原则的例外,才可能建立符合WTO规则的RTAs。

由于GATT的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区,或阻止通过形成关税同盟和自由贸易区所必需的临时协定,RTAs的主要形式关税同盟和自由贸易区被视为适用非歧视待遇原则的一个例外。乌拉圭回合进一步发展了GATT的RTAs规则。GATT/WTO关于RTAs的规则可概要如下:

1. GATT第24条及《第24条谅解》

根据GATT第24条第8款,关税同盟与自由贸易区两者的关键区别在于,关税同盟成员对同盟以外领土的贸易须实施实质相同的关税或其他贸易法规,而自由贸易区成员则无此要求。显然,前者的经济一体化程度更高。此外,根据GATT第24条第4、5款规定,允许各成员之间签订形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定。实际上,关税同盟、自由贸易区和导向关税同盟或自由贸易区的临时协定是RTAs的不同层次和类型。关税同盟是RTAs的最高层次,自由贸易区次之,而导向关税同盟或自由贸易区的临时协定是RTAs的初级层次或阶段。

《第24条谅解》对关税同盟和自由贸易区协定予以肯定。该谅解澄清了GATT第24条的一些规则。然而,该谅解未能解决更为困难的问题。进一步的澄清有待区域贸易协定委员会(theCommitteeonRegionalTradeAgreements,CRTA)作出。该委员会的职责包括考虑此类协定和区域行动对多边贸易体制的制度性意义和两者之间的关系,并向总理事会提出适当建议。其主要职能是监督RTAs的运作,特别是关注RTAs符合WTO规则的方式。

为确保WTO成员间的RTAs能成为多边贸易体制的补充而不是威胁或损害,根据GATT第24条和《第24条谅解》的规定,建立关税同盟、自由贸易区和签订导向关税同盟、自由贸易区的临时协定必须遵循两大原则:一是涵盖实质上所有贸易的要求,即应对关税同盟成员领土之间的实质上所有贸易或至少对产于此类领土产品的实质上所有贸易,对自由贸易区成员领土之间的产于此类领土产品的实质上所有贸易,取消关税和其他限制性贸易法规[GATT第24条第8款(a)(b)];二是不得对其他成员产生负面影响的要求,即不论是关税同盟、自由贸易区或导向关税同盟、自由贸易区的临时协定的成员,不得对其他成员实施高于或严于形成关税同盟、自由贸易区或临时协定之前的关税和贸易管制[GATT1947第24条第5款(a),(b)],并且明确规定了评估关税同盟形成前后适用的关税和其他贸易法规的总体影响的方法(《第24条谅解》第2款)。#p#分页标题#e#

2. GATS第5条

《服务贸易总协定》(GeneralAgreementonTradeinServices,GATS)第5条规定与GATT第24条规定的原则基本一致,采用了经济一体化的概念,明确规定,本协定不得阻止任何成员参加或达成在参加方之间实现服务贸易自由化的协定,以后者符合某些条件为限。据此,WTO体制允许的RTAs的涵盖领域已扩及服务贸易。

3.授权条款(TheEnablingClause)

1979年,GATT缔约方通过了《关于发展中国家差别、更优惠、互惠和较全面参与的决定》。该决定通称为授权条款,允许发达国家给予发展中国家差别、更优惠待遇,并允许发展中国家之间建立的RTAs免除GATT第1条最惠国待遇的适用。授权条款虽未直接规定RTAs,但包括了发展中国家的特殊与差别待遇、互惠和充分参与,涉及发展中国家之间的优惠贸易协定,给予不必符合上述实质上所有贸易要求的可能性。

从FACEC的内容可见,FACEC是导向自由贸易区所需要的临时协定,符合GATT第24条、《第24条谅解》以及GATS第5条的规定。由于中国与东盟各成员均为发展中国家,授权条款也适用于FACEC。

(二)RTAs与WTO规则的区别

即使是WTO成员,它也只是在WTO调整范围内承担其责任。显然,当某WTO成员同时也是某RTAs成员时,关键的问题是,RTAs与WTO规则之间的关系如何?

笔者以为,首先,需要区分WTO规则的调整对象与RTAs的调整对象。两者绝非一致或重合。其主要原因一是从体制上看,WTO体制与RTAs是并行发展的,两者并无相互隶属的关系。二是从调整对象看,WTO是贸易组织,调整其成员之间的贸易关系,而RTAs组织调整成员之间包含贸易的经济关系。虽然乌拉圭回合之后,WTO规则调整的领域不断扩大,但毕竟无法涵盖成员之间的所有经济关系。实际上,RTAs往往超出WTO规则调整的范围。三是从成员看,RTAs组织成员不一定是WTO成员,两者并无存在作为前提的成员关系。最后从历史上看,许多RTAs组织先于GATT/WTO而存在。GATT/WTO有关RTAs的规则,在很大程度上,是对既有现实的承认或妥协。可见,对WTO成员而言,RTAs并非必须根据WTO规则签订,也并非局限于WTO规则的调整范围,而是要求其相关内容符合WTO规则。换言之,WTO成员在参与RTAs时,应履行其WTO责任。其次,对WTO成员而言,需要区分WTO调整范围之内和WTO调整范围之外的概念。毋庸质疑,在WTO规则调整范围之内,各成员应严格遵循规则,履行承诺。另一方面,由于各成员的履约责任以其承担的WTO义务为限,在WTO规则调整范围之外,各成员可根据一般国际法,通过双边安排或RTAs调整相互之间的经济关系。

应当指出,FACEC并未排斥其他法律安排。《修改中国东盟框架协定议定书》第12A条题为本协定之外之协定,规定:本协定并未防止或禁止任何东盟成员与中国和/或其他东盟成员签订有关货物贸易、服务贸易、投资和/或本协定调整范围之外经济合作其他领域的双边或多边协定。该规定表明,FACEC并非封闭式协定。它为中国与东盟成员之间经济关系的发展提供了灵活的方式,中国与东盟一成员或数成员之间可能存在调整经济关系的多重国际法律安排。#p#分页标题#e#

(三)FACEC缔约方在WTO体制中的责任

WTO关于RTAs的矫正规则是,WTO如认为某RTA不符合WTO有关规定,有关WTO成员应在CRTA的建议下修改该RTA。如有关WTO成员拒不修改该RTA,就不能继续维持该RTA或使之生效。如有关成员拒不履行CRTA的建议,则该RTA的任何条款可能被诉诸WTO争端解决程序。

虽然目前东盟本身及其两个成员不是WTO成员,但中国和东盟的8个成员作为WTO成员,需要严格履行WTO责任,包括参与RTAs所应承担的WTO责任。考虑到东盟本身随着其区域一体化进程的发展可能成为事实上的WTO成员,目前东盟成员中的两个非WTO成员在不久的将来也可能成为WTO成员,FACEC缔约双方在签订、履行该协定以及将来商订进一步的自由贸易区协定时,肯定不会忽视WTO规则和责任。

三、FACEC与WTO规则的联系

由于FACEC签署于WTO协定生效之后,当时中国和东盟的7个成员是WTO成员,该协定的一些条款直接或间接涉及WTO规则。这是RTAs发展的新情况,表明FACEC缔约方遵循WTO规则的共识。以同WTO原则的联系为标准,FACEC的条款可分为两类。

(一)涉及WTO规则的条款

在FACEC中,许多条款受WTO规则调整,涉及GATT的传统领域,如货物贸易,或涉及乌拉圭回合的新领域,如服务贸易、与贸易有关的知识产权等。

FACEC第2条题为全面经济合作的措施,规定相关措施包括:(1)逐渐取消实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒;(2)逐渐实现涵盖众多服务部门的服务贸易自由化。上述规定实际上与GATT第24(8)(b)条和GATS第5(1)条的规定相类。有的用语甚至完全一致,如实质上所有贸易、涵盖众多服务部门。

FACEC第6(3)(d)条题为WTO规定的适用,明确规定:调整承诺的修改、保障行动、紧急措施和其他贸易救济措施,包括反倾销和反补贴措施的WTO规定,应适用于早期收获方案实行期间涵盖的产品,并且在这些规则不完善的情况下,由缔约方根据本协定第3(8)条谈判达成的有关规则取代之。该规定明确反映了FACEC将某些WTO规则作为缔约双方直接适用的第一选择。

FACEC中有的条款还直接援引WTO的具体规则,如第3条题为货物贸易,援引GATT第24条的RTAs例外,即除非,在必要时,WTO关贸总协定第24(8)(b)条所允许的情况。

FACEC的一些条款甚至不顾东盟本身及其两个成员不是WTO成员的实际情况,要求缔约方履行WTO有关RTAs的要求。第3(6)条规定:缔约方根据本条款和本协定第6条所作的承诺应履行有关对成员方之间实质上所有贸易减免关税的WTO要求。#p#分页标题#e#

不仅如此,FACEC缔约方还同意根据WTO有关规则谈判建立中国东盟自由贸易区。第3(8)(d)(f)(g)(h)条规定,缔约方之间有关建立涵盖货物贸易的中国东盟自由贸易区的谈判应包括,但不限于:(1)基于GATT第28条的货物贸易协议项下一缔约方的承诺之修改;(2)基于GATT原则的保障,包括,但不限于下列因素:透明度,涵盖范围,采取行动的客观标准,包括严重损害或严重损害威胁的概念和临时性质;(3)基于已有GATT规则的有关补贴和反倾销措施的规则;和(4)基于已有WTO和其他有关规则,促进和提升与贸易有关的知识产权的有效、平等保护。

在服务贸易领域,FACEC第4(a)条规定:逐渐取消缔约方之间实质上的所有歧视和/或禁止缔约方之间有关服务贸易的新的或更多的歧视性措施,除非是WTO服务贸易总协定(GATS)第5(1)(b)条所允许的措施。

值得注意的是,FACEC缔约方看来希望比它们对WTO的承诺走得更远。例如,第4条明确规定了对GATS承诺的超越,即:(1)在东盟成员和中国根据GATS所作承诺之外,在服务贸易自由化的深度和广度的加深和扩大[FACEC第4(b)条];和(2)促进缔约方之间服务的合作以改善效率和竞争以及使缔约方各服务提供者的服务提供和分布多样化[FACEC第4(c)条]。

从上述规定中可以肯定,FACEC的一些条款与WTO规则之间存在紧密的联系。在一定程度上,FACEC的一些条款是以WTO规则作为依据、基础或补充。

(二)WTO规则调整范围以外的条款

当前RTAs的重要特征是,与早期RTAs相比,它们具有广泛的涵盖范围,许多RTAs已超越了传统的关税减让实践,包括服务、投资、知识产权、技术壁垒、争端解决、超国家的制度安排等。

FACEC亦属新型RTAs,其规定不仅超越了传统的关税减让实践,也超出了WTO的涵盖范围。

FACEC第1条规定的宗旨是:(1)加强和促进缔约方之间的经济、贸易和投资合作;(2)逐步促进货物贸易和服务贸易的自由化,并创设透明、自由和便利的投资体制;(3)开辟新领域和发展缔约方之间的更紧密经济合作的适当措施。

由上述宗旨可见,投资合作、投资体制表明了投资在FACEC中的重要性。FACEC第5条进一步专门规定投资体制、投资合作与投资保护事项。 新领域则意味着传统货物贸易和投资以外的领域。FACEC缔约方采取谈判建立自由贸易区的渐进方式,即:全面的,但简易优先,贸易优先,随后是服务和投资。不仅如此,它们的目标并非限于自由贸易区,而是在全面经济合作基础上的更紧密伙伴关系。至于合作领域或新领域,FACEC的五个优先合作部门是农业、信息通信技术、人力资源发展、投资和湄公河盆地开发。其他领域包括银行、金融、旅游、工业合作、交通、知识产权、中小企业、环境、生物技术、渔业、矿业、能源和准区域发展。 #p#分页标题#e#