[关键词]　中国东盟自由贸易区　区域主义　多边主义　内环境　外环境

在2001年11月的东盟与中、日、韩领导人非正式会议(10+3)上,东盟与中国达成协议建立中国东盟自由贸易区(ChinaASEANFreeTradeArea,简称CAFTA)。这将打开一个人口达17亿,国内生产总值115万～2万亿美元,双边贸易额达112万亿美元的巨大市场。在2002年度的10+3会议上,中国总理朱钅容基与东盟首脑签署了《关于一揽子经济合作的框架协定》。双方商定在2015年建成中国东盟自由贸易区。

仔细审视CAFTA就会发现,这一构想排除了东亚另外两个经济强国日本与韩国。韩国与东盟贸易额有限,彼此都不是主要的贸易伙伴,因此本文不予讨论。日本在政治、经济上都与东盟有着千丝万缕的关系,从80年代以来一直是东南亚最主要的经济援助国,同时也是最大的海外投资国。从中国与东盟两者经济关系看,中国与东盟国家同属发展中国家,在经济结构上十分相似,两者是市场竞争者而非市场互补者。从两国贸易统计数据来看,中国与东盟都是以美国、日本为最大的贸易伙伴从吸引外资方面看,金融危机后流入东南亚的外国直接投资呈现大幅减少的趋势,而与此同时,中国每年吸引400亿到500亿美元的巨额外资。双方存在着互争外来资金的局面。那么东盟为什么优先选择中国作为其建立自由贸易区的伙伴呢?这项决策产生的背后有什么样的结构性因素,对区域平衡的影响又如何呢?本文将就此进行探讨。

理论探讨与分析框架

通常,多边主义与区域主义是国际政治理论中分析国家间互动关系的两种主要形式。所谓多边主义是指两个国家以上,通过长期制度性的合作方式,并拟定普遍性的行为规范来解决共同性的问题。这些问题包括政治、经济与军事议题,而根据约翰•鲁杰(JohnReggie)的看法多边主义具有不可分割性(indivisibility)、普遍性的行为原则(generalizedprinciplesofconduct)及扩散的互惠性(diffusereciprocity),因此多边主义是一种多边性的合作机制,它并不受到地理位置的限制;所谓区域主义是指国家之间因为地理位置的相近而在共同区域内进行政治、经济与军事议题的整合与合作,而根据哈斯的新功能主义(neo-function2alism)理论,区域性的国家间合作容易在议题上具有扩散性,从一个议题扩散连结到其它议题,最后整合为及相互依赖的区域性共同市场,因此区域主义通常是以区域上的相近性为合作的主要考虑因素。

从二者的区别来看,可以通过表1的五个变量来加以比较。多边主义下成员国数目最多,成员国间的差异最大,同时资源共享性也最大。但这种体制下比较难达到一致而且容易出现霸权国家的强势主导,比如世贸体制就是一种典型的多边主义。它往往容易造成议而不决,且美国等强国对该体制的主导也是显而易见的。区域主义相比之下成员国数目较少也容易达成一致,但其资源共享性则不如多边主义那么大。10+3机制就是一种典型的区域主义机制

根据国际政治理论的分析,一项政策的形成必定有其国际、国内与个人决策因素包含其中。而且在这三个层次的分析中并非是单独同时发生的,他们往往会相互影响,产生互动。本文将从多边主义和区域主义两个方面来分析内外环境改变如何影响东盟国家的策略选择。所谓内环境是指东盟体制内成员国,而外环境则包括东盟及日本、中国等国。在内环境方面主要是东盟十国之间的互动关系,而其最主要的特征便是成员国彼此有着东盟方式(ASEANWay)的共识:而在外环境当中,日本在政治上通过政府开发援助(ODA),在经济上通过企业对东盟海外直接投资(FDI)两项政策工具来影响东盟的外交决策,但是这些政策会受到日本本身经济衰退以及中国经济崛起两项因素的影响,同时在另一方面由于美日安保同盟的影响,使得日本的政策会受到美国的左右;在分析工具方面,区域主义包括东盟、日本及中国等东亚国家,而多边主义则包含美国及所有东亚国家。

从框架的内部关系来说,内环境与外环境对多边主义、区域主义有着一定影响。首先是内环境的转变。内环境是指某一特定机制的成员国当中对于机制共识的凝聚力。这种共识可以区分为政治联盟与意识形态两种;其次是外部环境的转变,外环境指的是与该机制下行为国家互动的国家对行为国控制的能力,这种能力可以区分为政治、经济与军事等三个层次,而不论是内环境中意识形态或政治联盟的转变,还是外环境中因资源的转移导致的主导国家对行为国家控制能力的减弱,都会影响体制内国家对多边主义、区域主义的选择性。

中、日、东盟三方互动关系,外环境分析(1980～2000)

(一)东盟与中、日、关系的回顾

东盟日本。90年代以来,日本与东盟之间的经济合作关系主要是建立在官方援助(ODA)以及海外直接投资(FDI)两个支柱上。在官方援助方面,日本对东盟的官方援助开始于60年代,当时主要是以赔偿的形式进行的,日本真正有计划的官方援助则是在大平正方任内。因此从1980年至今可以划分为三个时期,1980年大平正方至1992年宫泽喜一为第一个时期,在此期间日本政巩并未正式确立援助政策方针,而只是在美国的压力下单纯利用日本经济实力援助东盟国家,以达到对抗共产主义势力入侵的目的。在国内方面则主要是为了确保东南亚航线的安全。因此在这个时期日本政府主要是考虑其政治目的,经济目的仍属于次要地位;1992年至1999年为第二个阶段。在1992年日本政府为了应对冷战结束后新的国际形势,拟定了新的政府开发援助大纲,在这个援助纲领下,日本政府开始以东盟各国为国内经济转型及产业转移的主要国家,因此官方援助带有稳固东南亚市场的经济考虑,呈现出援助、投资、贸易三位一体的特征。1999年至今为第三个时期,1999年日本提出新的5年ODA计划,在这一框架下,日本政府鉴于国内经济的持续衰退,逐渐减少政府的支出援助,改为加强民间非官方组织的参与,同时在范围上从过去只是量的投入转变为质的提升。

东盟中国。整个80年代,中国与东盟在经贸关系上是一种竞争加合作的关系,双边贸易增长一直不明显,但随着冷战结束及国际局势和地区形势的深刻变化,中国与东盟关系进入一个崭新的时期。双边经贸关系发展迅速,每年的增长率都在10%以上。从1995年开始,双边贸易有了明显改善。在政治关系方面,早在1992年,中国就已经成为东盟的磋商伙伴,次年中国东盟经济贸易合作委员会和技术合作委员会成立,1995年中国东盟高官会议正式建立。1996年中国正式成为东盟的对话伙伴国,次年中国又加入了东盟地区论坛,并成为10+3成员之一。

(二)金融风暴后东盟与日本、中国互动关系的转变

日本国内经济的持续低迷。自20世纪90年代日本泡沫经济崩溃以来,日本已经历了所谓失去的10年。2001年日本仍然内需低迷,失业率创历史新高,经济呈现负增长,日本经济萧条恶化导致国内需求进一步萎缩,进而导致东南亚对日出口更趋困难,对日贸易逆差严重,从而对高度依赖外需的东亚经济造成严重损害。1999年亚洲四小和东盟对日贸易逆差为70539亿日元,2000年已增至83056亿日元,一年里增长了1717%。特别是1997年东南亚金融危机爆发后,日本作为亚洲第一经济大国,为了保护自己的利益,不仅没有给危机各国以有效的援助,反而迅速撤走资金,导致了金融危机的进一步恶化。1998年当金融危机继续蔓延时,日本又为了扩大出口,刺激需求,以邻为壑,任由日元贬值。在投资方面,根据学者调查,若以资金的流向来比较日本企业对东盟海外直接投资,我们可以发现从1995年以来投资到制造业的金额大约缩减了40%,而投资到股票市场的金额则增加了70%,换句话说,事实上日本对东盟在生产制造业上的投资是大幅减少的,这些金额主要转移到了中国。

中国经济的快速崛起。东盟国家遭受金融危机重创后,经济大幅倒退,2001年受美国经济不景气影响,刚刚有所恢复的东盟各国,再次出现了经济衰退。而在此期间,中国经济始终保持了7%以上的年增长率,通货膨胀率得到有效控制,外汇储备也突破了2000亿美元的大关。亚洲金融危机爆发后,中国为了本地区经济稳定和东盟各国积极恢复,多次公开承诺保持人民币不贬值,承受了巨大的压力也付出了巨大的代价,此举使得东盟国家进一步认识到中国是区域内负责任的大国,是值得信赖的伙伴。与此同时,中国与东盟经贸关系发展也十分迅速。根据相关资料显示,在CAFTA签订的前一年也就是2000年,中国与东盟双边贸易额达到创纪录的39512亿美元,比上年增长4513%,高于中国全年外贸增幅14个百分点。在相互投资方面,2000年东盟来华投资扭转了合同外资连续三年下降的局面,东盟五国(新、马、泰、印尼、菲)2001年新增来华投资1047项,比上年增长1516%,合同外资金额3015亿美元,比2000年增长311%。东盟成员成为中国的第六大投资来源地区,中国在东盟建有合营企业692家,总投资额8193亿美元,其中中方投资4159亿美元。

东盟首先的选择

以上分析了外环境里中国与东盟、日本与东盟政经关系的发展与演变,以及美国在本区域的影响。这些将是东盟的选择的重要背景因素。

在东盟层面上,首先必须解决这样一个问题:是否需要参加自由贸易区合作?这就要分析其自身存在的问题。

经济层面上东盟在东南亚金融危机冲击下元气大伤。与此同时,日本经济也一直萎靡不振,短时间内难有起色。东盟内部的自由贸易区建设效果有限。东盟自由贸易区是采取逐年降低关税的方式,要达到自由化措施,在执行上有相当的困难,尤其是缅甸、老挝、柬埔寨等国家,更是需要长时间的市场开发与外资持续投入,这样才有发展的潜能。况且,东盟内部贸易额十分有限,仅以东盟六国(文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国)为例,1998年区内贸易额占其贸易总额的21%,2000年这一比例也仅有2213%。这一比例与欧盟、北美自由贸易区都相去甚远。这使得东盟把目光投向了区外,希望搭乘其他国家和地区的经济快车,尽快摆脱困境。这样,在成员国内部形成了东盟组织必须向外扩张的共识,而究竟是朝区域内扩张或者是朝区域外扩张,东盟国家间在这一问题上存在着博弈。大部分东盟国家都认为在地理位置及主权完整的考虑下应该朝区域内扩张发展,在这项建议下泰国及马来西亚认为日本及韩国可以扮演更积极的角色,而中南半岛国家越南、老挝及缅甸则认为中国的作用可以进一步增强,也就是说东盟应该在10+3的机制下进行经济合作与多边对话。而另一方面,新加坡建议朝区域外扩张应发挥美国的作用,这将加强东盟处理经济危机的能力,也就是说东盟应该在APEC的框架下来开展经济合作及多边对话。

在决策上,东盟道理先选择了与中国合作。这是因为东盟看到中国自90年代以来的经济迅速、稳定增长,人口众多,市场巨大,再加上中国执行与邻为善,以邻为伴的政策,恰当地缓和了南海诸岛的矛盾,使东盟各国减少了疑虑。东盟可以搭乘中国经济的快车,摆脱自身无法解决的一些经济问题。

东亚合作的前景

自由贸易区作为区域整合的一种形式,不是一个单纯的经济现象,它一旦形成,对一个地区的国际关系格局有着深远影响。CAFTA的建立,对东亚地区乃至整个亚太的势力均衡都产生了重大影响,中、美、日、东盟四方面互动关系也发生了微妙调整。其具体影响主要表现在:首先,CAFTA引起了中日互动关系的变化,使日本处于被动的局面。中国提出与东盟建立自由贸易区,日本感到措手不及。日本高官说:日本在与东南亚的自由贸易方面已落后于中国,在外交上很难堪。

事实上,日本在这个问题上一直处于矛盾心态之中。既想掌握东亚地区的经济主导权,同时又害怕建立自由贸易区会冲击到国内农业。因此在中国、东盟宣布建立CAFTA后,2002年1月,日本首相小泉纯一郎对东盟五国进行了访问。访问结束时,小泉在新加坡发表了演说,正式提出了日本对东盟经济外交的新理念和小泉构想。所谓小泉构想,就是以日本新加坡新时代经济连携协定为样板,包括自由贸易在内,与东盟在广泛的领域缔结一揽子经济连携协定,并在此基础上进一步联合中国、韩国以及澳大利亚和新西兰,建立一个共同行动、共同发展的东亚共同体。

日本积极加强和东盟的合作,于2003年12月在东京召开了日本东盟首脑峰会,并发表了《日本东盟战略协作伙伴关系东京宣言》和《行动计划》。日本正式宣布加入《东南亚友好合作条约》。

日本和东盟发表的《东京宣言》,包括三方面内容:(1)确定了互相尊重、互不干涉的原则;拥护和促进人权和基本自由。(2)构筑东亚共同体,确定日本和东盟战略协作伙伴关系,加强政治及安全保障合作,优先考虑开发援助东盟各国。(3)根据宣言实施的具体制度、资金提供等问题,双方又发表了行动计划,表示尽最大努力促进双边自由贸易协定的谈判等。

日本迅速采取这一重大行动,实际上是在与东盟合作问题上不甘落后于中国,而奋力追赶上来。日本是东盟的第二大贸易伙伴国和投资国,其对外援助的60%都投在东盟。日本不仅迅速调整其对东盟的政策,而且还进一步提出建立东亚共同体的长远目标。日本将于2004年和泰国、菲律宾、马来西亚就缔结自由贸易协定举行谈判。行动计划中列出120个援助项目,日本在今后3年内分别出资15亿美元。但是,日本对于开放农产品市场及护士、按摩师等劳务市场,还存在着疑虑和障碍。东盟国家对于《东京宣言》抱欢迎态度,但是对于日本日后的实际行动抱拭目以待的态度,观其实效。

其次,东亚合作前景将受到中、日、美三方互动关系的影响。一直以来,中日的合作被认为是东亚合作的关键所在,同时,美国作为在东亚有着重要战略利益的大国将对东亚合作进程施加重要影响。如前所述,CAFTA给亚太地区各国都带来了不同程度的冲击,作为在东南亚地区有着重要利益的日本和美国当然都不会等闲视之。美国方面开始时对CAFTA反应冷淡,但在CAFTA建立后也不甘落后,在2002年10月的APEC墨西哥领导人峰会上,美国提出了一项与单个东盟成员签订自由贸易协定的新计划。2003年5月6日,美国与新加坡结束了两年多的谈判,正式签署自由贸易协定,从而成就了美国在本地区的第一个双边自由贸易区。美国将利用新加坡这一桥头堡加深对东亚合作的影响。而中、美、日三方也呈现出围绕自由贸易区在本地区竞逐的局面。

最后,CAFTA加快了东亚合作的制度化进程,并将在东亚合作中起到示范和过渡作用。自由贸易区所带来的多米诺骨牌效应将导致更多的国家加入到一体化的进程中去。长期以来,东亚合作始终属于停滞不前的状态,制度化整合严重滞后,虽然自由贸易区的建设在一体化进程中属于低层次的合作,只是一体化过程中的一个步骤而已,然而这对东亚合作进入实质性阶段是十分必要的。CAFTA的双方中国和东盟是东亚合作中至关重要的两支力量,他们的态度与选择将决定着东亚合作的成败。从其目前的影响来看,这一作用已逐渐显现出来。对东亚合作具有重要作用的另一个国家日本,也己经积极行动起来,参与到区域合作中来。在CAFTA的推动下,东北亚合作也有了新的进展,2002年11月在柬埔寨召开的10+3会议上,中国总理朱钅容基提出了推动建立中日韩三国自由贸易区的设想,如果三方自由贸易区成型,到2010年前后,东亚将形成可与北美及欧洲匹敌的自由贸易圈。可以说,在自由贸易区浪潮的推动下,东亚合作的制度化进程己全面启动。