内容提要　本文从基本原则和发展目标及组织机构等方面,探索了拟建立的中国- 东盟自由贸易区的发展模式,指出未来的中国- 东盟自由贸易区应当仿效北美自由贸易区,建立一个高效的强有力的组织机构体系;参照欧盟做法并依据WTO 规则,确定其规范性文件直接适用的效力和优先适用的效力;在解决争端方面,借鉴北美自由贸易区的模式,并考虑建立“预警机制”;在表决程序方面,采用“一国一票”表决制度。
关键词　自由贸易区　中国- 东盟自由贸易区　发展模式

2001 年11 月6 日,朱　基总理在第五次东盟与中国领导人会议上提出“建议中国与东盟国家在十年内建成自由贸易区”(China - ASEAN Free Trade Area) 的构想,使得中国在参与经济全球化的同时又向区域经济一体化迈进了巨大而坚实的一步。中国- 东盟自由贸易区将是中国与其他国家签订的第一个区域自由贸易安排,是中国在积极参与国际多边贸易体系的同时,努力加强与周边邻国的区域经济合作的一项重要举措。本文着重就建立中国- 东盟自由贸易区的基本原则和发展目标及组织机构谈些看法。

一、建立中国- 东盟自由贸易区的基本原则和发展目标
笔者认为,中国- 东盟自由贸易区的建立应当遵循以下主要原则:
第一,在WTO 的框架之下进行。鉴于中国和东盟中的主要国家,如新加坡、泰国和缅甸等均为WTO 的成员方,新建立的中国- 东盟自由贸易区应当按WTO 规则办事,在WTO 框架下运行,并充分利用WTO 协议规则带来的有利条件。

第二,实现中国和东盟各国间的优势互补。中国和东盟各有优势,中国- 东盟自由贸易区的各项制度和措施不是要削弱各国的相对优势,而是要通过建立中国- 东盟自由贸易区,降低区内成员国之间的关税和非关税壁垒,在中国和东盟的相对优势变化中,不断保持经济活力,通过贸易转移(Trade Diversion) 效应,增加区内贸易量,巩固对于第三国的相对优势。同时,密切中国和东盟在国际经济活动中的联系,力争做到用“同一种声音说话”,以成为国际经济领域不可或缺的力量。

第三,促进最不发达国家的发展。中国作为最大的发展中国家,在建立国际经济新秩序的过程中扮演着重要的角色,中国- 东盟自由贸易区作为中国参与区域经济一体化的首次尝试,通过帮助区内最不发达国家的发展,来减弱经济全球化对最不发达国家的不利影响,促进国际经济新秩序的建立。

第四,促进经济和环境协调发展。经济和环境协调发展是一项长远之计。中国- 东盟自由贸易区应仿效《北美环境合作协定》(North American Agreement for Environmental Cooperation ,NAAEC) ,通过环境政策和经济政策的相互支持与合作,完善和发展有关环境的法律、法规、程序、政策及其在实施方面的合作,来促进经济的可持续发展。

第五,加强小区域经济合作。“小区域经济合作区”,也称“次区域经济区”(Sub - regional Economic Zones ,SRES) 或者经济“增长三角”(Growth Triangle) ,一般是指两个或两个以上地理位置邻近的国家在相邻区域开展经济合作,各自发挥比较优势,相互之间取长补短,通过实现资源互补或者产业转移,促进经济增长和社会发展,从而形成的跨国经济开发区。[1]小区域经济合作和自由贸易区是不同层次且具有互补关系的经济合作形式,在建立中国- 东盟自由贸易区的过程中应逐步完善小区域经济合作,通过示范效应来促进自由贸易区的建立和发展。

确定中国- 东盟自由贸易区的发展目标是探讨该自由贸易区模式的中心内容之一, 其对中国- 东盟自由贸易区的走向与进程具有举足轻重的影响。我们在确定发展目标时应当特别考虑下列因素:
第一,充分考虑中国- 东盟自由贸易区的特点。
中国- 东盟自由贸易区不同于现有的任何一个自由贸易区,既不同于北美自由贸易区美国一国起主导地位其他国家居于从属和依附地位的情况,也不同于欧洲联盟中各国实力接近且多为发达国家的情况。中国- 东盟自由贸易区是属于发展中国家之间的自由贸易区,是经济发展水平相对比较接近的国家之间的经济一体化,各国之间具有较为平等的地位,能够建立在真正平等的基础上的合作关系。

第二,充分考虑中国同东盟各成员国关系的现状。
尽管中国和东盟各国都有联合和合作发展的愿望,但毕竟各国之间存在着经济发展水平、社会经济制度的差异和矛盾,甚至各国之间还存在着冲突和争端,假若将来将日本、韩国也接纳进来,那么又将面临经济发展水平悬殊的国家之间的矛盾,而“区域性国际组织并不能完全取消组织内部成员国之间的矛盾和冲突,在一定程度上还会加深区域性组织之间的矛盾与冲突。..一般来说,在民族、历史、语言等方面有密切联系且经济发展水平相近的国家之间往往容易建立区域性国际组织。”[2]

第三,充分考虑东盟国家对中国地位和作用所存在的疑虑。
应当看到,随着中国的改革开放、经济发展尤其是加入WTO ,具有世界上人口最多且发展最快的中国,无论在政治方面还是在经济方面的重要性越来越突出,加之个别国家散布的“中国威胁论”的影响,致使一些国家在面对即将建立的自由贸易区时自然会对中国将在区内扮演的角色存在疑虑,害怕中国的强大威胁各国的独立地位;同时,西方国家从意识形态考虑,也会加以阻挠。对此,我们在确定发展目标时应选好我国在自由贸易区中的定位,以“伙伴”、“朋友”的姿态和行动出现,以便消除疑虑,共谋发展。
考虑上述因素并综合分析政界、学界的观点,笔者认为,从战略发展上可将建立中国- 东盟自由贸易区分为两段目标,即近期目标和远期目标:
(一) 近期目标
近期目标主要指筹建和初步建立起自由贸易区的目标,即朱　基总理所表示的将在十年内建成中国- 东盟自由贸易区。这一目标将是通过该区的建立深化发展同东盟国家的睦邻友好合作,推动经济一体化进程,抓住经济全球化和科技革命带来的机遇,有效应对各种风险与挑战,加强政治上的相互信任与支持,使中国和东盟在地区和国际事务中发挥更大作用,为维护发展中国家的正当权益而共同努力,促进亚洲和世界的和平与发展。[3] 对这一近期目标的看法应该不会有太大的分歧。
(二) 远期目标
远期目标主要指中国- 东盟自由贸易区未来的走向。对于远期目标,根据目前有影响的主张主要集中在“扩大”和“深化”两种。所谓“扩大”是指未来的自由贸易区向广度发展,增加更多成员,如“10 + 3”模式,即东盟、中国、日本和韩国形成经济共同体,组成“东亚共同市场”乃至“区域货币计划”,向可能成为全世界最强大的经济集团的方向发展。[4]所谓“深化”是指自由贸易区内部的发展,即中国- 东盟自由贸易区区域经济一体化程度进一步深化,即过渡到关税联盟,甚至像欧盟那样的政治经济同盟。但这目前还是个疑问。东盟也曾面临“扩大”或“深化”的选择, [5]最终,东盟还是选择了“扩大”。那么,中国- 东盟自由贸易区是否要走同样的道路? 笔者认为,在目前的条件和环境下,不宜过早地确立其远期目标,中国首次尝试区域经济一体化,对于有关的问题尚不具有丰富的经验,因此, 应该积极探索,大胆实践,逐渐积累经验与知识,并视该区发展情况、周边国家的反映和世界政治经济的格局和发展趋势,再把握时机确定远期发展目标究竟是“扩大”还是“深化”, 抑或是既“扩大”又“深化”。
二、中国- 东盟自由贸易区发展模式的构想
(一) 中国- 东盟自由贸易区机构的建立
为了使中国- 东盟自由贸易区有效的运转,就必须有一个高效的强有力的组织机构体系。
在这方面可以借鉴北美自由贸易区的组织机构体系,该区域包括了自由贸易委员会(The Free Trade Commission) 、秘书处(Secretariat) 、专门委员会(Committees) 、工作组(Working Groups) 、专家组( Panels) 、环境合作委员会( Commission for Environmental Cooperation , NAAEC) 、劳工合作委员会(Commission for Labor Cooperation ,NAALC) 、各国行政办事处(National Administrative Offices ,NAOs) 、北美发展银行(North America Development Bank ,NADBANK) 和边境环境委员会(Border Environment Cooperation Commission ,BECC) 。自由贸易委员会监督北美自由贸易区的执行情况,检查各专门委员会和工作组在2008 年之前完全实现北美自由贸易区的执行情况,协助北美自由贸易区内依据协定产生的区内国家之间的争端的解决。而秘书处则为自由贸易委员会提供帮助,为专家组和专门委员会提供行政支持,在委员会指导下支持根据协定建立的其他委员会的工作。专门委员会则是根据协定建立的专门负责某一领域的事项的委员会。工作组和专家组则主要解决某一领域的专门问题,并就此向自由贸易委员会、专门委员会和仲裁庭提供咨询意见。

中国- 东盟自由贸易区也可以设立类似上述的组织机构。同时考虑东盟原来也设立了东盟首脑会议(ASEAN Heads of Government) 、东盟部长会议(ASEAN Ministerial Meeting , AMM) 、东盟经济部长会议(ASEAN Economic Ministers ,AEM) 、东盟经济高官会议(Senior Economic Officials Meeting ,SEOM) 、东盟自由贸易区理事会(the AFTA Council) 和东盟秘书处(ASEAN Secretariat) 等组织机构,为了避免出现职能重叠、政出多门的情况,应当通过制定有关条约来规定各个机构的职能和管辖范围。同时一些不必要的机构也可以关闭或合并,以节约人财物。

(二) 中国- 东盟自由贸易区组织机构制定的规范性文件的效力
关于中国- 东盟自由贸易区各组织机构制定的规范性文件的效力问题应着重考虑三个方面的内容: (1) 其与各国的法律及东盟制定的规范性文件的关系,应以何者优先? (2) 其与WTO 规则及区内各WTO 成员方的关系,又以何者优先? (3) 其直接适用于各成员国的个人还是通过各成员国国内法的转化才适用于个人? 对这些问题应在中国- 东盟自由贸易区的基本文件中加以规定,以避免冲突的出现。

对第一个问题,可以借鉴欧盟的作法。在处理欧盟法和欧盟各国国内法关系上,欧洲法院在1964 年对Costa v. ENEL (6/ 64[1964 ]ECR 585) 案判决中确定了以欧盟法效力优先的规则。[6]由此仿效欧盟,可以确定中国- 东盟自由贸易区各组织机构制定的规范性文件具有优先于各成员国国内法及东盟制定的规范性文件的效力,从而避免各国利用本国法和东盟的规范来规避自由贸易区规范性文件的实施,避免出现架空自由贸易区的规范的情况。

对第二个问题,应当参照GATT1947 第24 条第5 款的规定:“本协定的各项规定,不得阻止缔约各国在其领土之间建立关税联盟和自由贸易区,或为建立关税联盟或自由贸易区的需要采用某种临时协定..”,以及《维也纳条约法公约》第30 条的规定:“关于同一事项先后所订条约之适用一、以不违反联合国宪章第一百零三条为限,就同一事项先后所订条约当事国之权利与义务应依下列各项确定之。二、遇条约订明须不违反先订或后订条约或不得视为与先订或后订条约不合时,该先订或后订条约之规定应居优先。..

四、遇后订条约之当事国不包括先订条约之全体当事国时: ..(乙) 在为两条约之当事国与仅为其中一条约之当事国间彼此之权利与义务依两国均为当事国之条约定之。”坚持只要自由贸易区的规范性文件符合WTO 规则的要求,即使其没有规定效力优先也要优先适用,同时对于区内WTO 成员方与非成员方之间的权利和义务也要依据自由贸易区的规范性文件来调整。

对第三个问题,也可以考虑效仿欧盟的做法,采用直接效力原则(Principle of direct effect) ,即规定欧盟法可以直接适用于成员国的个人,而无需经过成员国国内法的转化。欧洲法院通过Van Gend (26/ 62[1963 ]ECR 1) 一案的判决指出:“共同体法独立于成员国的国内法,不仅为个人规定了义务,而且也赋予他们权利,这些权利将成为他们法律遗产的一部分。这些权利不仅来源于《欧共体条约》明文授予,而且还源于《欧共体条约》以清楚明了的方式为个人设定的义务。”通过后来的Grad v. Finanzamt Traunstein (Case 9/ 70 [ 1970 ] ECR 825) 、Commission v. Intalian Republic Re. Forestry Reproductive Material (Case 79/ 72 [1973 ] ECR 667) 和Van Duyn (Case 41/ 74[1974 ]ECR 1337) 等案,欧洲法院又强化了直接效力原则,强调欧盟法直接适用于成员国个人必须: (1) 规定清楚明确; (2) 无条件; (3) 实施不依赖于成员国或共同体机构进一步的行为。[7]从实践来看:如果规定自由贸易区的规范性文件不直接适用于成员国的个人的话,那么就必须经过成员国国内法的转化,而各国可能出于为本国谋取更多的经济利益的考虑而制定一些变通的规定,从而使自由贸易区的规范性文件的效力大打折扣。据此,笔者认为,对该问题以规定自由贸易区的规范性文件可直接适用于成员国的个人较为适宜。

(三) 中国- 东盟自由贸易区的争端解决机制
设立争端解决机制用法律方法解决区内国家的争端,是建立自由贸易区所必不可少的,有助于减少矛盾,避免冲突升级,促进区内法律秩序的稳定,更好地保障各国的经济利益。就目前而言各个自由贸易区的争端解决机制不尽相同:
《北美自由贸易协定》第20 章规定了北美自由贸易区的争端解决机制,用于避免和解决缔约方之间就协定的解释和适用产生的争端和一缔约方认为另一缔约方已经或拟采取的措施违背了其在协定项下的义务,或导致协定无效或协定项下的利益受到侵害所产生的争端,但因反倾销税和反补贴税引起的争端和协定其他章节规定的争端除外。原则上, 就北美自由贸易协定、关贸总协定及其随后的协定以及由此签订的任何协定引起的争端, 缔约方可自行选择关贸总协定的争端解决机制和北美自由贸易协定的争端解决机制。如果双方不能就此达成一致意见,通常应采用北美自由贸易协定的争端解决机制。如果两种争端解决程序都已经开始,缔约方应协商选择最终适用何种程序,除非被诉缔约方提出按照北美自由贸易协定的争端解决程序解决争端的要求。欧盟则采用了“各权分立”模式:理事会是立法和决策机构,委员会是行政机构,议会是咨询机构,欧洲法院是司法机构。欧洲法院的地位比较独特,“兼有国际法意义上的国际法院和国内法意义上的宪法法院、行政法院和普通法院的性质。”[8] 其管辖权仅限于《罗马条约》所规定的范围,除此之外的案件归成员国的国内法院管辖。管辖权可分为直接管辖权和间接管辖权。直接管辖权又可分为对以欧洲共同体机构为被告的诉讼行使的管辖权(包括司法审查管辖权和完全管辖权) 和以成员国为被告的诉讼行使的管辖权(包括由委员会提起的诉讼、由成员国提起的诉讼和无需预先程序的诉讼) 。间接管辖权即初步裁决管辖权。

东盟到目前为止还没有设立专门负责审议和处理法律问题和通过司法手段解决成员国争端的司法机构。而且“从东盟目前发展情况看,在大部分东盟成员国仍然十分赞同东盟方式———在不干涉内政原则的情况下,东盟司法机构的建立在相当一段时间内是不太可能的。”[9]
而“APEC 的争端机制是非强制性机制的组成部分,是一种建立在完全自愿基础上,以协商对话的方式解决贸易和投资自由化的分歧,反对单方面的制裁和威胁的仲裁、调解和协商机制。”[10]在APEC 的宣言中没有规定争端解决机制的设立、机构和运行方式,成员也并没有直接赋予APEC 作为国际组织解决国家之间的经济冲突的权力,APEC 组织各成员的内部立法和对区域合作的承诺又不统一,这就使得成员之间的纠纷在APEC 之内往往得不到协调和处理,而不得不寻求其他国际经济组织的力量。

综观各种模式,笔者认为采用北美自由贸易区的模式更为适当。在中国- 东盟自由贸易区的基本文件中规定争端解决机制适用的范围。在处理区内WTO 成员方之间的争端时,允许当事方协议选择WTO 争端解决程序或是中国- 东盟自由贸易区的争端解决程序,当事国未作选择或协议不成时则适用中国- 东盟自由贸易区的争端解决程序。对于中国和东盟之间的争端、WTO 成员方与非WTO 成员方的争端以及非WTO 成员方之间的争端则一律适用中国- 东盟自由贸易区的争端解决程序。

此外,为了避免中国- 东盟自由贸易区成员间的贸易争端发展成为严重危机,可以考虑建立预警机制(Early Warning Mechanism , EWM) ,建立一常设机构,由其运用外交途径或法律手段,参考区内各成员现存的各种矛盾因素,收集和分析各种相关信息,将一些极为可能发生或即将发生的争端,及时提交给大会作为议案,或提交给争端解决委员会以待解决争端之用。

(四) 中国- 东盟自由贸易区组织机构的表决制度
表决制度是组织决策程序的核心。表决方式通常可分为一国一票制、集团表决制、加权表决制和协商一致四种。欧盟实行的是加权表决制: 《欧共体条约》第148 (2) 条规定了总票数为87 票,特定多数为62 票,少数否决为26 票。同时综合考虑各成员国的人口因素和经济、历史和政治现实等各种因素,在各成员国之间分配票数。因为加权投票制加权的程度与成员国平等的程度成反比,与优势国家决策权的大小成正比,如欧盟中德意法英四大国各有10 票,而卢森堡只有2 票,丹麦、爱尔兰和芬兰只有3 票。加权投票制自产生之后就受到了诸多非议,认为其违反了国际法的国家主权平等的基本原则。但也应看到它在反映各成员国之间在人口、经济实力、贡献大小等方面的差异,通过形式上的不平等来体现各国之间实质上的平等,以及将各成员国的权利同它们对国际经济组织的义务和责任结合起来等方面有其合理性。

APEC 实行协商一致原则,由成员自愿设定实现贸易和投资自由化及经济技术合作的目标,通过高官、部长和首脑三个层次的协商逐步达成一致,然后才作出承诺,而非谈判达成一致。在APEC 的实践中,经过协商一致原则通过的决议并不意味着所有成员完全或一致地支持协议的所有内容,只是表明没有任何成员强烈地反对决议内容以致于坚持诉诸表决以反对决议。协商一致原则承认每个国家都有参与制定国际规则的平等权利,充分体现了国家主权平等原则,可以抵消在投票表决时产生的巨大矛盾和分歧。但也存在内在矛盾和弊端,其要求反复协商,一些国家又滥用该权利而采取尽量拖延以迫使其他国家让步的策略,导致耗时甚多,久拖不决,效率低下,乃至在很多情况下根本不可能实现。

同时所谓的“一致”,是各国和解和妥协的结果,而不是各个国家完全自我的意志,在其中起主导作用的仍然是大国或大国集团,实际上也是承认了各国的“不平等”。

集团表决制将表决票平均分给各个按一定利益关系组成的集团,决议的通过要求分别获得各集团的成员的多数赞成票,即“并行多数”。集团表决制突出政治方面的考虑,如联合国贸发会议将成员国分为“七十七国集团”、发达国家集团和社会主义国家集团,有助于促进各集团总体上的利益平衡,使个别成员国的投票的重要性降低。但它容易造成组织内部的分裂,也使一些弱小国家的利益无法得到体现,同时也可能加剧各成员国之间原来的领土、种族和宗教的矛盾。

一国一票制虽然无法体现各国在实质上的平等,但是可以在一定程度上减少小国和弱国对大国和强国的敌意,有利于促进经济合作,并通过经济合作的发展来促进领土、种族和宗教争端的解决。综上所述,笔者认为,中国- 东盟自由贸易区作为一个新的自由贸易区模式,内部存在错综复杂的矛盾,各种类型的国家都有,尤其中国作为最大的发展中国家,通过实际行动来表示自己的诚意,取得区内其他国家的信任,打消它们对“中国威胁论”的顾虑,更是必要。因此,在拟建立的中国- 东盟自由贸易区中采用一国一票制切合了这种历史和现实的需要,具有必要性和合理性。
　　
此文曾发表于《中国法学》2002 年第5 期

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[1]刘世元主编:《区域国际经济法研究》,吉林大学出版社2001 年版,第488 页。 [2]王慧:《战后区域性国际组织的特点及局限性》,载《山东师大学报(社会科学版) 》2000 年第6 期。 [3]《有关人士指出:中国与东盟应明确新世纪初的重点合作领域》,中国经济新闻库2001 年11 月8 日讯。参见http :/ / www. bjinfobank. com/ IrisBin/ Text . dll ? db = HK&no = 1423661&cs = 8358989&str = 中国- 东盟自由贸易区。 [4]1999 年1 月菲律宾总统艾斯特拉达在第三届东盟领导人非正式会议开幕致词中就曾表示,东盟推动贸易自由化的长期目标就是成立东亚共同市场、东亚货币及东盟共同体。参见杨丽艳:《东盟的法律和政策与现代国际法》, 广西师范大学出版社2000 年版,第246 页。 [5]See Walden Bello :“ASEAN’s Fateful Choice : to‘Enlarge’or to‘Deepen’?”. http :/ / www. focusweb. org/ publications/ 1997/ ASEAN’s %20Fateful %20Choice. htm1 [6]The supremacy principle is a logical corollary of direct effect .Which set of rules should govern if a directly effective Community law contradicted provisions of national law ? The ECJ presented its resolution to this issue soon after Van Gend ,in the Costa case (6/ 64[1964 ]ECR 585) . It ruled that in the event of a conflict ,national law should give way to Community law. In other words , the Court declared that EC law was supreme over domestic law , despite the fact that the Treaty of Rome did not contain a supremacy clause. Edited by Jeremy Richardson. ,European Union :Power and Policy - making ,Routledge ,pp. 173. [7]Edited by Jeremy Richardson ,European Union :Power and Policy - making ,Routledge , pp. [8]刘世元主编:《区域国际经济法研究》,吉林大学出版社2001 年版,第80 页。 [9]杨丽艳:《东盟的法律和政策与现代国际法》,广西师范大学出版社2000 年版,第81 页。 [10] 张献:《APEC 的国际经济组织模式研究》,法律出版社2001 年版,第227 - 228 页。