摘要：相互认可制度作为消除贸易壁垒的创新工具，在欧共体经济一体化的过程中发挥了重大作用。相互认可制度的广泛应用促使我们对之进行系统的研究，本文通过对相互认可制度的若干问题进行简要的探讨，试图勾画出相互认可制度的大致轮廓。

关键词：相互认可；一体化；欧共体

 

相互认可（mutual recognition）是指两个或多个国家或得到授权的机构之间达成的，同意将交易发生地之东道国的部分管辖权转移给产品、人员、服务或公司来源地的母国的协定。它表明如果一种货物或一项服务可以在某一方国内合法销售或提供，则可以在其他参与方国内自由销售或提供，而不需遵循该参与方国内的规则。“相互”是指双方对管辖权的再分配是互惠的、同时的；“认可”意味着彼此承认各自法律体系的“相当性”（equivalence）、“兼容性”（compatibility）或者说至少具有“可接受性”（acceptability）。 “相互认可”的概念最早出现在《欧洲共同体条约》（罗马条约）第57条有关专业资格的规定，即对文凭、证书和其他正式资格凭证的认可。20世纪80年代中期，相互认可广泛应用于欧共体内部的许多行业，并逐渐成为实现欧洲单一市场的有力工具。随后，欧共体不仅在成员国之间实施相互认可，而且在欧共体外部适用该原则。 同时，国际层面也越来越广泛地应用相互认可原则，一些双边、多边协议中开始出现相互认可条款， WTO《技术性贸易壁垒协议》（The Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT）和《服务贸易协定》(The General Agreement on Trade in Services, GATS)中也采用了相互认可制度。 相互认可制度正逐步成为促进贸易自由化的一种有效方式。

 

一、相互认可制度的确立

 

相互认可制度发源于欧共体。自20世纪70年代末经济大衰退后，欧共体成员国的经济复苏相当缓慢，并逐步落后于美国、日本。尽管成员国之间的关税壁垒得到逐步消除，但是非关税壁垒和市场分裂（market fragmentation）仍然阻碍欧共体的经济发展。在这种背景下，20世纪80年代早期欧共体便开始寻求新的方式来恢复欧洲统一的过程。其中最具深远影响的是1984年为建立欧洲联盟而制定的草案。该草案虽未通过成员国的批准，但是促使主要成员国为完成《1957年罗马条约》所制定的统一市场的目标采取具体的行动。20世纪80年代中期，大多数成员国历经经济衰退后进入复苏阶段，经济出现实质性的增长，采取措施进一步统一欧共体市场变得更加容易。同时政治形势也发生转变，政府越来越关注市场的自由化。

（一）Cassis de Dijon案

1979年欧洲法院就Cassis de Dijon案作出的判决为欧洲委员会在货物领域适用相互认可提供了法律依据。依据《欧洲共同体条约》第30条，成员国之间禁止对进口产品实施数量限制或其他产生类似影响的措施。在Cassis de Dijon案中，欧洲法院认为德国不能仅因为其酒精含量低于德国法律规定的标准。 就禁止进口在法国合法生产和销售的开胃醋粟酒。法院认为，尽管德国国内法同等适用于国内产品和进口产品，但只有在为了一般利益要求（general good requirement）如消除避税、保护公共健康、保证交易公平和保护消费者的情况下才可以设置贸易壁垒。而且这种措施必须是保护一般利益的必要保障（essential guarantee）。否则，某一成员国不可以将其国内规则适用于那些在其他成员国合法生产和销售的进口产品。也就是说，如果一种货物可以在一个成员国内合法地销售，那么该货物也应该可以出口到其他成员国，并且可以在他国合法地销售，尽管他们并不符合东道国技术或数量标准，除非存在诸如保护健康、消费者或环境的公共利益。

尽管欧洲法院并未使用相互认可的概念，但是成员国相互接受各自的关于货物生产和销售的法律却是相互认可原则的固有涵义。在随后的案件中，欧洲法院继续适用Cassis de Dijon案中所确立的原则，在实施欧共体内部市场计划中发挥了重要作用。

（二）1985年白皮书（The 1985 White Paper）

政治和经济的发展为1985年初成立的欧共体委员会提出经济一体化的建议创造了有利环境。1985年中期，委员会就建立内部一体化市场起草了《关于完善欧共体内部市场的白皮书》（White Paper on Completion of the Internal Market），欧洲理事会随后将之采纳作为欧共体内部市场计划的基本框架。白皮书通过300项立法（后调整为279项）规定委员会须采取行动消除成员国之间的壁垒或使成员国的法律协调化，并对在1992年底完成各项计划规定了时间表。

白皮书同时就国内法律和规则的协调化提出了一种新的方法，即在欧共体层面无法完全协调化的情况下，欧共体委员会仅就涉及货物或服务的关键法律或规则（如影响健康或安全）实现协调化。这种新的方法为成员国相互认可各自在欧共体层面上未实现协调化的法律、法规和行政行为的相当性（equivalence）和有效性（validity）提供了基础。其基本要点是不再寻求国内关于限制货物或服务市场准入规则的差异性，而是承认各国法律、法规和行政行为的充分性。

（三）单一欧洲法案（The Single European Act）

1986年，欧洲成员国修改了1957年《罗马条约》，达成了《单一欧洲法案》。该法案包含了1985年白皮书实施内部市场的目标和相互认可原则。尽管法案同Cassis de Dijon案一样未明确使用相互认可的术语，但是规定理事会“可以要求一成员国的现行规定被其他成员国认可具有相当性”。

1987年7月生效的《单一欧洲法案》规定，在理事会是否采纳对于与完成内部市场有必要联系的协调化措施的决策过程中，以有效多数表决制（qualified majority voting）代替了一致表决制（unanimous voting）。 有效多数表决制促使欧共体的决策更加有效率，加速了一体化的进程，也在一定程度上促成了相互认可制度在欧共体范围内的确立。

 

二、相互认可制度的宗旨

 

相互认可与国民待遇（national treatment）、协调化（harmonization）理论上可以被认为是促进一体化的三种手段。从历史发展来看，相互认可是其他两种手段的产物。这可以从相互认可在欧共体逐渐出现的历史中得到证明。

欧共体的目标之一便是实现内部市场的一体化，即通过逐步消除地区之间的贸易限制，使商品、服务、人员和资本自由地流动。为实现此目标，欧共体的选择之一是国民待遇原则，即给予外国人的待遇与给予本国人的待遇相同，外国企业与本国企业享有同等设立、经营的权利，同时承担与本国企业相同的义务。国民待遇旨在让国内企业和外国企业在东道国“整平的游戏场地”（level playing field）公平竞争，确保平等的竞争机会，而不希望超国民待遇的出现。然而，尽管每个国家的规则非歧视地适用于内外国企业，但适用不同规则的单个成员国市场却仍然存在。不同市场规则的差异仍然会形成贸易壁垒。 

欧共体促进一体化的另一手段便是协调化。20世纪60、70年代，欧共体运用协调化的方法促使成员国通过修改国内法和规则，以在欧共体层面上实现统一的、一致的标准，即用共同的标准代替两个或两个以上的成员国之间单一标准。这种手段实际上是追求法律的趋同化，在欧共体各国法律差异较大的背景下，因其不可行而难以实现。

在国民待遇无法确保有效的市场准入以及协调化不需要或不能实行时，相互认可可谓是一条“中间道路”。相互认可的概念不同于国民待遇，在相互认可制度下，某些成员国可能同意给予另一成员国优于国民待遇的待遇。相互认可在传统意义上可谓是协调化的一部分，未实现协调化的国内规则可以相互认可。相互认可要求成员国彼此承认各自的法律、法规和行政行为具有相当性，从而消除国内规则在市场准入方面的差异。“相当性”意味着各国不同规则的相似性（likeness），而非同一性（sameness）。 在法律体系、法律规定、管制和监管实践分歧较大的国家之间，完全的协调化难以确立，而就关键的规则如安全、健康则有可能相互认可。在某种意义上，相互认可的理念可以说来源于各国实现安全、健康、环境、消费者保护目标的相当性。○11

 

三、相互认可制度的基本要素

 

（一）相互认可制度的主体

首先，国家仍然是相互认可协议的主要参与方，在相互认可协议的谈判和执行中发挥了重要作用。相互认可协议的谈判和执行也反映出国家监管权限的划分。一项相互认可协议的形成通常涉及不同政府部门的参与。○13实践中，某些行业主要由单一政府部门管制，○14但仍有许多行业却由许多私人认可和认证组织管制。即公共机构及私人认证机构都有权对某些行业进行管理。由于权力的分散性，实践中如欧盟与美国就相互认可协议进行谈判时坚持认为尽管是由私人机构实际上进行谈判，但最终仍然应当由国家承担义务，国家仍然是相互认可的中心角色。○15

其次，私人参与方对相互认可协议的形成起到自下而上的推动作用，其作用亦不容忽视。同时，私人参与方可能会削弱相互认可制度的功效。当国内的企业从监管壁垒中受益，比起外国的竞争者有优势时，如果国内企业不赞成国内监管体系的变更，则相互认可协议的执行难免会面临困境。

最后，消费者和消费者组织在相互认可制度的形成中同样起到一定的作用。一方面，消费者可以从规则的竞争和选择的增加中获利，另一方面，市场选择的扩大并不能消除消费者对因认可外国的规则而带来的标准降低的顾虑。○16一旦消费者认为执行某项相互认可协议会降低标准，便会对政府或监管机构施加压力。

（二）相互认可制度适用的对象

相互认可制度既可以适用于货物领域，也可适用于服务领域。从整体上看，相互认可意味着对规则本身和规则监管的认可。就货物而言，指对标准（standards）和合格评定（conformity assessment）的认可，就服务而言，指对规则（regulation）和母国控制（home country control）的认可。相互认可要求出口商除遵守实质上的规则外，还须遵循东道国权威管制机构或日益增多的半公开或私人实体的认证（如货物）、认可（如专业人员）、控制（如生产过程）或监管（如银行）。

相互认可适用于许多行业，在欧共体，从玩具到电信，从金融到建筑，从医生到会计师都可以适用相互认可原则。实践中，相互认可协议是相互认可原则的具体运用。○17从当前相互认可协议的实践来看，主要集中于对货物领域合格评定程序(Conformity Assessment Procedure)的认可。○21 一般来说，在下列三种情况下会出现对合格评定程序的认可：（1）已经存在对部分法规和标准的相互认可过程。○22这种情形下的问题是参与方是否彼此信任并执行自己的规则，并将这种权力授予特定的实体。（2）已经存在国际标准（如国际标准化组织ISO颁布的标准）或协议的参与方已经就彼此的标准和法规进行协调化。在这种情形下，彼此的合格评定程度一般都实现了协调化。此时是否信任彼此之间具备执行这些指南的能力仍然是摆在参与方面前的问题。（3）标准和法规既未实现协调化，也未得以相互认可。此时需要了解彼此合格评定程序以及法规和标准，就认可机构的适格性进行评估，从而实现标准的部分协调化或自动集中，这也是相互认可协议的目标。

 

四、相互认可制度的构建

 

相互认可制度的构建一般受到以下因素的影响：

（一）跨国规则的兼容性（compatibility）

在达成一项相互认可协议前，决策者面临的首要问题便是特定参与方域外适用的标准或规则是否与本国兼容。规则的兼容性可谓是管制文化、政策和标准这些影响管制效力的因素的集合作用。风险评估、技术认证和监管目标的不同必然会阻碍相互认可协议的达成。在跨国领域，当监管方并未遵循兼容的法律和文化时，规则的合作体制便会不顺畅。兼容性在南北关系中处于尤其重要的地位，规则的差异是导致发达国家和发展中国家缺乏市场管制机制方面的合作的首要因素。发达国家对发展中国家规则体制的不信任促使发达国家对与发展中国家达成相互认可协议采取漠然的态度。断定是否具备兼容性因涉及的问题、参与方以及时间的不同而有不同的答案，也就是说认可不同国家的国内体制是否具备相当性因考虑的角度不同而有所区别。而且兼容性可以从不同的层面评估。如就货物而言，判断是否具备相当性可以健康、安全或其他技术标准；包括检测、认证程序在内的标准实施过程；认可机构的能力等。在某种意义上，“兼容性”或者说“相当性”是影响相互认可机制建立的首要因素。

（二）国内制度条件

规则的兼容性对于相互认可制度的出台尤为必要，但是该因素并不足以导致相互认可制度的必然出现。在具备明显兼容性的情形下，谈判也有可能破产，因为一国的制度安排以及贸易和监管机构之间权力的分配影响着该国是否倾向于认可外国的标准并承担实质上的义务。比如市场参与方准入的程度以及认可的范围（进口国市场准入的限制）都会影响该机制的构建。在市场参与方准入的程度方面，如果国内体制整体上无法通过相当性的测试时，即从宏观上无法满足相当性的要求，则相互认可的受益方如专业人员则可以就某项具体标准单独进行相当性的测试。因为相互认可协议的目标是针对国内体制的差异和隔阂建立相应的程序，以消除这些差别。比如，对于专业服务而言，可以就认可专业培训及其能力的适格性进行相当性测试。在认可的范围方面，比如，银行或专业人员准入的范围、方式和对象等历来就是有争议的话题，因为进入特定市场的准入范围因国家的不同而不同。另外，任何一种复杂的贸易谈判中，谈判方往往代表了国内不同群体的利益，如国内产业、消费者以及对国内监管体制负责的官方监管实体。如1997年美国和欧共体就相互认可协议进行谈判的过程中，美国国内的贸易代表和监管官员对是否达成该协议发生分歧。贸易代表积极促使协议的达成，而监管官员认为相互认可协议的达成可能会削弱国内的监管权力，对于接受外国的安全认证标准保持沉默。○23同时，美国国内的消费者组织认为相互认可协议涉及与外国的监管官员和私人或半公共认证机构的合作，而在美国，私人行为方缺乏与权威监管机构合作的传统，因此对其表示了非常的不信任。由此可见，国内制度本身的安排、监管权限的分配及国内不同群体利益的平衡对于相互认可制度的构建具有同样重要的作用。

（三）超国家和跨国的制度条件

相互认可通常要求发展各方相互间的信任和监督，以确保国家不会偏离其义务。这也是相互认可具备“共同治理”（joint governance）特征的基本理由。超国家和跨国机构的发展在某种程度上可以弥补跨国规则兼容性缺乏的不足。如果有关国家加强以贸易为导向的监管合作，并以建立争端解决机制作为保障，那么运作相互认可机制更容易推动贸易自由化。但是创立这种制度依赖于长期的信任和为建立信心采取的各种措施。如果规则的制定者事先（ex ante）在跨国规则或标准建立过程中享有主动权，则更有可能认可其有效性。如果规则的制定者事后（ex post）可以确保相互监督和劳动分工合作，则不会担心因认可或将规则制定的权威授权于私人实体而引起的机制失控。同时，由于有关标准化和认可的协议易受解释上的分歧和国内环境的变化的影响，因此须设法减少遭到破坏的风险，并最好建立相应的保障体制如第三方争端解决机制。可见，国家之间的合作以及机制的保障对于相互认可制度的运作起到外部推动作用。事后救济措施可以弥补东道国管制的缺失，进而增强协议的可执行力。但是这种监控体制的形成须付出相当的代价，它本身也是相互认可协议谈判的目标之一。

相互认可机制的最终形成受到上述多种因素内在的或外在的交替作用，从这种意义上看，相互认可的形成是一个动态的过程。协议当事方对于这种交替作用认识得越充分，就越有可能设法达成协议。○24

相互认可的达成受到上述诸多客观因素的影响，同时也需考虑以下主观因素：首先，相互认可的实施依赖于不同国家之间的信任。这种信任可以通过贯彻透明度原则、建立相互监督体系构筑。透明度原则意味着监管体制、决策过程的透明度以及监管者之间对规则和监管实践的变更进行持续的信息交换，即确保母国的监管者和市场参与方充分了解东道国政府的监管法律和法规，同时确保东道国的监管者充分了解母国监管的效果。另外，由于信息的不对称，不同国家之间的监管者必须相互信任对于公共健康、安全和环境的重视。其次，相互认可协议应当被视为相互的技术协助，而不仅仅是相互的规则竞争。这对于发展中国家而言尤为重要。○25由于政府资源的有限，信息的不对称，很容易导致相互认可协议实施过程因信息的频繁变更、无法及时交换信息而不顺畅。此时通过增强彼此间的合作有利于相互认可协议的实施。

 

五、相互认可制度的评析

 

相互认可意味着东道国和母国彼此承认对方的法律、法规和行政行为在内国的有效性，即承认对方法律、法规和行政行为的域外效力。是一国国内法律体系向另一国的渗透。虽然相互认可制度可谓是域外管辖权的扩大范畴，但是它并不具有“单边”的倾向，○26而是在达成一致的基础上出台，或者说是以双边或多边的形式出现。“相互”的本质使相互认可制度区别于传统的域外管辖权，它可谓是一种“共同治理”的域外管辖权形式。这种制度提倡参与方认可彼此的标准、规则和监管的有效性，表达的是一种寻找最佳劳动分工的意愿，努力实现协调的目标。它反映了相互域外适用法律的政治取向，并由权威机构相互合作以实施指令。

相互认可制度受制于权力的不对称。占有优势的参与方往往借助其主导地位作为相互认可协议谈判中讨价还价的杠杆。比如，相互认可安排可能在全球范围内基于欧共体的模式推广。反对者认为这反映了欧共体新殖民主义（neo-colonialism）和经济帝国主义（economic imperialism）的倾向。赞成者却认为这是基于欧共体的标准化权力（normative power）。由于欧共体模式在执行规则政策时集合了多样性、合作性和其他特性，所以值得仿效。但是这种模式在相互认可下并未削减权力的力度。当欧共体与第三方磋商相互认可协议时，它具有两个重要优势。其一，欧共体具有先行者的优势。欧共体在谈判前已经创立了一套调整多边交易的结构和标准，比起接受完全崭新的安排，第三方采纳已经存在的标准和程序体制更简单和有效。在这种情形下，双方达成的程序和标准可谓是欧共体内部实施体制的翻版。其二，除了已有的经验，欧共体在决定实施相互认可协议所要求的标准和监管结构时设置了大量的市场杠杆。随着欧共体不断的扩张，这种市场杠杆越来越多。意图进军欧共体这个大市场的企业会对国内的权威机构施加压力，促使其调整国内体制以适应与欧共体达成的互惠贸易安排。这样一来，欧共体在其他国家有意进入其不断膨胀的市场的情况下，有意识或无意识地将自己的制度扩展到全球。○27

相互认可制度最初适用于欧共体，其目标是实现欧共体内部市场的一体化。由于欧共体独特的体制，○28其内部成员国之间适用相互认可相对容易，但是在欧共体与第三国或国际层面上适用相互认可却并不顺畅，反而会带来一系列的问题。比如，对于发展中国家而言，他们由于多种原因不愿成为相互认可协议的成员方。发展中国家的市场比较小，不存在自下而上地要求成为相互认可协议的成员方的前提。发展中国家缺乏保证提供有效相互认可制度所要求的“信任”的调控能力。对于发展中国家而言，发达国家提供的标准可能并不适合，相反，可能会造成对那些迫切希望进入世界上有巨大潜力市场的国家的歧视。在这种情况下，发展中国家不会加入到相互认可的最初磋商过程，而是被动地接受事先已经创立的标准。○29即使是在发展水平和调控能力相当的国家之间，相互认可的实施也会引发问题。如实践中该原则的适用须付出一定的成本，○30参与方不得不谨慎考虑是否值得进行相互认可的磋商。○31

相互认可协议因其一直未多边适用而遭到批评。由于相互认可协议给予参与方优惠和歧视性的待遇，这会破坏多边协议如WTO协定的目标。相互认可协议未多边化，会引起以下问题：相互认可制度如何做到公开化？是否仅仅是享有先进标准或巨大市场的国家作为相互认可制度的排他性受益人？发展中国家是否越来越被排斥到这些有利市场？相互认可和非歧视是否自相矛盾？

尽管相互认可制度在其发展过程中不断遭到批评，但是相互认可给贸易带来的便利显而易见。遵循单一的标准或规则，出口商可以避免遵循不同于本国市场的规则带来的成本；抛开进口国繁琐的测试和认证，出口商不仅可以避免相关的费用，还可以避免因此类措施造成周期短的产品的延误。另外，相互认可导致消费者享有自由选择的权利。相互认可引起的规则竞争可能会增加规则的效率，甚至会优化出最佳规则，并可以通过在监管者（公共的或私人的）之间更好的劳动分工和有力的合作直接改善监管的实践。○32就发展中国家而言，相互认可制度创立的旨在发展、技术援助的条款，促使发达国家可以借助国内或国际的发展机构直接帮助发展中国家进行规则调整，以此满足生命健康、安全等相关要求的共同目标。

总之，尽管相互认可原则的应用有其局限性，但是它的应用与单一市场理念完全一致，也就是成员国各自的规则继续通行。相互认可原则的应用完全符合附属性原则的应用，○33也就是说通过避免在欧共体层面系统地制定详细的规则，确保了对当地、区域和各国传统的尊重，也使进入市场的产品和服务可以保持多样性。当今世界经济一体化也要求欧洲经济一体化不能片面过于强调产品和服务的标准化和协调性，也应承认和鼓励品位、文化和能力的差异性。因此，相互认可原则是经济一体化的一个实用和有力的工具。○34传统的观点认为在国民待遇不充分和协调化不可行时，相互认可可以作为候选工具，现在应当改变这种观点，而将相互认可作为经济整合的强大后盾。