近年来，随着我国经济的高速发展和投资环境的改善，以及受经济危机后世界经济发展大格局变化的影响，外国投资者越来越多地把并购目标选择方向转向我国境内企业。作为我国外国投资者并购境内企业主管机关的商务部在履行相应行政审批职能活动中的程序正当性问题将日益成为公众注目甚至诉讼中的焦点。
　　然而，2006年9月8日实施（2009年6月由商务部修改后重新颁布）的由商务部等6部门颁布的《外国投资者并购境内企业的规定》（以下简称“《规定》”中第3章和第4章第2节以及商务部2009年6月《外国投资者并购境内企业许可办事指南》都是以规范、指导申报者应提交文件材料为主旨，并不足以规范、评价商务部自身审批程序的正当性问题。此前的《行政许可法》和《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》（以下简称“三资企业法”）及其实施细则（条例）除自身有待完善外，属于基本法，并非专门法，难以解决行政许可专门领域的具体问题。《规定》颁布后，学术界发表了很多文章进行评述并提出了许多进一步完善的建议，但主要集中在实体法层面，缺乏针对行政审查程序正当性进行研究的文章。外国投资者并购境内企业行政审查活动，相对于其他经济管理活动，由于企业并购活动本身涉及领域范围广、处理环节多、处理技术性强而更复杂，容易引发行政相对人与行政审查机关间的行政争议；兼之具有涉外因素，一旦发生争议，其影响程度和范围远大于仅涉及国内因素的其他行政争议，处理不好，很可能影响我国的国际形象、改革开放大计和经济发展，甚至引发国家与国家的纠纷，应是经济行政法治建设的重中之重。因此，探讨改变目前相关程序规定主要表现为行政审批部门自身制定的以约束行政相对人为主旨且比较简略的规章中的现状、及时制定专门法律法规的必要和可能性是有意义的。本文试图在这个领域的理论研究上做一点贡献。
　　一、《规定》关于行政审查程序的规定及存在的问题
　　《规定》关于审查程序的规定简单而分散，只有区区几条，基本没有可操作性，体现出我国多数规章存在的重实体轻程序的一般特点。在这几条中，真正涉及审查程序的只有1条，实际也只是关于审查期限的规定，对行政许可程序中的一些基本问题（受理期限、审查性质、异议救济）都没有做出规定。突出的问题是，没有考虑不同收购案件规模、影响等因素上的不同，同等对待，既不合理也不现实；审查性质不明确，审查机关权责不明确。
　　（一）《规定》有关外国投资者并购境内企业的行政审查程序规定的主要内容
　　《规定》涉及审查程序的条款，全文只有第10条、第25条、第33条、第40条和第42条。其中，后3条系针对特殊类型并购规定。因此，严格说来，《规定》关于并购审查程序的规定只有3条。原第5章“反垄断审查”本来对反垄断审查的简要程序作出了规定。但这一部分内容被2009年6月商务修改后重新颁布的《规定》删除。
　　1．关于审批机关的规定。
　　关于审批机关，《规定》第10条规定：“本规定所称的审批机关为中华人民共和国商务部或省级商务主管部门……并购后所设外商投资企业，根据法律、行政法规和规章的规定，属于应由商务部审批的特定类型或行业的外商投资企业的，省级审批机关应将申请文件转报商务部审批，商务部依法决定批准或不批准。”
　　2.关于审查期限和程序的规定。
　　就一般并购，《规定》只在第25条笼统规定，“外国投资者并购境内企业设立外商投资企业，除本规定另有规定外，审批机关应自收到规定报送的全部文件之日起30日内，依法决定批准或不批准。决定批准的，由审批机关颁发批准证书。”
　　（二）《规定》对外国投资者并购境内企业行政审查程序规定存在的问题
　　1．对审查期限的规定不合理、不现实
　　《规定》规定外国投资者并购境内企业的审批期限为30天，比“三资企业法”及其实施细则规定的30或90天期限还要短，仅相当于《反垄断法》规定的“初步审查”期限。这样的规定，似乎是提高了对审批机关的要求，但实际不可行。行政审查的目的并不限于批准。就是批准，也不一定要事事批准。因此，并不需要每个部门对每个事项都要进行实质审查。但是，外国投资者并购境内企业这样的事情，从其性质而言，关系国家安全、经济安全、公平竞争的市场秩序的维护以及消费者保护，势必要严格审查大量事项。即便是形式审查，时间也过于紧张，几乎肯定的是，审批机关还要征询其他部门的意见，需要各方面协调，甚至对社会舆论作出交代。比较之下，《反垄断法》先是规定了30日的初步审查期限，然后对进一步审查期限限定为90日以及延长期限最多不超过60日。这样，不仅更现实一些而且杜绝了无限期推迟作出决定的可能。实际上，投资者对审批需要一定的时间是有心理准备的，并不要求审批者当场决定或是30天内决定，只是希望这个期限无论多长，最好确定，以便作出相应安排。《规定》的相应规定却充满变数。
　　另外，缺乏类似“反垄断法”有关“未作出进一步审查或逾期未作出决定规定”即可实施的无异议制度规定。
　　2.行政审查性质和形式不明确
　　行政审查的目的一般是批准、核准和注册。外国投资者并购境内企业行政审查目的是决定是否批准设立或变更为外商投资企业。审查性质及形式应视投资行业不同而不同。《规定》第30条规定，股权并购，境内公司或其股东还要聘请中介机构担任顾问。并购顾问要做尽职调查，并出具并购顾问报告，这实际是实行核准制了。而且，在核准制下，一般核准机关不直接接受申请人申请。申请工作由中介机构代理并与申请人承担过错推定责任。可是，《规定》又规定资产并购不需要聘请中介机构。如此规定相互矛盾，欠缺理论依据。
　　3.没有考虑适用免于申报的简易程序或初步审查的情形
　　不同行业、不同规模的并购对国家安全的影响程度不同，理应设置不同程序，区别对待以提高行政审查效率。这样的设置是有行政许可法和反垄断法等基本法相关规定做基础的。但是，《规定》不区分情况，一律平等对待。这显然是对小规模并购以及一般竞争行业并购的不公平，也不符合行政许可法有关简易程序的规定。
　　二、可资借鉴的国外关于外资并购行政审查程序规定
　　世界各国，无论发达与否，基本都有规范外资并购本国企业的法律。发达国家因对外资采用国民待遇一般并不对外资并购本国企业专门立法，相关审查程序适用对国内企业间并购的审查程序，审查重点在反垄断事项，并不存在行业准入审查的问题，专门法律只涉及国家安全审查问题。这方面的代表是美国。美国《综合贸易竞争法案》在程序上设计比较严密、合理，对我国外资并购境内企业审查程序设置有借鉴意义。发展中国家，比如印度，是将对外资并购境内企业的审查与外国投资审查合并在一起的并制定有统一的外国投资法，这对我国考虑是否将“三资”企业法合并到一起并将外资并购境内企业审查制度纳入其中具有启发意义。限于篇幅，这里只对这两种基于完全不同国情而风格各异的外资并购境内企业审查程序制度做一简略介绍。
　　（一）美国有关法律对外资并购行政审查程序的规定
　　美国并购法律同时适用于国内企业间并购和外国投资者对境内企业的并购。[1]
　　美国联邦政府和州政府分别对外资并购进行审查批准，其中州政府的审批主要侧重于对敌意并购进行限制和惩罚，而联邦政府对外资并购的审查批准主要包括由联邦贸易委员会及司法部反垄断局根据《克来顿法》等法律进行的反垄断审查和财政部外国投资委员会根据《综合贸易竞争法案》进行的国家安全审查。此外，某些特定行业的并购还需要特定的政府主管部门批准。[2]这里，只对其国家安全审查程序做介绍，以说明问题。
　　美国的外资并购国家安全审查制度除了在实体方面进行了详细的规定，还在程序上对审查机关及其审查程序和时间限制进行严格的规定。
　　1988年，美国国会通过《综合贸易竞争法案》，授权美国总统暂停或禁止任何被认为会“威胁美国国家安全”的外资并购。美国总统通过外国投资委员会（Committee On Foreign In-vestments In The United States）对外资并购进行国家安全审查。外国投资委员会隶属于美国财政部。其成员包括美国国务卿、国防部长、财政部长、国土安全部长、商务部长、司法部长、经济顾问委员会主席、美国贸易代表、白宫预算局局长、总统国家安全事务助理及经济政策助理，财政部长为委员会主席。
　　审查程序上，美国外资并购国家安全审查需要经历一个最长不超过90天的程序，其中可以分为申报／通报、初审、调查和总统决定四个步骤。[3]美国法律并未要求并购企业向外国投资委员会申报任何拟议的并购活动，但由于法律授权总统和外国投资委员会在并购完成后的任何时候有否决并购的权力，外国投资者一般都主动事前向外国投资委员会申报。
　　外国投资委员会接到申报后，将于30天内进行初步审查。审查主要着眼于“是否有充足证据证明拥有控制权的外国投资方可能危害美国国家安全”；如果是，则“除《国际紧急经济权力法》以外，是否有其他法律授予总统充分和适当的权力保护国家安全”。如果30天的初步审查中委员会成员一致认为并购对国家安全没有明显的威胁或威胁已经减弱，则不再启动进一步的调查，除非外国并购方受控于或代表某一外国政府且并购可能产生一个控制美国洲际商业活动并可能影响美国国家安全的实体（在此情况下必须进行进一步调查）。但在实际中，不同的委员会成员由于其自身的政治立场和对国家安全考虑的侧重点不同，对同一个并购交易的意见也往往有所不同。如果委员会成员认为并购构成对美国国家安全的威胁，或委员会成员意见不统一，则委员会应进行进一步调查，为期45天。委员会同样可以在此期间内要求交易方修改交易条款或条件以获得批准。进一步调查后，委员会应向美国总统提交一份报告，报告应包括委员会的调查结果和对是否批准并购的建议（如果委员会成员内部意见分歧，则委员会主席应向总统提议一份报告，说明分歧和总统做决定需要考虑的问题）。
　　美国总统应在收到报告15天内决定批准或否决并购；同时向美国国会提交一份报告，说明其决定和做出决定的理由。
　　可见，美国对外资并购境内企业的审查机构外国投资委员会是一个跨部门的联席机构，可从多种角度考虑并购对国家经济和安全的影响。对我国审查机构设置具有重要的借鉴意义。[4]
　　（二）印度对外资并购行政审查程序的规定
　　从在世界经济舞台上的地位的类似考虑，也许印度对外资并购行政审查程序的规定对我国更有借鉴意义。
　　印度政府先后颁布了5部投资法，即《外商投资鼓励法》、《外资企业管理法》、《外国投资法》、《合资经营企业法》、《国际投资法》。印度外资审批法律制度分为两个部分，即外资审核监督制度和外资审批程序制度。
　　1．印度外资审核监督制度
　　外资审核监督制度规定，引进外资和外商在印度投资必须向全国外资管理委员会提出申请。申请必须用全国外资管理委员会自制专用表格填写。外资的审核期限为两个月，在此期间，全国外资管理委员会有权要求申请人提出的投资活动展期进行。
　　2.审查程序设置
　　印度对外资并购境内企业的审查，程序上分为实质审查和形式审查并规定了免于审查的情形。
　　为更好地吸引外资，印度政府于1992年成立了外资促进委员会，统一审批大型的外资项目，简化审批手续。过去须经政府批准的投资项目，现在有的仅在中央银行注册即可通过，有的则实行自动批准，即提出申请后48小时内自动立项。目前外商在印度直接投资更加自由，从逐项审批改为在工业范围内自动批准可拥有51％资本的外资企业，同时外商在印度设立分支机构也无须政府批准，只要在当地有关机构注册即可。
　　三、完善我国外国投资者并购境内企业行政审查程序的建议
　　笔者认为，外资并购境内企业审查应作为外国投资法律制度的一部分内容与“三资”企业法合并到一起并制定统一的外国投资法。但是，这样的一部法律，即便其必要性得到普遍认同，从草拟到颁布也需要一个很长的过程。但是，我国外资并购境内企业日趋活跃的现状不允许我们等待下去。因此，作为权益之计，可以在《规定》基础上制定一部专门法。一方面提高其法律效力，另一方面弥补其在审查程序方面存在的不足。即便如此，也还有一些具体的问题需要探讨、解决。这些问题集中在以下方面：是否应该设立一个统一的、更具权威性的审查机关；如何处理在外资并购境内企业行政审查程序中适用行政许可法的一些具体问题，尤其是异议救济制度；如何解决外资并购境内企业审查程序中一些特殊而行政许可法没有相应规定的问题，比如必要情况下可以将审查提交国家主席或其他更高权力机构决定的问题。重中之重的是，外资并购境内企业行政审查的性质。按照我国行政许可法，行政许可基本分为批准、核准和备案。这三种不同性质的行政许可，不仅程序上繁简不同，审查机关权力和职责上也相互差异很大。一般说来，权力和职责是统一、对应的。目前外资并购境内企业审查的性质并不明确，一则程序上繁简程度难以确定，二则容易导致审查机关自由解释自己权力和职责，造成权责不统一。
　　（一）制定专门法，行政审查程序在其中居于中心地位
　　《规定》对相关审查程序的规定太简略，而其上位法“三资企业法”并没有明确设定外国投资者并购境内企业行政许可事项及其范围。因此，可以考虑在《规定》基础上制定《外国投资者并购境内企业法（条例）》。国外已有这样做的国家（如澳大利亚1975年生效的外国并购法[5]、欧盟企业并购规则[6]，国内也有这样的呼声。[7]在行政许可范围上基本采用《规定》的审查范围并借鉴美国做法增加并侧重国家安全、经济安全审查事项。[8]考虑到立法技术问题，笔者认为，在总结《规定》实施经验的基础上，可以国务院法规形式颁布。
　　这部专门法应该包括审查主体、审查对象、审查性质、审查形式、审查范围、审查实施程序、审查救济途径等，其中审查性质和审查程序应居于中心地位。
　　这部法律还应明确外国投资者并购境内企业行政审查性质。对外资并购境内企业行政审查的性质，目前理论界的认识比较混乱。一般说来，审查目的分为三种：批准、核准和登记。外国投资者并购境内企业行政审查的性质应该根据并购境内企业的规模、所涉行业明确其审查性质。建议按外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止类的划分，相应地将审查形式分为形式审查、实质审查和折中审查的方式，并适用简易审查、一般审查、特殊审查的程序。这与2006年《国务院投资体制改革决定的实施意见》提出的改革项目审批制度的精神是一致的。
　　（二）程序设置
　　1．设立统一、权威性审查机关
　　目前，外国投资者并购境内企业审查部门主要是商务部。但实际上商务部很难单独作出决定，往往需要征询其他部门的意见。在商务部与一些部门共同颁布的规章中一般都对其他部门给予答复的期限做了规定。但如果其他部门逾期作出答复，商务部不可能按“逾期未做出决定”即按同意处理。这样，商务部就难以保证在期限内作出决定，从而使期限规定成为空话。但是，外国投资者可能会认真，提起行政诉讼甚至要求赔偿经济损失。这种情况下，商务部是难以其他部门未给予答复推脱责任的。笔者认为，我国可以考虑设立类似美国“外国投资委员会”形式的联席审查机构，象证监会、银监会一样直接隶属国务院。建议由发改委牵头，以商务部为执行机构，[9]成员除商务部外，包括发改委、工商行政管理总局、外汇管理局、财政部、国防部、司法部等，但统一对外负责。
　　2．申请受理程序
　　(1)申请人
　　建议采用自由申报原则。同时规定，当事人活动危害国家安全、经济安全、公共利益和公共秩序时，政府机关主动干预。申请人为境内企业一方，以与”三资企业法”保持一致。
　　(2)申请期限
　　《规定》没有明确规定申请应在什么期限内进行。但从要求报送文件名称看，至少要在并购协议、合同签定、章程制订之后，实施并购之前。
　　企业并购涉及事务很多。有些与时机紧密联系，有的办理需要时日。全部等批准后办理或者增加经济成本，或者批准变得全无意义。提前办理要冒最终未获批准前期投入付诸东流的风险。是否要冒这些风险还是由企业自己自主决定。审批机关只要把住未经批准不得实施这一关就行了。因此，建议规定申请人可以选择在并购活动任意阶段或并购后一定期限提出申请，逾期不予受理。
　　(3)报送文件
　　《规定》第3章“审批与登记”规定申请人需要报送的申请文件达9或10项之多，如果加上第13条、第14条和第10条规定需要报送的文件，大大超过”三资企业法”规定的协议、合同和章程范围。有些实际上完全是企业应自负其责、自我把关、风险自负的，基本与国家安全、经济安全、市场准入和公共利益或秩序无关，审批部门无力、无能管好的事项。这样审查目的不明确，审查标准不明确，在30天内完成审批，审批的质量如何可想而知。
　　笔者建议根据审查性质确定报送文件范围。围绕审查事项报送与审查条件直接有关的文件，核心为并购协议、合同、并购后企业外资比例、经营范围和章程。#p#分页标题#e#
　　(4)受理
　　《规定》完全没有规定受理程序。建议明确受理程序适用《行政许可法》第32条，[10]或参照该条做具体化设计，取消其中与外资并购审查性质不符的当场受理情形。
　　3.审查
　　审查程序一般包括初步审查和实质审查两个阶段。初步审查一般指形式审查，但就须报经上级行政机关核准的行政许可而言，下级机关的审查也称初步审查。[11]《行政许可法》第35条规定，依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。
　　在实质审查阶段，根据行政许可对公民权益影响的大小、案件的复杂程度等，行政许可机关可以依法分别适用简易程序、一般程序（或称“进一步审查”）和特别程序作出行政许可决定。[12]
　　(1)简易程序
　　可以当场作出许可决定的程序一般只须进行形式审查。《行政许可法》第34条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。
　　可以根据《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》的分类，对于总投资额1亿美元以下的鼓励类、允许类项目或总投资5000万美元以下的限制类项目，以及明显在国家禁止行业范围不符合相关条件的适用简易程序，审查后直接作出批准或不批准决定。简易程序由一个审查人员及其助手负责，不需要进行现场踏勘，直接根据申报材料做出决定。审查期限可以规定为60天。
　　(2)一般程序
　　对总投资1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以上的限制类项目，或者原适用简易程序当事人以外人提出异议要求听证的，适用或转为普通程序。此类审查实行核准制，适用一般审查程序，实行折中审查。可以根据具体情况采用折衷标准，即明确规定哪些申请文件仅须做形式审查，哪些必须进行实质审查。实质审查中可以或必须采取哪些措施。比如，需要不需要现场踏勘，通知有关人员进行询问。哪些可以授权中介机构进行审查并承担相应责任。对申请材料的实质内容需要进行核实的，由审查机构负责人指派2名以上的工作人员进行核实和调查。审查期限为90天，必要的时候可以经机构负责人批准，延长15天至30天。
　　在一般程序中，当事人可以申请召开听证会。当事人以外任何人得以并购侵害其合法权益为由要求召开听证会，但只限于侵害其私益而非公益，且应提交相应证据进行前置审查。双方辩论后，由审查机关裁决是否举行听证会。双方均不得对裁决提起行政诉讼。裁决举行听证会或人民法院撤消不予听证裁决的，由申请举行听证的一方提供相应担保，举行听证。听证程序适用《行政许可法》第4章第4节规定。
　　(3)特别程序按照《外商投资产业指导目录》分类，总投资5亿美元以上的鼓励类、允许类和总投资1亿美元以上的限制类项目和一般禁止类项目，或者影响巨大的外资并购，由于并购事项涉嫌国家公共秩序、经济安全和社会公共利益，由审查机构报送国务院批准。国务院可以根据审查机构提出的建议，经国务院办公会议或常务会议做出批准决定。此时的审查属于审批制，适用实质审查，国务院在做出决定前，应当召开听证会，相关部门负责人、并购当事方和利害关系人均可参加。对这些特别重大的并购案件，可以不作期限规定。
　　4.决定
　　(1)决定形式
　　《规定》中批准决定采用《外商投资企业批准证书》形式。那么决定不准采用什么形式，还是证书形式吗？内部决定程序是怎样的，是行政首脑负责制，还是集体负责制，或采用证券发审委式的专家制，还是联席会议制，决定前决定人是否应该还是必要时自主决定向当事人提问。决定人间存在争议如何解决？是行政负责人最终决定，还是投票制？这些问题在专门法中都需要得到解决。
　　(2)异议救济
　　行政复议是不是行政诉讼的前置程序？在目前征询意见体系下，如果批准或不批准是根据被征询机关意见作出的，谁是复议机关，谁是行政诉讼被告？错误许可给当事人造成经济损失，可以不可以提出国家赔偿？这也是需要讨论的问题。
　　笔者建议，在将来的外资并购条例中，应当规定决定的做出形式。简易程序由审查机关行政首脑作出，以审查机关名义采用决定书形式宣布。普通程序由审查机关在内部审查人员前期审查基础上通过集体讨论后投票决定，以审查机关名义采用决定书形式宣布。对决定书，当事人可以提出行政复议，也可依照行政诉讼法直接提起行政诉讼。特别程序的决定由国务院总理做出，以国务院令的形式颁布。决定是终局性裁决，当事人不得提起行政复议和行政诉讼。
　　外国投资者并购境内企业审批制度，在性质上涉及实质问题和程序问题，在内容上涉及经济法、商法和行政许可法等领域，同时难以避开经济学问题，法律制度设计难度很大。我国大规模并购时代还并没有真正到来，无论企业还是相关行政管理部门抑或理论界都还欠缺经验。这种情况下，有关规定存在缺陷是必然的，也是可以理解的。相信随着我国企业并购活动的增多和规模的不断扩大，有关部门会不断积累管理经验，理论界相关研究也会更为成熟。也许，那个时候才是制定一部专门法的成熟时机。本文只是一个笼统的设想，限于篇幅，有些观点未及展开。

【作者简介】
田小穹，单位为中央民族大学。

【注释】
[1]史建三：《跨国并购论》（第1版），立信会计出版社1999年版，第185页。
[2]鲍海滨：“中美外资并购政府审查制度之比较”，载《中国工商研究》2006年第7期。
[3]胡丹：《美国外资并购国家安全审查制度法律问题研究—兼评对构建中国相关制度的借鉴》，中国政法大学2005年硕士学位论文，第27页。
[4]同上注，第34页。该文认为：目前，在华进行的外资并购交易需要经历比较复杂的审查程序，但是在现行的审查制度中，始终没有任何制度能够切实全面地维护我国的国家安全，这种制度性缺位的弊端在现实中已经开始反映出来，因此中国迫切需要建立自己的外资并购国家安全审查制度。
[5]同注[1]，第203页。
[6]欧共体对跨国并购实施审查的主要分类依据是1989年12月通过的并购法律[Council Reg-ulation 406489 on the Control of Concentrations between Undertaking (the Merger Regulation)]和1994年、1997年对该法案的修正案[Commission Regulation(EC) No.338494 on the Notifications, Time Limits and Hearings Provided for in Council Regulation (EEC)No.406489 on the control of Concentra-tion Between Undertakings; Council Regulation(EC)No.131097 of 30 June 1997 Amending Regulation (EEC) No.406489 on the Council of Concentration Between Undertakings].
[7]成思危：“国务院须制定外资并购管理办法”，载《21世纪经济报道》2006年7月26日，第06版政经。
[8]同注[1]，第185-190页。
[9]商务部的主要职责之一是：宏观指导全国外商投资工作；分析研究全国外商投资情况，定期向国务院报送有关动态和建议，拟订外商投资政策，拟订和贯彻实施改革方案，参与拟订利用外资的中长期发展规划；依法核准国家规定的限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项；依法核准大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更事项；监督外商投资企业执行有关法律法规、规章及合同、章程的情况；指导和管理全国招商引资、投资促进及外商投资企业的审批和进出口工作，综合协调和指导国家级经济技术开发区的有关具体工作。下载于商务部网站www.mofcom.gov.cn, 2007年1月28日访问。
[10]《行政许可法》第32条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当及时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当及时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注册日期的书面凭证。”
[11]应松年、杨解君主编：《行政许可法的理论与制度解读》，北京大学出版社2004年版，第227页。
[12]同上注，第230页。