内容摘要：自我国入世后，WTO其它成员方对我国发起的反补贴调查和措施越显频繁，其中我国的招商引资实践是被其它成员方重点关注的内容。本文首先归纳了补贴的定义、WTO反补贴机制以及我国国内招商引资的理论和实证研究，其次在此基础上分析了我国目前招商引资工作中存在的反补贴隐患，最后就如何从反补贴的角度改进招商引资提出了一些政策性建议。

关键词：《SCM协议》 反补贴 招商引资

 

引   言

2006 年9 月15 日,美国、欧盟、加拿大以中国《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》违反《补贴与反补贴措施协定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下简称《SCM协议》) 第3 条(包括第1、2 段) 等中国入世承诺以及世界贸易组织（WTO）规则为由，正式要求WTO争端解决机构专家小组(DSB)审理中国对进口汽车零部件征收关税的措施。2008年2月13日， DSB就“中国汽车零部件进口关税案”（DS339、DS340、DS342）作出裁定，认为中国对进口汽车零部件征收与进口汽车整车同等关税的做法违反了世贸组织规则,违反了中国的入世承诺。2008年3月26日，应Kimberly-Clark Australia Pty Limited和SCA Hygiene Australasia Pty Ltd.的申请，澳大利亚海关对原产于中国的卫生纸进行反倾销和反补贴合并调查，以上两个案件引起了我国公众对反补贴问题的进一步关注。

入世前，国内学界的视点一直放在其他国家可能对中国发起的反倾销调查上（入世后的事实也证明我国所面临的反倾销形势的确十分严重），但在反倾销形势日益严重的同时，其他国家对我国发起的反补贴调查也逐渐增多，并大有成为我国对外贸易新重点问题的形势。从2004年4月13日（渥太华时间）加拿大边境服务署(Canada Border Services Agency，以下简称CBSA)对产自我国的烧烤架进行反倾销、反补贴调查至今，我国已先后在铜版纸（Coated Free Sheet Paper）、环状焊接碳素钢管（circular welded carbon quality steel pipe）、卫生纸等产品上遭遇国外反补贴调查，发起调查国包括加拿大、美国、澳大利亚等发达国家。

他国频繁对我国发起反补贴调查既有外部因素的作用，如欧美对华贸易逆差持续扩大、欧美制造业工人失业率增加、中国威胁论盛行以及其他国家选举的需要等，也有我国内部因素的作用，在这其中我国的招商引资政策和实践是他国反补贴调查关注的重点。以美国就中国贸易税收补贴政策在WTO磋商一案为例，美国提供了一份说明，列出了中国有关所涉补贴的存在和性质的证据，这些措施包括：1986年《国务院关于鼓励外商投资的规定》；1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则；1999年《国家税务总局关于印发<外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法>的通知》；2000年《财政部、国家税务总局关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》等等，这些法律法规都是我国进行招商引资的重要措施，由此可见改变我国现有招商引资模式，从而有效规避国外反补贴调查已经成了当务之急。#p#分页标题#e#

 

一、补贴的定义、类型以及WTO反补贴机制

（一）、补贴的定义及专向性标准

根据《SCM协议》，只有同时符合两个条件才能视为补贴（Subsidy）：第一、在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助，或存在GATT1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持。第二、由上述“财政资助”或“收入或价格支持”而授予了一项利益。从以上定义可以看出《SCM协议》关于补贴定义的外延是相当广泛的，为了“减小反补贴措施被滥用的可能性，从而维护公平自由的国际贸易秩序”，《SCM协议》特别制定了专向性标准（specificity），并将符合专项性标准的补贴作为规制的重点。

《SCM协议》第2条第1款～第3款将符合专项性标准的补贴分为三个类型：（1）、法律上的专向性补贴，即WTO某成员方在立法上明确将补贴限于某些特定企业。（2）、事实上的专向性补贴，即WTO某成员方的补贴虽然表现为非专向性补贴，但如能证明存在某些因素，仍可认定为事实上的专向性补贴。这些因素是：有限数量的某些企业使用补贴计划、某些企业主要使用补贴、给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在作出给予补贴的决定时行使决定权的方式。（3）、第3条规定范围内的禁止性补贴。

（二）、补贴的类型

《SCM协议》以专向性标准和对国际贸易影响程度的不同，将补贴分为三个类型：禁止性补贴（prohibited subsidies）、可诉性补贴（actionable subsidies）以及不可诉补贴（non-actionable subsidies）。

 禁止性补贴又称红灯补贴（red light subsidies），是最具危害性的补贴，任何成员方不得授予或维持此类补贴。禁止性补贴包括两种情形：（1）、出口补贴（export subsidies）,即法律或事实上视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴，包括附件1列举的补贴。（2）、当地含量补贴（local content subsidies）或进口替代补贴（Import Substitution subsidies），即视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴。 

 可诉性补贴又称黄灯补贴（yellow light subsidies），是指可以在一定范围内实施，但若在实施过程中对其他成员方的利益造成不利影响（adverse effects），则受损方可以向对方提出磋商或向WTO进行申诉。该不利影响可以分为三类（1）损害另一成员的国内产业；（2）使其他成员在GATT 1994项下直接或间接获得的利益丧失或减损(benefits nullified or impaired)，特别是在GATT 1994第2条下约束减让的利益；（3）严重侵害另一成员的利益(intersets)。#p#分页标题#e#

 不可诉补贴又称绿灯补贴（green light subsidies），是指不具有专向性或即使具有专向性也由于《SCM协议》的特殊规制而不作限制的补贴。包括符合特定条件的对科研活动（research activities）、落后地区（disadvantaged regions）、环境保护（reduction of nuisances and pollution）的补贴。                            

（三）、双轨制的反补贴机制

为了维持国际贸易的正常秩序，《SCM协议》制定了双轨制的反补贴机制，具体来说补贴的受损方既可以就另一方的补贴措施向DSB提出诉讼，也可由受损方的国内企业向该国主管机构提出申诉，主管机构根据该国的反补贴法律法规实施相应的反补帖措施（countervailing measures） ，反补贴措施包括：临时措施、价格承诺和反补贴税。“根据统计,在WTO补贴与反补贴措施委员会备案的补贴争端案件中,成员方采用国内法律机制解决的约占70 % ,而诉诸DSB 解决的约占30 %”。

二、招商引资理论与实证研究

关于如何转变招商引资的模式，我国学界分别从理论上和实证上进行了分析，并取得了一定的研究成果。在理论上，国内目前对招商引资的分析主要是引用国外成熟理论，它们是：日本学者小岛清(Kiyoshi Kojima)的边际产业理论、哈佛大学教授弗农（Vernon）的产品生命周期理论以及英国学者邓宁(Dunning)的国际生产折衷理论。以上这三个理论虽然都能较好的解释企业进行对外投资活动的动机和过程，但这三个理论分析的基础都是国际经济关系并且这三个理论都是从投资者的角度出发进行分析，虽然也能适用于国内经济关系但因其假定分析的基础不是针对国内，同时这三个理论都忽略了对吸引投资方（特别是政府）的分析，所以在运用到国内招商引资时难免会出现偏差，笔者认为在分析招商引资时除了以上三个理论之外，还需分析韦伯的区位理论（location theory）。

区位理论的核心是成本理论，成本由三方面构成：运输成本、劳动力成本以及集聚效应，根据韦伯的观点，投资者之所以投资某地是因为投资该地的成本最低（成本是以上三方面的综合）。在分析招商引资时，要着重分析区位理论中的集聚（Agglomeration）效应，所谓集聚效应表现为两方面，首先为工厂生产规模扩大所带来的单位成本下降和利润增加，其次还表现为某些在生产上具有密切联系（如上下游关系）或在分布上具有相同指向性的企业集中分布于特定地区所产生的大于分散布局时的效益。#p#分页标题#e#

当前国内招商引资竞争激烈，在优惠政策已不再是稀缺资源，并且现实中优惠政策导致国外反补贴调查越来越多的情况下，我们有必要用区位理论重新审视当前的招商引资工作。首先，从劳动力成本分析，对于招商引资主体而言，必须充分发挥当地独特的劳动力优势（如熟练技术工人、科研人员等）；其次，从运输成本分析，招商引资的区位必须选择于靠近原料产地或主要消费地，当以上两点都不具备时必须尽量靠近主要交通干线；最后，从集聚效应分析，招商引资必须得先完善基础设施，同时必须和当地已有的产业链或产业群基础结合起来，发挥当地特色产业和产业链优势。

在实证研究上，鲁明泓（1997）以1994—1996年114个国家或地区的国际直接投资流量为数据，通过假设因素检验模型 :FDI=F(HV,CV)分析，探讨国际经济安排、经济制度、法律制度以及企业运行便利性等四个因素对国际直接投资的影响并得出结论：自由开放的经济体制和欢迎外资的政策是决定国际直接投资流入的最重要因素，其次几个因素是法律制度、经济制度、政府清廉程度和国际经济安排以及企业运行障碍，税率对吸引国际直接投资几乎没有影响，即制度因素比经济因素更重要。周业安等(2004)通过新古典增长模型分析，证明贸易环境和制度环境决定了各地的经济增长, 特别是信息化程度、要素市场发育程度和市场环境质量, 越是规范的市场环境就越能吸引资源,从而促进当地经济增长。王丽娅（2005）用博弈矩阵模型分析地方政府招商引资的后果,得出结论:招商引资竞争很难改变企业的固有区位选择,竞争的结果一般情形下只能改善企业的收益,但降低了地方政府所获得的利益。 杨海水（2007）用模型分析了区域招商引资竞争的有效性, 并证明在竞争的状态下, 除区域间收益差额超过潜在不利的情况外, 潜在不利区域将很难利用优惠改变企业固有区位选择, 竞争使得分配更加有利于企业而不利于参与招商引资竞争的区域, 而且这种招商引资竞争是难以避免的。认清本区域既有优势和关键行业比单纯提供优惠在招商引资过程中更加重要。

 

三、我国当前招商引资中存在的反补贴隐患

从1978年十一届三中全会提出对外开放以来，我国的招商引资先后经历了：经济特区、沿海开放城市、经济开发区、西部大开发等阶段，在这一过程中各个地方政府出于财政上和政治上的双重压力竞相吸引资金（包括内外资）来发展本地经济，使得我国经济有了突飞猛进的发展，截止2007年底我国国内生产总值已达246619亿元（人民币），经济总量位居世界第四，但在经济发展的同时特别是入世后，我国现阶段招商引资模式的弊端也越发明显，在这些弊端中尤其值得关注的是我国招商引资政策中的过度补贴（Oversubsidization）问题，以及由此引发的国外反补贴调查。#p#分页标题#e#

我国在加入WTO议定书附件5A(有关补贴计划和措施的通知)和附件5B（予以逐步取消的补贴）这两个文件中归纳了我国现阶段的主要补贴措施，在入世后我国已对其中一些补贴措施进行了修改，以期符合《SCM协议》的规定，但在招商引资的实践中仍然存在着较多不符合《SCM协议》的法律法规和实践，并引发了其他国家对我国的反补贴调查。以下本文将对这些补贴措施进行初步的梳理。

（一）、禁止性补贴

 《SCM》规定的禁止性补贴包括：出口补贴和进口替代补贴。

1、   出口补贴

我国虽然从1991年开始在外贸行业实行自负盈亏起就已经取消了出口实绩补贴，但同年出台的《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第75条第7款规定：“外商投资举办的产品出口企业，在依照税法规定免征，减征企业所得税期满后，凡当年出口产品产值达到当年企业产品产值70％以上的，可以按照税法规定的税率减半征收企业所得税，但经济特区和经济技术开发区以及其他已经按15％的税率缴纳企业所得税的产品出口企业，符合上述条件的，按10％的税率征收企业所得税。”虽然，《外商投资企业和外国企业所得税法》已经于2008年1月1日被新《企业所得税法》代替，但笔者于2008年4月浏览国内主要工业园时网站时发现这类税收优惠仍然存在。

2、   进口替代补贴

我国虽然从1992年8月起取消了进口替代清单，但在招商引资实践中仍然存在着大量的进口替代补贴，其中被国外申诉的主要是：1999年《国家税务总局关于印发《外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税管理办法》的通知》、2000年《财政部、国家税务总局关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》、1999年《国家税务总局关于印发<外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法>的通知》等。这三个文件的共同性在于都是政府放弃原本可以取得的财政收入，构成补贴的第一要件“财政资助”，此外，这三个文件都给受益者带来了较正常商业待遇（在这里比较基准（benchmark）是正常购买国产设备时的商业待遇）更优惠的交易条件，即“授予利益”。

（二）、可诉性补贴

我国在可诉性补贴方面主要是各种对外资企业的税收优惠、对国有企业的补贴以及其它非税收性补贴措施。

1、   对外资企业的税收优惠

改革开放以来，我国为了吸引外资，一直实行内外资企业所得税不同待遇，并在此基础上实行外资企业分地区、分产业的税收优惠措施。#p#分页标题#e#

   （1）所得税优惠

在所得税项目中，我国被其他国家申诉的法律法规主要是：1991年《外商投资企业和外国企业所得税法》第6、7、8条、1999年《国家税务总局关于印发《外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税管理办法》的通知》、2005年《财政部、国家税务总局关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》等等。

这一类补贴主要是对外资企业交纳所得税的优惠，如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定的“两免三减半”。在铜版纸一案中，美国商务部即认定金东纸业及其交叉所有的公司在调查期间享受了一年的免税优惠。2008年1月1日新《企业所得税法》实施以后我国内外资企业在所得税上的不同待遇将会逐步取消，但值得注意的是《企业所得税法》中仍然规定一些外资企业可以在该法实施以后一定期限内继续享受所得税优惠，这就存在着引发国外反补贴调查的可能性，如《企业所得税法》第57条第1款规定“本法公布前已经批准设立的企业，依照当时的税收法律、行政法规规定，享受低税率优惠的，按照国务院规定，可以在本法施行后五年内，逐步过渡到本法规定的税率；享受定期减免税优惠的，按照国务院规定，可以在本法施行后继续享受到期满为止，但因未获利而尚未享受优惠的，优惠期限从本法施行年度起计算。”

（2）针对特定地区的所得税优惠

我国针对特定地区外资企业的所得税优惠主要集中于经济特区、沿海经济开放区、经济技术开发区等地，这类补贴由于具有地域专向性，故可构成可诉性补贴。

1991年的《外商投资企业和外国企业所得税法》第7条规定：“设在经济特区的外商投资企业、在经济特区设立机构、场所从事生产、经营的外国企业和设在经济技术开发区的生产性外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税。设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业,减按24%的税率征收企业所得税。设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业,属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的,可以减按15 %的税率征收企业所得税。”虽然新《企业所得税法》已于2008年1月1日起生效，但在该法第五十七条第2款规定：法律设置的发展对外经济合作和技术交流的特定地区内，以及国务院已规定执行上述地区特殊政策的地区内新设立的国家需要重点扶持的高新技术企业，可以享受过渡性税收优惠，具体办法由国务院规定。”故我国针对特定地区外资企业的所得税优惠在新《企业所得税法》实施后仍存在着引发国外反补贴调查和措施的可能性。#p#分页标题#e#

（3）、针对特定产业的所得税优惠

我国对外资企业投资特定产业的优惠待遇政策主要集中于：1986年《国务院关于鼓励外商投资的规定》第3条以及2007年修改的《外商投资产业指导目录》中的鼓励外商投资产业目录。

2、   对国有企业的补贴

根据《中国加入议定书》附件5A第1 项和第2 项，我国对国有企业补贴的对象是由于其生产的产品价格固定或资源开发成本上涨而严重亏损的国有企业，其目的是促进亏损国有企业的结构调整，同时通过促进合理化、维持稳定生产和社会安全以保证就业（作为对于缺乏社会保障制度的补偿）。此类补贴通过赠款和税收免除的形式实现。由于我国特殊的国情，对国有企业的补贴是我国经济体制改革中的突出矛盾，我国现阶段所能做的是逐渐减少对国有企业的补贴，并使这类补贴尽量符《SCM协议》的规定。

3、   其它非税收性补贴措施

由于我国的税收性优惠政策主要由中央政府掌控，故地方政府在招商引资过程中往往运用其它的非税收性补贴措施来吸引投资，这些措施主要有：低价供应工业用地、地方所得税返还、商业银行优惠贷款等，有的地方甚至突破国家基本税率和“两免三减半”的优惠政策底线,出台“四免四减”、“五免五减”的政策,或者直接承诺零税费,谓之“特殊优惠”。这些非税收性补贴措施已经引起了国外反补贴调查的注意，如在烧烤架一案中，加拿大CBSA就将：经济特区企业的地方所得税减免、土地使用费用的减征、优惠贷款－直接由中国政府提供或间接通过金融机构向达到特定出口实绩的企业提供贷款的优惠利率和融资条件等列入实地调查内容。

 

四、从反补贴角度改进招商引资工作

    （一）、地方政府将招商引资工作重点放到建设制度环境上

“地方经济竞争力来源于地方的资源、技术和制度,而起决定作用的是制度，一定的制度会产生相应的技术创新和资源流动方式,从而决定当地的经济增长。”道格拉斯.诺斯在其著作《制度、制度变迁与经济效益》中通过研究日本、香港、新加坡等地经济发展的历程，认为制度创新能减少交换活动的交易成本，从而实现日益复杂的交换活动，国家的发展除了依靠生产要素之外，最重要的是竞争、开放、统一、可靠的制度。前文已经论述过，在当前激烈的招商引资竞争中优惠政策已不再是稀缺资源，因此我国各个地方政府必须把招商引资工作的重点放到自身建设上，通过制度创新和技术创新来营造良好的软环境从而吸引资金来促进当地经济和社会的发展。#p#分页标题#e#

（二）、建立利益协调与合作机制，促进区域发展

      我国自1994年实行分税制以来，由于改革的不完善造成事权和财权的划分不配套，大部分财政收入集中于中央政府，地方政府在财政支出上的比重相对较大，地方政府为了履行公正服务职能必须努力促进本地经济发展，从而获得较多的财政收入来更好的履行公共服务职能。此外，分税制改革后，地方政府获得了明确的地方税收收益，同时也获得了一定程度的独立事权，并相应承当一定的责任。以上两点经济原因再加上我国实行的中央对地方政府官员进行绩效考核（绩效考核的核心内容是经济发展水平）从而决定官员升迁的政治原因，使得我国地方政府之间的竞争日益激烈，为了促进本地经济的发展以及实现自身在政治上的升迁各个地方的政府无不尽其所能招商引资，从而在一定程度上构成了“竞争性政府”       

（Intergovernmental Competition），各个竞争性地方政府为了促进本地经济的发展纷纷以行政区划为界，进行重复的低质量的招商引资竞争。我国国内有学者称这种地方经济为“行政区经济”。地方政府进行恶性竞争的原因是利益冲突，解决这一问题的途径是打破行政区划对区域经济发展的束缚，建立区域利益协调与合作机制，可以尝试成立类似区域经济联席会议的机构。当前我国区域合作进行的较好的地区是长三角地区，这一地区从上个世纪九十年代初开始通过长三角经济协作办主任联席会议、长江三角洲城市经济协调会以及沪苏浙省(市) 长座谈会等一系列制度安排，协调区域发展，通过区域协调来解决单一地方无法解决的宏观问题，取得了较好的效果。在这其中“江苏尤其注重与上海的基础设施衔接、支柱产业配套、新兴产业共建和一般产业互补，强化上海金融、经济、航运和贸易中心的功能，积极接受上海的辐射。昆山的崛起就是一个例证。”

（三）、转变招商引资方式，实行市场化招商

      在我国当前的招商引资实践中，政府处于绝对的核心地位，承担了从优惠政策的给予、项目洽谈、到投资项目审批等一系列的工作，这无疑是超出了政府公共服务提供者的职能范围。对处于市场经济体制中的政府而言，其所需做的并不是直接干预经济，而是应当纠正职能错位，真正致力于公共服务的供给、法律法规的完善等软环境的建设上，应该让市场这只“看不见的手”来进行招商引资的调节。

根据《SCM协议》，补贴提供者必须是政府或公共机构( a government or any public body )。从这一定义出发，我国应将当前以政府为主体的招商引资模式转变为市场化运作模式，由某一公司法人具体负责招商引资，当然必须强调该公司法人必须以市场竞争者的定位行事，同时要尽量减少政府干预的色彩，而不能以市场管理者的定位行事，如果是以后者的定位行事则很有可能仍然会招致反补贴调查。当前，在我国的招商引资实践中，中新合作的“苏州工业园”项目是一个市场化运作的典型，该园是根据中新两国于1994年签订的《中华人民共和国和新加坡共和国政府关于合作开发建设苏州工业园区的协议》而成立的，工业园从开发建设到招商引资的一系列工作都是由中新苏州工业园区开发有限公司（CSSD）具体负责，实行市场化的运作模式。#p#分页标题#e#

（四）、改变补贴方式，充分利用合规补贴措施

《SCM协议》虽然确立了WTO成员反补贴的基本规则和程序，但由于现实国际和国内经济关系的复杂性，《SCM协议》仍明确规定某些特定补贴措施是合理的合规的，就我国未来招商引资工作而言，应当充分利用《SCM协议》中规定的合规补贴措施，切实维护我国的经济利益。首先应当扩大不可诉补贴的使用范围，加大对环境保护、科研开发（R&D）以及落后地区的补贴力度，将对企业的直接财政补贴转化为对企业的科研和环保补贴。其次，应当扩大具有专向性特征的补贴的适用范围，如将适用于某地或某产业的税收优惠推广到全国或所有产业。再次，要充分利用《SCM协议》第14条的规定，扩大政府股本投入、政府贷款、政府提供贷款担保以及政府提供货物或服务或政府采购货物等不构成授予利益的补贴方式的利用。除了以上合规措施外，有人主张我国应充分利用《SCM协议》中的发展中国家特殊待遇条款，笔者认为，首先中国并未在《SCM协议》附件7所指的特殊发展中国家名单内，即使能被视为“其它发展中国家”也已经超过了《SCM协议》规定的8年过渡期；其次“我国的发展中国家地外并未在入世文件中得到明确，美国也从未承认我国的发展中国家地位”；最后，我国自身又明确承诺在入世后取消《SCM协议》第3条规定的禁止性补贴，故笔者认为我国援用发展中国家特殊待遇条款难度较大。

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献

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