摘要:政府投资项目管理是我国基本建设管理中的重要课题。从现有政府投资项目管理中存在的问题入手,阐述了用改革的方法解决政府投资项目管理存在的问题的必要性和重要性,并借鉴国际经验和我国多年的实践经验,提出了解决问题的办法。

关键词:政府投资;项目管理;问题;对策

　　

政府投资项目是我国当前经济发展的重要构成要素,项目实施的好坏已成为国家、企业和社会最为关心的问题。项目管理作为管理科学的重要分支已渗透到各行各业。科学技术的发展,新的经济发展环境,动态的市场,更激烈且高水平的竞争,要求政府或企业不断应对新的挑战。项目管理不仅是大型、复杂工程项目管理的有效方法,而且已经成为21世纪政府或企业组织和管理的一种主要形式。

我国加入WTO 后,我国的项目管理面临着如何与世界接轨,如何按照世界通用的项目管理科学方法和管理技术对项目进行规划、实施、控制等问题。改革当今政府投资项目管理模式,是提高政府投资工程的投资效益和工程质量的根本之举。因此,改革这种管理模式具有重要意义。本文试图通过对政府投资项目存在的问题及当今中国特定历史时期的认识和分析,并结合国内外政府投资项目的先进管理经验,对我国政府投资重大项目建设管理中存在的问题,提出几点对策。

1　理顺政府和市场的关系

要理顺政府和市场的关系,首先必须转换思维方式。在重大项目的建设过程中应树立“市场第一”的观念。政府投资的重大建设项目,是在社会主义市场经济条件下完成的。应将市场放在第一位,实行市场优先原则,只要市场能干的,就先让市场去干;只有在市场干不了和干不好的情况下,政府才去弥补。在重大建设项目的监管过程中,比如对招标投标的管理、对咨询中介机构的管理,以及对施工建设活动的监管等,政府的主要能动性不是表现在替代市场去行事,如何在调查研究的基础上制订符合客观经济发展要求规律的法律、法规、政策等进行市场引导,与此同时要积极地去“配合”市场,“呵护”市场,“培育”市场,“完善”市场,从而逐步地让市场在资源配置中去唱主角。

其次要通过实践的验证不断地、有条不紊地改革计划方式,使国家计划由“指标型”逐步变为导向型,不断地增强计划的预测性和科学性,进而提高国家计划的指导性,这不仅是改进政府宏观调控的需要,而且也是形成一个相对稳定的政策环境,鼓励长期投资,增强经济发展后劲的需要。

第三,要进一步深化行政体制改革,加快政府职能转换,这是当前理顺各级政府之间的关系,打破区域市场分割,促进生产要素流动的重要内容,特别要加强公共部门内部的集权与分权和公共部门与市场的集权与分权问题的研究。

2　完善法律、法规,加大对腐败行为的惩治力度

　　要围绕政府投资项目的实际制定和完善相关法律、法规和各项规章制度。国外在项目管理方面有一套较完整的法律制度,一类是项目运作过程中涉及项目建设本身的法律;另一类是防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律,二者相辅相成,对项目管理起到了规范和监督的作用。由于我国还处于社会主义市场经济的初级阶段,整个市场经济的法律制度以及各项规章制度还处于探索和实践阶段,还很不健全、很不完善。尽管我国已经有了项目管理相关的法律、法规,但仍不够完善和系统化,至今没有制定出项目管理专业和行业指导性实施准则,且对项目管理实施中丰富的实践经验缺乏系统的总结和提高。

当前,一方面要进一步加速清理和废除与世贸组织规则和国际惯例不相适应的法律法规,修订需要完善的法律法规;要进一步加速清理和废除各地方政府与中央政府的不一致或有冲突的法律法规; 还要加快研究制定社会经济和现代项目管理发展所需要的法律法规,进一步推进项目管理的法制建设进程,使政府对投资项目的管理有法可依。另一方面,针对重大项目管理存在的经济犯罪现象,应加快防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律制定和完善。与此同时,应在全民中普及法律知识和法制观念,以提高民众对项目的监管,减少或消除官员的以权谋私。

同时加大对腐败行为的惩治力度。据问卷调查统计结果,认为“我国重大建设项目违规行为得不到有效遏止的原因”是“执法不严, 惩处不力”占44% ;认为“我国重大建设项目违规行为惩处没有力度”业主占44% ,计委占58%。缺乏惩罚,是政府投资项目中各类违规行为屡禁不止的根本原因。因此,在重大项目管理中,必须加大对腐败分子的惩罚力度,使腐败者感到腐败的“成本”大于“收益”,腐败行为便会得到有效遏止。例如通过加大反腐的执法力度以及对反腐败者进行奖励或补偿,增加其机会成本;或在司法实践中,对行贿罪充分重视,截断腐败的源头,增加其交易成本。对稽察和执法检查中所查实的政府投资项目建设组织实施过程中存在的各种违规违纪行为,不论涉及到谁,不论职务多高,该曝光的必须曝光,该制裁的坚决制裁,该给予党政纪处分的也绝不手软,对情节严重,构成犯罪的,一律移交司法机关处理,对敢于吃“唐僧肉”的不法分子要严惩不殆。

3　改革政府投资项目的管理模式

加速我国建设项目管理体制改革迫在眉睫。政府投资项目管理体制改革,要按照“投资、建设、管理、使用”分开以及专业化管理的原则,借鉴发达国家通行做法,结合我国国情和多年来建设项目管理经验的实践,建立权责分明、制约有效、科学规范的工程项目管理体制和运行机制,不断提高投资效益和项目管理水平。建立“投资、建设、管理、使用”四者分离和有效的监督机制,努力发展多功能的工程公司和专业化的项目管理咨询公司,利用市场中介组织实现专业化、市场化的管理,让内行人管理和建设项目,从而达到提高项目投资效益和工程质量的目的。改革后的管理模式,应尽可能地实现政企分离,使政府不再直接插手工程建设实施过程的微观管理。同时,应通过明确政府各个个体拥有与使用某种资源的权利,把“公”和“私”明确地区分开来并加以界限,使政治权力从项目建设等经济活动中退位,减少政府产品的生产并保证其质量,以防止部分公务人员依仗手中的权利以权谋私或对公共财产进行侵犯,从而提高市场对资源的配置效率,抑制腐败的滋生、蔓延。改革后的管理模式,应使建设参与各方(业主、承包商、监理三方)努力形成有效制衡机制,保证政府投资工程建设的效能。

4　加大项目管理的宣传力度,加强政府投资项目管理队伍建设

　　当前社会各界对项目管理行业的重视普遍不足,与国际有较大差距。我国的相关理论与实践均未像国际上那样肯定建设业及项目执行是一个以咨询顾问为轴心的专家管理,未能确认其作为服务业的性质,从而不能从建立专业服务意识、提高服务质量上树立指导思想,因此未能站在国际竞争的角度评价和培养企业的竞争力。也尚未建立国际惯例中的那种以咨询工程师为中心的建设业管理体制,未意识到中国建设业改革的起点和重点应是作为行业主导者与管理者的工程咨询业。在发达国家,从事工程咨询业务的往往是工程技术领域的精英,属于高智力,复合型人才,组织成员中有经济学家、规划专家、设计师,他们从其智力服务中获得与其知识价值相当的高酬劳,尤其是前期咨询很受业主重视。

在我国,工程咨询还没有在社会上和政府领导意识中取得相应的地位,我国咨询公司(设计院)主要由工程技术人员组成。因此,无法参与到机会研究、可行性研究和项目评估这样的投资前期准备活动中来。收费也较低。设计费只占全投资概算的1% ～ 2% ,而前期咨询费又按设计费的15% ～18%比例收取。中国的工程建筑全过程咨询服务,其营业额占项目投资的比例约在3%左右,是相当低的。

从长期发展来看,低报酬不可能获得优质服务, 也不可能培育出高水平的行业队伍,会迫使行业精英另谋出路,转向国际咨询公司。因此,要做好项目管理的宣传工作。首先要宣传好项目管理的重要意义。虽然项目管理的成功案例在我国已有近20 年 历史,但知道的人不多,了解其意义的人也不多,加强宣传非常必要;其次,要宣传好项目管理的专业知识。项目管理涉及到众多学科领域,随着适用范围的扩大,涉及的知识还在不断增多。宣传好这方面的知识应该是当前推进项目管理的一项重要工作;再次,还要宣传好国内外项目管理的成功经验和典型案例。

除做好项目管理的宣传工作之外,还要做好政府投资项目管理队伍的建设。随着我国经济日益深刻地融入全球市场和项目管理的国际化,对项目管理专业人员的需求,数量越来越多,专业水平要求越来越高。我国每年从世界银行获得约30亿美元的贷款,再加上亚行贷款、国际经援、出口信贷等,利用外资数额每年都在几百亿美元,此外还有许多项目要通过国际招标、采购、咨询和BOT方式运作。我国涉外项目的比例越来越高,这些涉外项目通常都要求采用项目管理的国际模式,而在中国的今天这方面专业人员相当缺乏,同时。人才的知识结构不合理,工程师普遍欠缺经济、法律、F ID IC等方面的系统知识和综合协调管理能力差,因而市场调查、经济评价、风险分析等对于科学决策至关重要的内容往往成为薄弱环节。发达国家相当重视项目管理专业人才的培养和资质认定,并形成了一定的规模。

美国项目管理协会( PM I)主办的项目管理专业资质( PMP)考试和资质证书,得到社会的公认。获得项目管理专业资质证书( PMP)的人有更多的机会被政府部门和大公司聘任或重用。近几年来,国家有关部委相继开展了工程承包商项目经理、监理工程师的培训和考试,实行了资格证书制度,不少高校也相继开设了项目管理课程。应该说我国项目管理专业人才培养已有了一定的基础,但在数量和质量上还远远不能满足实际的需求。我国的项目管理专业人才培养和资质认定工作在各个领域发展也不平衡。在建筑行业进展较快,有些行业做得较少,有的还是空白。偏重于承包商、监理方面的工作,对业主项目管理人员的培训、考核和资质认定工作没有引起足够的重视。相当一部分项目业主素质不高。不仅思想政治素质不高,业务素质也比较差。有的业主根本没有想过要把项目建设好,只是想通过项目谋取私利。所以项目还没开始就留下了祸根,项目一开始问题就层出不穷。因此,要扎扎实实地抓好项目管理的培训工作,加强政府投资项目管理队伍建设。除了在许多学校有关专业中增加项目管理课程,普及项目管理知识,抓紧培养后备专业人才外, 还要根据中国经济发展实际,积极开展在职项目管理培训和继续教育。当前的重点是针对有工作经验的项目管理人员进行培训。在培训中,既要系统学习有关理论,更要注重培训具体操作技能,使已有的项目管理人才队伍不断扩大规模,不断提高理论素质和工作水平同时,应加强政府主管部门对项目管理知识和相关法规的学习。提高政府部门对项目的宏观规划和协调管理;提高政府部门办事效率,以及依法对政府投资项目的管理能力;提高监管人员的业务素质和工作水平,以减少政府工作人员素质低而造成项目管理的成本上升;还要加强对业主的培训。对政府投资的项目,不仅要培训业主的业务素质,而且要培训其思想政治素质,使其对投资项目的质量和投资效益真正负起责任来。

5　加强政府对投资项目的监管

积极引进、学习和借鉴国外先进的项目管理经验,认真总结我国的项目管理经验教训,制定规范的项目管理政策和措施,尽快与国际项目管理接轨。

《招标投标法》的颁布实施,为项目的招标投标工作提供了法律保障,各级政府及部门,要认真贯彻执行,严格建设程序,按照“五制”要求进行项目管理, 加大政府监管力度,杜绝暗箱操作及各种违法、违规事件的发生。以前,在项目建设管理上,政府的工作重点主要放在项目的审批和投资的分配上,对项目批准后具体建设实施的管理比较薄弱,在市场经济日益发达的今天,项目单位的自主权日益扩大,利益机制逐步强化,仅仅靠项目审批已经不能形成对国家投资的有效控制,以致许多项目建设中在工程质量、资金使用和概算控制以及“五制”均出现不少问题。因此,我认为必须通过以下一些措施来强化政府在项目管理全过程中的作用。

1) 切实落实项目法人责任制。在项目法人责任制以前的各项责任制,都没有从根本上解决项目建设和经营责任割裂的长期困扰。实践经验表明,过去各种责任制下难以落实的责任,在实行项目法人责任制下,都得到了有效的落实。过去争论不清的产权关系,在实行项目法人责任制后,也不辨自明,建设项日的投资效益得到了极大的提高。但是,据了解,一些项目以工程指挥部或项目办公室的形式组织建设,政企不分。一些项目虽成立了法人机构,但基本上仍以行政指挥为主,有的工程指挥部和项目法人并存,关系不清,职责不明,项目法人无法独立履行职责。在这种情况下,政府投资项目的质量和投资效益都难以保证,而一旦出现问题,有时连责任人都找不到。可见,认真落实项目法人责任制的重要性和艰巨性是何其重大。

2) 要认真贯彻招标投标法。为了加强对招标投标的规范管理, 1980年国务院颁发了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,到1999年8月国家正式公布《中华人民共和国招标投标法》,国家制定了一系列的法规、规章及政策性规定,使我国建设项目的招标投标活动向着规范化、公开、公平、公正、节约投资等方面迈进了一步,取得了一定成绩。

但仍然存在不少问题,有的还十分严重。目前,政府投资项目出现问题最多的环节就是在招标投标中,表现形式就是行政干预,有法不依。因此政府应加强招标投标法的落实措施和违反招标投标法的处罚力度。

3) 认真贯彻工程监理制。工程建设监理是我国改革开放后近十几年发展起来的新兴行业,其对提高工程质量、控制投资和工期起到了重要作用,甚至在一定程度上遏制了建设中的腐败行为。近年来,基础设施建设发展快,具有合格资质的监理队伍不足,建设市场的管理又跟不上,致使出现了一定程度的混乱局面。监理出现“有证者投标,无证者服务”、外聘监理人员多、离退休人员多、无证人员多以及同体监理等现象,难以实施有效监督。还有的项目则根本没有实行监理制。监理作为工程建设市场的3大主体之一,理应发挥重要的作用。政府应规范监理企业行为,对有违规行为的企业,都要严肃查处;情节严重的,要坚决吊销资质证书,依法将其清出监理市场。严格市场准入制度,不符合资质要求的监理企业不予入内,从而有效制止素质较低的监理企业采取压低监理费率来承揽业务,扰乱市场秩序。同时建议政府理顺政出多门的资质管理现状。

4) 建立和完善项目的竣工验收和后评价制度。

目前我国政府投资项目的竣工验收不少流于形式,走过场,缺乏项目后评价。而发达国家对政府投资项目后评价非常重视,并建立合理有效的机构、加强政府投资项目后评价立法和人员培训,以及通过建设项目管理信息系统等手段来开展政府投资后评价工作,使其成为政府投资项目管理的一个重要工具。

各级发展部门作为争取政府投资项目的牵头部门和项目审批管理部门,必须切实承担起项目竣工验收和后评价的组织实施工作,尽快建立和完善国债项目的竣工验收和后评价制度,不断加强政府投资项目概预决算、资金使用、工程质量、生产能力和投资效益的综合评估工作,以便总结经验、吸取教训,更好地指导和加强项目的全过程监管,实现投资、工期和质量三大控制,全面提高项目的投资效益。

5) 健全监管机构,提高监管人员素质。目前政府投资项目数量多, 规模大, 涉及行业广。虽然1998年国务院决定在国家发展计划委员会内设置重大项目稽察特派员办公室,但监管力量仍然薄弱，监管水平和效率仍很低下。因此,政府应加大对监管机构的投入,健全监管机构,强化对监管人员的培训,提高监管人员素质,不断改进监管方式,注重实效,努力提高监管工作的效能和效果。

6　加强信息化在政府投资项目管理中的作用

　　近年来,在国家积极财政政策的作用下,固定资产投资快速增长,投资规模不断扩大。固定资产投资高速增长,使得固定资产投资项目大数据量的管理,由传统的手工方式过渡到以计算机及其网络为载体的信息化、数字化管理成为必然。投资项目采用信息化管理,可以实现对项目前期、争取开工、在建、竣工四个环节和停缓建、撤销立项两种状态的全过程监控和跟踪。加强信息化在政府投资项目管理中的作用,是可提高政府投资建设管理的透明度,从而维护公平竞争,减少违规。21世纪是一个知识经济时代、信息时代。对政府投资项目的监管应创造与之对称的信息环境,实现市场主体和社会公众对信息的公平享有,以及市场监管信息的交流与共享, 充分发挥高新技术在整顿和规范建筑市场秩序中的作用,提高执法工作的科技含量。

此文曾发表于《湖南交通科技》2005年12月第31卷第4期