[摘要] 实践表明,建立存款保险制度,有助于金融体系的稳定,并保护只具备少量金融知识的存款人利益。但若设计不当,会降低市场约束,增加道德风险。金融稳定论坛2001 年9 月发表的《存款保险指南》内容详尽,分析全面,其关键要点更是给各国政策制定者们提供了指南,具有较强的适用性,对我国也有一定的参考价值。

[关键词] 存款保险指南;金融安全网;明确有限型存款保险

 

　　目前已有70 多个国家建立了不同形式的存款保险制度。但正如巴塞尔银行监管委员会1997 年3 月在其提交的“巴塞尔委员会成员国的存款保险安排”的调查报告中所指出的,巴塞尔委员会之所以并未对是否应该实行存款保险制度以及这一制度的结构发表过建议,除考虑到各成员国之间存在着制度上的差异外,还由于委员会的工作重心就是创造一个根本不需要存款保险的环境。[1]东南亚金融危机之后,人们的看法发生了变化。存款保险的重要性使其研究成为国际层面的关注点,一些国际金融组织或机构加强了对存款保险制度的研究。这其中最具代表性的成果就是金融稳定论坛(FSF) 2001 年9 月发表的《存款保险指南》(Guidance for developing effetive deposit insurance systems) [2] (下称《指南》) 。本文就《指南》的主要特色与关键要点进行论述,在分析评价的基础上得出相关结论,以期为我国建立存款保险制度提供借鉴与参考。

一、《存款保险指南》的主要特色

《指南》包括七大部分,从实施存款保险制度的前期分析到实施效果的评估,从存款保险公司的治理结构到对失败银行的具体救助措施,内容十分详尽,可以说是存款保险理论研究与各国实践的集大成者。这主要表现在以下几个方面。

(一) 参与的广泛性

《指南》综合了各国存款保险机构、金融监管部门、国际金融组织(如世界银行与国际货币基金组织) 以及专家学者的意见,有来自100 多个国家的400 多名专业人员进行了磋商探讨,其代表性的充分及其权威性是不容置疑的,是国际上关于存款保险的最新研究成果。正如《指南》所指出的,其制定经过了广泛的咨询程序,包括了对存款保险问题感兴趣的所有国家。从1999 年11 月金融稳定论坛成立存款保险研究小组,到2001 年9 月伦敦会议讨论通过达两年之久。为完成任务,研究小组开展了一系列研讨活动,包括制定详细的计划纲要、调查与讨论提纲、召开广泛的研讨与协商会、设置网址反馈意见与分享信息资料,在此基础上才产生了该最终报告。

(二) 内容的全面性

存款保险制度的创建可以说是一个系统工程,这对于没有建立存款保险制度或面临转型过渡的国家来说,更是如此。《指南》的基础不仅在于涵盖内容的丰富,更在于其所提供给存款保险制度政策制定者们的具体指导,从《指南》揭示的20 个关键要点就可以看出其内容十分详尽(第二部分予以详述) 。在此仅举两例为证,而这往往又被政策制定者和理论研究者所忽略,或者说还没有引起足够的重视。

一是关于公众认识方面的规定,这对于防止银行挤兑与出现金融恐慌具有特别重要的意义。《指南》指出,一个经过良好设计的公共认识方案能达到多重目的,信息的公开发布有助于公众对存款保险制度及其主要特征的认识与了解,包括其存在的好处与弊端。当银行失败时,一个精心设计的公共认识方案能有效对抗银行失败所造成的潜在混乱性影响,并有助于建立或恢复对银行业的信心。另外,当银行失败发生时,此种方案还能帮助及时发布非常重要的信息,比如涉及如何提交申请与获得赔偿方面的程序规则。因此,当设计公共认识方案时,关键是要认清所针对的对象。对银行雇员也不可忽视,特别是那些负责经营管理的以及处在第一线的员工,能够提供存款保险方面的资料信息。同时,还要认真选择相应策略来达到公共认识方案所制定的目标。公众对银行体系的稳定抱有信心而对存款保险制度认识水平较低的国家,更需要制定特定的交流联系策略来确保其既定的目标能够达到。

二是存款理赔兑付中的公告通知问题。《指南》规定为使存款兑付程序有效进行,就需要及时通过新闻发布、媒体中介、广告宣传、海报、因特网和其他手段来发布存款兑付及有关信息;对于存款人的疑问与抱怨则需要及时通过信件和电话进行直接联系。同时要保证公众所接受的关于何时和以何种方式获得存款兑付的信息必须是可行的和准确可靠的。否则只会造成更多更严重的混乱,酿成更大的金融恐慌。

(三) 较强的适用性

存款保险制度自创建以来一直存有争议。在制定该《指南》的过程中,研究小组注重吸取其成员国和有关国家成熟的实践经验。因此, 《指南》反映了较广范围内国家的现实状况与结构,且建立在三个普遍认可的研究结果上。一是,明确有限的存款保险比隐性的存款保险更可取,如果前者能够在存款人与债权人间分清责任、限定可能导致随意行动与任意裁决的范围。二是,存款保险制度必须正确设计、执行得当并能被公众理解信任,且要避免造成道德风险。三是,为更有效地发挥存款保险功能, 需要其成为金融安全网的一部分,并需要得到健全管制与监管的支持,执行有效的法律和可信的会计与披露制度。根据这三个结论性意见所制定的《指南》,不仅具有较强的权威性,其适应性与针对性也十分突出,为各国政策制定者们在设计存款保险制度时提供了指导性与操作性极强的蓝本。

经济全球化的发展与金融风险的加剧,使得存款保险的作用日益突出。正如《指南》所指出的,金融稳定论坛由此坚信该报告所提出的务实措施,将有助于其作用的发挥,并能够作为一个有用的工具,维护与加强金融体系的稳定,保护小额存款者的利益,与此同时,不要增加道德风险或减少市场规律的约束。《指南》同时也实事求是地指出,存款保险体系能处理有限数量的同时发生的银行失败问题,但并不是处理银行主要缺陷的一剂良方,更不能期望靠它来处理银行业的系统风险,因为它只是金融安全网的一部分。

《指南》的广泛适用性还在于其提供了不同方法可供选择,考虑到不同国家的经济发展实际及其制度背景,多次言及并不存在单一的模式可供选用,国家需要根据自己的实际作出相应选择。而且还针对全面保证到存款保险的转型过渡提出了建议,对国有银行的特殊重要性也予以了关注。金融稳定论坛关于存款保险制度研究的这个报告以及采取指南的形式,虽然其法律效力有限,但毕竟开启了先河。《指南》的不少内容,对我国建立存款保险制度同样具有一定的参考价值。

二、《存款保险指南》的关键要点

《指南》内容十分丰富,其核心则主要体现在第七部分,现阐述如下。

(一) 实施前提

虽然政策制定者在考虑如何保护存款人利益方面有很多选择,但许多国家的实践证明,实行明确的、有限范围的存款保险(存款保险体系) 比隐性的保护更为恰当。这种精心设计的存款保护体系能否有效实施,重点是要划清管理当局对存款人的责任、并限定可能导致其自行行动和随意决定的范围,而且要为广大公众所能理解以增强其可信度。同时还需要有强有力的审慎监管与管制规则、完备的会计与信息披露体制、有效执法措施的配套与支持。实践表明,当国家的银行制度健全时,推行存款保险制度会更加成功。一个存款保险体系能处理为数有限同时发生的银行失败事件,但并不能由此期望它本身能够防范与处理银行业的系统风险。

(二) 道德风险

一个设计得当的金融安全网对确保金融体系的稳定非常重要。作为金融安全网的一部分,若存款保险制度设计不当,就会增加风险,特别是道德风险。好的公司治理结构与银行稳健的风险管理制度、有效的市场约束以及强有力的审慎监管、管制与法律框架等,能减弱道德风险的危害,而且上述这些因素若能协同发挥作用,其效果更加显著。首先,好的公司治理与每个银行完善的风险管理,有助于确保其商业经营战略与安全稳健的经营方案保持协调同步,并能在第一线有效防范其从事过度风险活动。好的公司治理与银行风险管理制度主要包括:具有稳键监督管理的标准、程序与指标体系, 对董事成员与其他高级管理人员失职行为的追究,内控体系与审计检查制度,风险管理及其银行完成情况的评估,统一与商业经营目标相关的报酬标准,资本与流动头寸的管理。其次,有效的市场约束则需要完善会计与披露制度,评级的中间机构、市场分析师、金融评论家或其他专业人士持续的对银行经营适当性的审查关注也是不可忽视的一个方面。第三,很多国家利用审慎的管理与监管手段来减少道德风险,控制从事过度风险。监管约束包括要求新设银行具备健全有效的管理、实施最低的资本要求、具备合格的董事与经理人员、稳健的商业经营活动、适宜的对控股股东的检测和风险管理规则、强有力的内控机制和外部审计等方面。监管措施还包括对银行安全和稳健的监督,其经营活动要遵守相应法规,一旦问题出现就能及时采取正确行动,必要时包括关闭银行。

特定的存款保险设计也能减轻道德风险。这些因素包括:设置被保险的数额限制,把一些特定存款排除在外,使用某种形式的共同保险,执行不同的或是随风险调整的保险费率体系,尽早关闭陷入困境的银行来减少损失风险,如果得到授权,还能对董事与其他管理人员的违法行为提起法律诉讼等。

(三) 政策目标

制定存款保险体系的第一步,是明确所需要达到的公共政策目标,并确保这些公共政策目标能得到很好的理解与认可。实行存款保险制度的首要目标是有助于金融体系的稳定,并保护只具备少量金融知识的存款人利益。但如何选择存款保险体系的运作方式,取决于很多因素,特别是每个国家的情况迥异,其政府管理与金融制度也大不相同,因此需要根据国情制定政策目标。应具备后续改进措施,及时评估存款保险体系在多大程度上符合公共政策目标及其宗旨,确保存款保险制度与经济社会的同步发展,并总结经验教训,更好地应对各种风险与挑战。

(四) 现状分析

政策制定者在考虑推行或改革存款保险制度时,应进行现状分析。这种分析主要是审查下列因素与条件:经济发展水平、货币与财政政策状况、银行系统的现状与结构、公共态度及其预期、法律框架、审慎管制与监督、会计准则与信息披露体系等。当现状不是很理想时,认清其存在的差距非常重要,并彻底评估选择方案的适应性,因为设立存款保险制度并不是处理主要金融困境问题的良药。如果相关的法律不存在,或者法律制度不一致,存款保险制度就不能有效发挥作用。审慎管制与监督措施对存款保险制度的效力具有重要影响。银行应具备良好的资本管理要求,并遵守稳键的风险管理、公司治理及其他商业经营规范。

(五) 从全面保证到存款保险制度的过渡转换

全面保证(blanket guarantee) 是指对银行所有存款人和债权人提供一揽子保证计划。在极度金融恐慌期间,实行这种全面保证方案对于维持国内外对银行体系的信心可能是非常必要的。但这种保证具有很多不利影响,如果维持太久,会大大提高道德风险。当一个国家决定从全面保证转换到相应的存款保险制度时,政策制定者应特别注意社会公众心理及预期。另外四个方面的因素值得考虑,一是,如何缓和减轻由于对存款人和其他债权人的保护程度的降低所造成的担心与损失;二是,政策制定者应考虑银行系统在建立新的存款保险制度方面的能力;三是要关心所涉及的这种转换在多快的程度上实施,因为这种转换在国家条件所许可的范围内越快越好;四是,资本流动水平非常高的国家, 或者区域一体化程度较高的国家,应注意不同国家保护水平及其政策造成的影响。

(六) 自我评价方法

政策制定者应考虑使用一套自我评价方法,以帮助其正确设计、执行、修正和连续评估存款保险制度。这主要包括六个步骤:制定公共政策目标、可行性分析与论证、批准与确认、制定行动纲要、执行与实施、评估与检查。

(七) 范围与权限

现有存款保险公司的权限有的狭窄单一,称之为“付款盒”(paybox) ;有的则具有较宽的授权,担负着“风险减少器”的作用,这些权力包括:有权决定存款保险机构的准入和退出、有权评估与管理防范自身风险、有权对银行实施检查或要求进行检查、提供资金援助失败银行、参与制定有关监管法律规章、承担失败银行的救助与理赔事项等;有的是由二者组成的各种混合类型。没有单一的授权模式或组合适用于所有的存款保险公司。无论选择何种权限模式,关键是必须在设定的目标上与存款保险公司所享有的权限和职责间保持一致。

存款保险公司这种权限的正式指定,不管是以法律的形式,还是正式的政策声明以及通过协议或私人合同的方式,都要分清存款保险公司在金融安全网中所承担的责任。职责权限的划分有助于加强金融体系的稳定,并对健全的公司治理结构和承担责任范围具有影响。作为一项基本原则,存款保险公司应具备必要的权力以履行职责。所有的存款保险公司,应有能力审查合同、制定适当的准则要求,能接触并及时得到准确的信息,确保其快速行动以完成其对存款人的职责义务。

(八) 组织机构

政策制定者必须决定存款保险公司的职责功能是在现存的金融机构间进行划分与分配,还是另外单独设立组织机构来分担。不管存款保险机构如何设置,至关重要的是要分清金融安全网各部分承担的权限范围与责任义务。

(九) 管理要求

存款保险制度中所使用的治理形式,应能反映其授权范围以及在多大程度上存款保险公司要与其他金融安全网中的参与者进行划分。存款保险公司的管理人员应具备专业知识与技能,才能更好地理解组织机构的任务及其运行所需要的条件,同时还应有权作出决策。存款保险公司应有相关途径以提供建议并能评估金融安全网其他参与者和相关利益方。存款保险公司的管理层和所属人员, 应经得起正当与适宜的检验审查,而且不能卷入利益冲突。至于管理制度及其实践,应根据可行的战略计划、风险管理程序、内部控制与审计体系进行制定并相应调整。而且存款保险公司的治理结构必须透明,并得到有效的监督和具备很高的可信度。

 (十) 人力资源和法律保护

关于如何吸引和保留合格员工,大多数存款保险公司正面临着挑战。为应对这些挑战,存款保险公司应尽可能雇用忠心热忱的员工,或从金融安全网的其他参与者获得相应人力资源支持,或者依靠外部来提供。存款保险公司的员工应受到法律保护,以免其受到基于忠实义务所采取的行动而带来的诉讼官司。法律保护措施的缺乏,只会降低员工履行职责义务时应有的警惕,特别是在强调尽早觉察发现问题、介入和关闭陷入困境的银行方面所可能需要的警觉。

(十一) 安全网参与者的关系

当由单一的组织机构承担所有金融安全网功能时,需要消除机构内各部门的潜在紧张与冲突,这取决于在各部门间明确划分权限范围与责任义务。若这种职责由不同的组织机构分担,与此相关的信息分享、权力与职责的界定、不同功能间的协调配合就会变得更为复杂,就需要作出明确规定。

存款保险公司的信息需要与要求,随其授权与权限范围相应发生变化。特别是当银行失败需要进行理赔清算时,保险公司应能获取与银行存款有关的特定信息,包括银行存款总额、受保险的限额与每个存款人的具体帐户资料。因此,有必要建立金融安全网参与者间的信息共享制度,无论是通过立法、备忘录与法律协议,还是这些方法的联合。金融安全网参与者间这种紧密合作与信息分享在任何情形下都非常必要,从而为金融安全网参与者协调其相关行动提供一个基本框架。金融安全网中的所有参与者同时应遵循信息保密方面的法规。

(十二) 成员要求

需要考虑很多不同因素从而决定哪类金融机构可以成为存款保险体系的成员。特别重要的是, 考虑它们是否受到稳健的审慎管理与监管。实践表明,在大多数情形下其成员资格是强制性的,从而能够避免逆向选择。

政策制定者还需要决定是否合格的银行会被自动给予成员资格、或者他们是否需要通过申请来获得。选择后者就提供了一定程度的灵活性,即存款保险公司通过制定市场准入标准来控制风险,也可以通过提高审慎要求与标准来进行控制。这就需要制定合适的过渡计划,包括详尽的标准、程序及其得到成员资格的时间安排,而且其标准要求应做到透明公开。

建立适当的机制对于确保成员的各种要求得到快捷而有效处理非常必要,而且有条件的银行应符合最低的审慎监管标准与准入要求。政策制定者可以采取不同的标准来决定哪类金融机构应参加存款保险。一般而言,国内银行是大多数存款保险体系的主要成员。在有些国家,外国银行及其分行、非银行金融机构、国有银行也是存款保险体系的成员。此类金融机构参加进来,能增强金融体系的稳定,确保公平竞争,分散存款保险公司所承担的风险。

(十三) 覆盖范围

政策制定者们应通过法律规定或签订合同以明确界定保险存款的范围。这就需要考虑不同存款工具的相对重要性,包括与公共政策目标体系相关的外币存款和非居民存款等。是否把外币存款纳入存款保险范围,很大程度上取决于国家使用外币的状况。外币使用比较频繁,如果不包括这类存款,设立存款保险体系就意义甚微。尤其需要考虑当一个银行倒闭时本币或外币是否都给予赔偿。

这就需要银行具有健全的外汇风险管理制度,并能及时进行控制。而且存款保险公司应制定稳键的政策及其程序,来审慎管理其面临的外汇风险。在进行这类政策与程序的设计、制定时,存款保险公司最好应利用银行方面所具有的专业技能。

考虑到明确有限的保险范围及其对金融系统稳定的重要性,以及需要保持所获信息的合理可靠, 按单个银行每一存款人作为基准来设计存款保险更为可取。由于通货膨胀、真实收入水平的增长、新的金融交易工具的发展以及这些因素影响存款的构成与规模,都需要存款保险范围与限额定期进行调整。

培养市场纪律与减少存款保险成本的一个措施就是共同保险的使用,一种事先设置分担保险存款比例的安排。存款保险具有限额就会使存款人意识到,如果其存款超出其限额,在银行倒闭的情况下就会遭受损失,这种意识在共同保险制度下将会增强,从而能实现市场约束。为使共同保险更为有效,就需要给公众提供广泛的信息资料以帮助分析银行的财务状况。共同保险的消极后果是可能会使存款人退出银行系统。防范这些潜在不利影响的一个方法就是在一定数额基准上适用共同保险, 这就使只持有少量帐户余额的人也会得到全面保护而免于遭受损失风险,同时也能促使持有大额存款金额的存款人有动力来监督银行。

(十四) 融资方式

好的融资渠道与手段,对于确保存款保险体系的效率和保持公众信心至关重要。存款保险体系应具备所有可用的融资机制与手段,以确保能够及时赔偿存款人的损失。不具备相应的融资方式,就会推迟对陷入困境银行的及时解决,增加救助失败银行的成本,并对存款保险体系的可信度造成重大损失。在理论上,可以有两种途径来筹集存款保险基金。一种方式是在一段时期内执行固定的保险费率,另一种是制定能够维护目标基金费率或范围的保险费率体系。在实践中,存款保险体系的融资通常是共同使用事前与事后两种方式进行。事前事后融资的利弊,通常适用于混合型的融资安排。

政策制定者在统一的保险费率体系与基于单个银行风险组合基础上制定的保险费率体系之间可以进行选择。根据风险相应调整保险费率而使用的评估基础与标准,应对所有参与者都是透明公开的。政策制定者们在推行随风险调整保险费率时,也应确保具备必要的财力资源能够适当地管理该体系。如果政策制定者们选择根据风险调整保险费率标准,应考虑到管理每个银行机密的风险组合材料的利弊。

通常可设立与维护一个基金,或设立与维护分离的基金来适用不同类型的接受公众存款的金融机构。如果基金分设,政策制定者们应确保能区分不同的金融机构,而且不同的基金水平不得导致市场竞争扭曲。此外,存款保险基金的运作也至关重要。存款保险公司应确保其保险基金得到很好的管理,在损失产生时能有准备并能抵御风险损失。这可以通过执行合适的投资政策与程序、建立稳健的内控机制、信息披露与报告制度来完成。

(十五) 公共认识

为使存款保险体系更为有效,公众知晓存款保险的好处及其局限非常必要。经验已经证明,存款保险体系的一个重要特征就是需要经常分开,以维持与增强公众的信任。

(十六) 跨境保险

如果东道国的存款保险体系提供补充担保,应避免对受保险的存款进行重复赔偿。母国已提供存款保险的,在考虑税收与保险费时应予考虑。除非涉及机密,其他所有信息都应在不同管辖权范围内的存款保险公司间进行交流,可能的话还应在存款保险公司与其他外国金融安全网参与者间进行。

在任何情况下,存款保险公司都应得到必要的信息,从而能够及时赔偿存款人的款项,并符合其授权与职责。

(十七) 问题银行的救助

及时有效地处理失败银行的退出战略,能增强对存款保险制度的信任,帮助控制成本,避免逆向选择对其他安全网参与者、政府、社会公众、银行业与经济的影响。不同金融安全网参与者间的合作, 无论是事前还是事后,对于及时而又有效地处理陷入困境的银行非常必要。

判断与认定一个银行的财务问题是否严重,有权作出决定的金融安全网参与者应基于良好和透明的标准来进行。迅速而又果断的行动,对于减少救助失败银行的成本至关重要,但也需要注意并保护在金融安全网参与者间信息交流中的机密事项。高效的救助程序,应符合存款保险公司的职责,确保存款及时准确地得到赔偿,救助成本最低化与尽可能不要扰乱市场,资产恢复最大化,对善意要求应及时解决且平等对待。万一出现失误或其他不法行为,应通过法律手段强化纪律约束与制裁。

救助失败银行有三种方案可供选择:清算与赔偿存款人的存款、购买与承担转让交易、公开银行资金援助。破产或清算法以及其他法律会严重影响救助方法的选择,因为这类法规在不同的国家间变化相当大,在有些情况下,可能所作出的特别救助决定很难得到实施。由于银行与银行失败的特殊意义所在,政策制定者也许希望破产与清算法律有助于问题银行的有序退出。

(十八) 存款兑付

在存款记录、债务与权益进行核实调查后就可以进入实际的兑付程序。如果另外一个银行同意支付存款,这种兑付就极为简单。如果这种选择方案不可行,存款保险公司就必须筛选其他付款方式,比如:提供现金或发行其他支付凭证、邮寄支票、按存款人指定的其他银行划拨资金、发行借记卡、实行邮政转让划拨等。但在存款兑付程序开始前,一个重要的考虑是决定存款帐户的审核与调整是基于银行自身的记录来进行,还是依据存款人被要求提交的申请表格来有效证明其对帐户的所有权。

在有些情况下要求提交相关权益表格可能对存款人不方便,从而耽误了整个兑付进程;但这种程序要求有时是必要的,特别在银行的记录质量受到质疑或差劲时,或者银行保密法规限制对存款人身份及其帐户的确认。

(十九) 债权及其追缴

银行被关闭后,承担责任的机构实际上就继承了银行的资产与债务。负责债务理赔与追索的组织机构,其权限及行使应遵循法律的规定。这些权力包括:负责管理失败银行的资产、签订合同的权利及享有优先权、受理与否决债权申报的能力、执行或否定特定合同责任的权力、质询欺诈转让与交易的权限。

资产管理与处置战略应符合商业惯例与经济价值取向,同时要考虑到资产的质量、市场的状况及其敏感程度、资产管理与处置中专业技能的利用、与资产处置相关的法律要求和公共政策目标。透明公开和获得信息,是失败银行资产市场化中的关键因素。原则上处置失败银行的资产可用的方法比较广泛,包括:资产对资产的销售、拍卖或封闭投标、资产合伙、证券化、资产管理公司以及股权合伙。

由失败银行或接管者、清算者向董事、管理人员和其他与失败银行有关的成员提起的债权追索与诉讼,也是潜在的重要资产。这些追索权益可能导致资产积极的收回,也可作为在银行部门培养纪律的有效工具。为此,债权追索前应进行仔细地辨认与调查,以决定追索是否适当和可能。

(二十) 优先权、担保和抵销

在索赔人之间如何分配资金,受到诸多因素的严重影响,主要是受有关存款人和其他债权人的顺序排列、担保银行的责任、允行债权人的债务与债权进行相互抵销的大小范围等方面法律规定的制约。决定这些事项的规则,各国对此的法律规定大不相同,而且并不会因为存款保险制度相应变化。

此类规则对存款保险公司的诉讼费用,以及金融安全网参与者、存款人和其他债权人的行为都会产生重大影响。因此,政策制定者在设计制定存款保险制度时应考虑到各国有关优先权、担保和抵销等法规的不同及其影响。比如银行广泛的担保责任,就会影响到存款保险公司的成本费用,并影响其对陷入困境银行提供财务救助的能力。

三、结语

银行的特殊性使其不仅承担风险,而且也负管理风险,加之银行倒闭时存款人面临的潜在损失, 需要国家建立有效的金融安全网来防范风险传染。通常一个国家的金融安全网包括审慎管制与监管、最后贷款人行动与存款保险三大方面。前两方面直接作用于金融机构,而存款保险则直接影响到广大存款人的市场选择行为。经济全球化条件下金融风险的加剧增添了人们深入研究存款保险的热情,并尝试对其进行协调与规范。国际层面上实践最早的当属欧盟( EU) 1994 年10 月颁发的《存款保险指令》(Directive on deposit insurance) ,该指令在欧盟范围内就存款保险所覆盖的范围(包括投保信用机构的范围、予以保险的存款种类、币种、限额标准等) 、运用及其管理机制建立了最低程度的协调。

《存款保险指南》则可以说是一种理论上的努力。其给出的结论非常明确,为了国家的利益可以考虑推行或改革现有的存款保险制度,而且明确有限的存款保险制度较隐性保护更为可取。由于存款保险制度会在一定程度上降低市场约束、诱发道德风险,一个国家无论是建立存款保险制度,还是对现有的全面保证体制进行改革,都需要根据国家实际、公众认识与预期进行论证设计。存款保险体制运行如何或能否取得成功,取决于很多因素。不仅需要强有力的审慎监管与管制规则、完备的会计与信息披露体制和严格执法措施的配套与支持,更需要银行自身建立稳键的内控机制作为基础。存款保险体系只是金融安全网的一部分,不能期望它完成其所不能胜任的事情。

美国联邦存款保险公司(FDIC) 前主席William Seidman 对存款保险曾作过评论,认为存款保险如同核电站,如果操作得当,可以获益,但只有具备适当的安全防范措施才能防止它失去控制;而一旦失控,其造成的伤害会波及整个国家。[2]这虽然有点危言耸听之嫌,但美国联邦储蓄贷款保险公司(FS2 LIC) 的前车之鉴仍值得深思。

 

此文曾发表于《法学论坛》2002 年5 月1 7 卷第3 期