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国际劳工权益保护的困境与希望 |
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时间：2008-04-17
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[摘要]劳动者作为创造世界财富、推动生产力发展的一线人员，他们的权利状况和发展影响着世界文明的进步。而且随着国际贸易、国际投资的发展，一国工人生产的产品在世界的另一个角落销售，一国财团的资本也在另一国的境内建立企业。经济网络的纵横交错，调整各国之间经济关系的国际经济法也日渐完善，国际经济组织也越来越有能力介入非经济领域的发展和走向。WTO作为全球最大的经济组织，其在国际劳工权益保护领域的作用不容小视。经济力量对劳工权益保护的影响有利有弊，运用适当,可能对世界范围内的劳工权益保护推波助澜，运用不当，就会使WTO演变为进行贸易保护主义和推行政治霸权主义的机构。
关键词：WTO 国际劳工标准 ILO 贸易制裁
由于WTO 是一个经济性组织，那么在WTO 体系内讨论有关劳工标准的劳工标准条款就必然要与经济有一定联系，但是诸如贸易制裁的经济惩罚是否应该成为推动对劳动者的保护和人权发展的手段还需要从经济上和法律上进行论证。
一、劳工标准条款在WTO中的立法依据
在WTO 体系内，一部分国家认为其他国家漠视劳工标准，进行产品低价倾销，从而损害了他们作为进口国的利益。同时由于在低劳工标准的国家进行生产，成本低廉、利润丰厚，也导致高标准国家的资本大量流向低标准的国家和地区。如果一个国家由于低劳工标准而在国际贸易中享有比较优势，那么其他国家也就会纷纷降低本国的劳工标准，以追求经济利益。这就是经济全球化最后导致的结果，各国争相降低劳工标准以减少生产成本，以至于整个国际社会向最低的劳工标准竞争，从整体上伤害劳动者的权益。 如果这些不公正和利益损害确实存在，那么它们就会成为劳工标准条款的立法依据1。
WTO 体系内现有的法律已经为贸易自由和资本流动自由提供了保障，但是对于不合理的自由或者以损害别国利益为结果的自由的限制却不多。因此那些本国利益受侵犯的国家需要有新的法律，除反倾销法和反补贴法以外的法律来限制这种侵犯。然而许多经济学家对这种利益侵犯的基础，也就是不同劳工标准会在国际贸易中产生不公平的竞争优势的说法持怀疑态度2。 因为这样的说法恰恰与实际相反。劳工标准水平和经济发展水平之间的关系不是劳工标准的高低决定经济发展。 而是经济发展水平决定劳动者所能享有的权益。经济发展水平是物质基础，劳工标准是建立在物质基础上的社会意识。两者的关系不应该倒过来考虑，如果经济利益损害不存在，或者即使有利益的丧失但不是由劳工标准水平差异引起的。那么制定以经济手段为制裁方式的劳工标准就缺乏立法依据。
二、WTO中的劳工标准条款的实际效果与立法目的的差异
如前面所说，如果劳工标准的差异不会真正造成国际贸易的结构改变，或是造成资本流向的改变，那么发达国家关于他们本国经济因别国的低劳工标准而遭受损害的说法就无法成立，劳工标准条款的立法依据也就不存在。订立有关劳工标准的社会条款3只能造成发展中国家之间的相互竞争，对一部分发展中国家的出口，由于劳工标准而实行限制，不会影响发达国家在该行业的就业和生产，只能将贸易额让给生产同类产品的其他发展中国家，并最终导致世界经济两极距离增大。以经济损害为借口，依靠劳工标准对别国的进出口进行干涉，会重现甚至加剧贸易上的歧视对待。
比如，某甲国本国不产天然橡胶，它同时进口乙国和丙国的天然橡胶制品，原先从两国进口的贸易量比较稳定，但是甲国现在认定乙国在生产天然橡胶制品时符合劳工标准，而丙国却违反劳工标准，那么甲国就有合适的理由对来自乙 国和丙国的进口进行歧视对待，减少甚至停止从丙国进口，而增加从乙 国或是其他国家进口。但是无论甲国从哪里进口天然橡胶制品，对其本国的经济都没有实质性的影响，只能影响出口国的贸易结构，这种贸易歧视待遇与WTO 的宗旨与目标是不相符合的，也不利于经济全球化下的正常发展。如果真正制定和执行劳工标准条款，就有可能阻碍国际贸易和投资的自由发展，劳工权益的保护也会因此而受到不良影响，而这恰恰是与制定劳工标准条款的目的与初衷相背离的。
三、 在WTO体系中订立劳工标准条款存在的两难境地
1、劳工标准条款的本意是保护劳动者的权利，促进人权保障、生产发展，但是如果不从各国实际情况出发，刻意追求条款的执行效果，会造成适得其反的结果。
劳工标准条款的内容原本都是出于保护劳动者的善意，但是一味地追求条款的执行而忽略各国的实际情况，反而有可能对保护对象造成更大的伤害。比如在童工问题中，劳工标准的目的是取消最差形式的使用童工。但是如果一味地要求禁止使用童工，在经济不发达地区将会对儿童的生活造成适得其反的影响。但是在对待童工问题上，首先应该弄清儿童从事生产的原因是什么，究竟是出于家长的私心把子女当作家庭资产来看待，让他们创造效益，还是出于家庭的贫困儿童的收入也是存活的必要条件。在贫穷的地区和国家儿童从事生产是维持他们生活的必要手段，家长的收入不足以支付全家人的生活，要求儿童利用课余时间从事符合他们智力和体力的劳动可以缓解经济压力切实解决温饱问题。在印度等国有大量的童工在地毯业等初级加工行业进行生产。他们的收入是家庭收入中不可缺少的一部分。虽然大量使用童工的行为不值得提倡，但是如果从法律上禁止儿童从事生产，而又没有其他的手段对他们予以补偿。那么儿童就会不得不离开合法的产业，为了生计又不得不去非法的行业寻求收入以维持生活比如卖淫业。这么一来对贫穷地区和国家的儿童只能造成更严重的伤害，与推行劳工标准的本来目的背道而驰。
2、由于各国经济水平不一，发展不平衡，在WTO中对劳工标准条款进行定量规定，从立法技术上来看，这是一大难题，不太具有现实性。
在WTO 体系内制定劳工标准，目的是要比以前有实质性的进步。但是由于各国经济发展水平的悬殊，要对劳工标准、尤其是核心劳工标准做出定量的规定在立法上存在很大的困难。之所以把核心劳工标准与其他劳工标准相比较，就是因为核心劳工标准可以较少的受到各国经济发展水平不同等因素的影响5。因为它规定的主要是出于道德观念和对劳动者权益的保护，核心劳工标准也因此更多的以定性的规定来体现。至于比较定性的条款，在其他公约中已经有了规定。WTO 如果仍旧是重复以往的规定而无法有新的突破，那么在WTO 体系内订立劳工标准就不具有太大的进步意义。而定量的规定如最低工资水平、最低工作年龄、最长工作时间等有关内容又在很大程度上受到各国国情的约束，如果不考虑各国的实际情况采用统一标准来要求，WTO 成员国只能是让各国或是削足适履或是揠苗助长，难以收到预期的效果。
3、由于劳工标准条款是处于保护劳动者权利的目的，因此其必然具有浓厚的政治色彩，容易成为部分国家进行政治干预的手段。
劳工标准的判定太具有主观性，受各国实际国情约束太多，因此一国很有可能根据本国的标准来判断别国的执行情况。从一个国家内部来看劳工标准问题很有政治意义，而且从表面看比较方便于用来指责从低工资国家进口。于是这样的贸易就成了在政治舞台上安慰境遇不佳的工人的有效办法。尽管在造成工人境遇不佳的因素中，国际贸易的重要性远不如国内各种因素的重要性。同时从国际背景下来看，发达国家与发展中国家之间的贸易不断增长，尤其是中国和印度已经成了主要的出口国，国际劳工标准的问题应该置于这样有争议的环境下来理解。贸易进口大国可以借此机会把本国的价值观和政治主张向出口国推销。当出口国的政治倾向和价值取向与进口国不相符合时进口国就可以根据出口国侵害劳动者所享有的政治权利为理由在贸易上设置障碍从而逼迫或者强行要求出口国接受进口国所奉行的价值体系干预别国的政治，这与WTO 的初衷是不相符合的。WTO 的目的在与推进全世界人民的福利水平，而不在于推行某国的政治理念。劳工标准条款的不科学或者不合理适用有可能使WTO 从一个促进经济交流推进国际经济发展的经济组织演变为部分国家推行政治霸权的组织，从而真正损害政治上经济上处于弱势地位国家的人民的利益。
4、在WTO体系中，劳工标准条款的订立必然与经济目的相牵连，但这也容易使其容易使其成为国家之间利用来实现经济目的的工具。
虽然劳工标准条款的本意是保护劳动者的权利，但是它之所以会在WTO 体系内被提起，还是因为部分国家认为其他国家通过侵害劳动者的权利，降低生产成本，在国际贸易中进行社会倾销并且吸引资本流向实行低标准的国家，从而损害了劳工标准相对较高的国家的利益。因此在WTO 体系内制定劳工标准条款其经济目的是显而易见的，部分国家反对其他国家的社会倾销，要求对违反劳动标准的国家实行贸易制裁，虽然经济手段是实现和推动劳动者权益保护发展的有力方法，但是运用不当时，劳工标准条款就成了贸易保护主义的合理借口。但凡一国认为某类商品的进口将对其国内产业有不利影响，它就可以通过认定该商品的生产企业违反劳工标准而禁止企业向本国出口该商品。而劳工标准即使在WTO 体系内订立，因为其本身的特点决定了它无法太过定量地分析。因此劳工标准条款只能给各国一个定性的参考，在具体适用中全凭各国自行衡量。因此各国在认定进口产品的生产国是否违背核心劳工标准时具有极大的主观性。除非有特别完善的针对劳工标准问题的争端解决机制否则一旦一国认定别国的执行情况与本国的标准不相符合，就可以采用经济制裁，劳工标准条款就实际变成了贸易保护主义的理由。
四、劳工标准条款在WTO体系中和其他国际条约中的优劣势比较
1 、其他订立劳工权益保护的国际条约存在的缺陷
各国的单边条约中有众多的关于国际劳工标准的内容，在多边协议中也有不少现成的国际条约，把国际劳工标准和贸易制裁相联系的做法在区域性条约中早已存在，但是这些条约协定所构成的关于国际劳工标准的国际法框架都有重大缺陷4。
（1）国际劳工标准一直是众多国际讨论和辩论的焦点，但是除了很少的双边条约以外，在国际劳工组织ILO 于1919 年建立以前，几乎没有什么成功。在ILO 的早期历史中，它主要关注劳工关系和国际竞争，但是逐渐地随着时间的推移而远离了这个中心。ILO 的关于劳工标准的国际条约数目较多，强制性条款多，但是每个条约的签字国较少，不少经济上的大国只批准了很少数的一些条约。ILO 中生效的条约有170 部，但是每部条约的批准国数目相差较大，在国际劳工标准上有关的国际条约中，有八部条约被ILO 认为是基本条约。但是到现在为止，还是没有得到世界各国，包括发达国家和发展中国家的多数批准。不同国家批准了条约数目和条约号都有区别。比如美国只批准了两部105 号和182 号，中国批准了三部：100 号、138 号和182 号,印度、韩国、新加坡批准了互不相同的四部。加拿大批准了五部：105 号、87 号、100 号、111 号和182 号。即使有的国家对这些条约都很支持，但这也并不意味着一旦批准就会严格遵照执行或者对劳动者的保护就能因此实现。部分批准了八部条约的国家的劳工现状仍旧需要不断改善。比如埃塞俄比亚等国家生产力比较落后，劳动者的待遇需要进一步提高。
各国一旦加入这些条约，它们就要受到ILO 的监督，ILO 有权调查有关一国违反公约的投诉，可以通过各国自己的劳工组织和用人单位组织去调查也，可以通过别的国家去调查。在常规的监督和对投诉的处理上，为了寻求合作性的解决方法，ILO 都提供指导和技术性的建议。OECD(1996)对于ILO 在保证各国遵守条约上的工作有效性做出了肯定的评价。ILO 的三方会谈模式经验和众多的成员国使它适合于在各国之间达成一致意见，但是一个重要的问题是ILO 的介入范围仅限于那些批准了相关公约的国家的案子。除非是涉及违反结社自由的案子，ILO 可以干预即使没有批准的国家的操作，但是除此之外，凡未批准公约的国家，ILO 都不能干预。
（2）UN虽然成员国多，而且批准涉及劳动者保护的条约的国家也多，但是许多公约又允许批准国在其中保留一部分的条款，强制性不高，而且关于劳工权益的条款分布比较散乱。
在UN 的范围内也订立有许多保护人权和保护劳动者的公约，比如《国际公民与政治权利公约》、《国际经济社会与文化权利公约世界人权宣言》等。联合国成员众多，这些条约的签署和批准国也多，但是一般而言，这些条约都允许成员国有保留条款。例如《国际公民与政治权利公约》的成员国共有151 个国家，但是有不少国家表示对部分条款持保留。比如博茨瓦纳，对第七条和第十二条第三款进行保留。委内瑞拉和冈比亚对第十四条进行保留等等。即使现有的条约得到了众多国家的批准和接受，那些条约中关于劳工标准的内容分布比较分散，很少有集中规定有关劳工标准问题的，而且一般都是笼统的规定，没有把核心劳工标准和其他劳工标准乃至具体工作条件相区别，在分辨和执行上都存在困难。正如前面所述，由于各国在生产力发展水平上的差异和历史文化传统的差异，它们对劳工标准的理解和诠释也互不相同。在实际保护劳动者的能力上也参差不齐，只有明确核心劳工标准的内容，统一编纂，才能有效的在国际范畴内对各国进行要求。
由于国际法本身的软法特点，现有的条约虽然在社会条款上已经有不少规定，但是真正适用和执行起来仍旧有相当大的难度。
国际条约的执行，国际法的实现，在很大程度上都是依赖国家的自觉和诚信。虽然根据维也纳条约法和国际惯例，条约应当遵守已经成为习惯法上的约束，但是国际法本身的软法的性质，决定了其在真正使用和执行的时候仍旧缺乏力度。国际社会可以通过舆论来监督其他国家在保护劳动者权利上的行为，依仗人们内心的信念道义力量来实现，但是如果这些和某国的实际利益相抵触，那么本国利益至上的目标就会阻挠国际法效力的实现。因此如果没有一个有力的运作机制和惩罚救济机制，国际条约就不能真正有效地制止或者缓解侵犯劳动者权益的现象。
2 、在WTO 体系中制定劳工标准条款的优势
（1） WTO 成员多，范围广，涉及到的国家众多，有助于在全球范围内推进劳工标准的发展。而且一旦订立劳工标准，将会对原有的有关核心劳工标准的规定重新进行编撰，有助于集中推进对劳动者的保护。
经济全球化的进程已经走过了半个多世纪，而WTO 作为世界上最大的多边经济组织，现有的成员方包括147 个国家和地区，最近加入的是前南斯拉夫的马其顿共和国，同时还有30 多个国家和地区在申请加入。WTO 已经成为经济联合国。在WTO 体系内制定劳工标准，其涉及面不亚于在联合国体系内制定保护劳动者的公约。WTO 把提高全世界人民的福利水平作为己任，一旦在WTO 体系内订立社会条款，将有助于在全球范围内促进劳工标准的提高，推动劳动者权益保护的发展。
现有的有关劳工标准的条款，除了在ILO 的条约中的规定相对集中，其他的条款都散见于各个条约，如《公民政治权利公约》等，都是只有个别的小节规定了劳工权利问题。如果WTO 重新制定社会条款，将会把原先散见于其它条约的有关规定进行编撰，从而订立成体系的社会条款，全面、综合、有深度地考虑核心劳工标准问题和各国的现状，有助于确立统一的价值体系，可供各国普遍参照，并客观地考虑标准执行的可行性。
(2) WTO 在执行社会条款的规定时,有经济手段为后盾,适用方法简单,执行力度强,能有效实现社会条款的目标。
把劳工标准与贸易制裁相联系的做法,是有历史渊源的,虽然把推行劳工标准和经济制裁相挂钩的提法广受争议,但是把劳工权利和国际贸易相联系的尝试可以溯及到十九世纪中期,一个法国经济学家Jerome Blanqui ,曾在1838 年写道:在提到劳动力市场改革时,唯一能够避免毁灭性结果,而又能达到目的的办法,就是必须和所有在国外市场上竞争的工业国同时采用这些方法。在当今的国际经济组织的做法中，也有把劳工标准和贸易制裁相联系的做法。比如，关税与贸易总协定GATT的第20 条e 款也允许各国对由监狱劳动力生产的产品禁止进口的权利7。
此外，在实践中，有不少国家和组织采用或单边或多边的手段按照本国立法或国际协议，将劳工标准与国际贸易相挂钩。美国是在此方面立法比较早的国家，在很大程度上把劳工标准和贸易相联系起来。在国际经济组织中这样的做法也不少见，尤其是在各国文化价值比较接近的区域性组织中，比如北美自由贸易协议组织NAFTA（North American Free Trade Agreement）。 早在1991 年，美国总统布什响应劳工和环境活动家的意见，提出专门订立NAFTA 劳工附则协定，涉及到了跨国劳动法的协调，争端解决背景，争端解决的八个层次等内容。后来，NAFTA 面对着来自美国工会环境主义者和人权活动家的各种影响，他们靠游说，成功地通过了社会条款。这些压力的结果就是NAFTA 在环境和劳工上包含了补充性附加协定。
劳工问题上的协定被称为北美劳工合作协定NAALC（North American Agreement on Labor Cooperation NAALC）承认了每个国家制定各自劳工法律的权利，旨在促进对这些法律的遵守和实施。NAALC 创建了劳工合作委员会，并且订立了详细的争端解决程序。一般观点认为国际上的努力不是在于改善工作的条件，而是限于实施基本的劳工权利，但是NAFTA 却与之相反，在违反诸如结社自由、集体谈判权和罢工权等核心劳工标准的时候，不允许采用贸易制裁，但是在违反童工标准、最低雇用标准以及职业健康与安全标准的时候，允许采用贸易制裁。尽管工会并没有对此完全满意，但是它已经远远超过了任何一个允许贸易制裁的多边协定，甚至有人怀疑如果没有劳工和环境的附加协定，NAFTA 能否通过还是题。WTO 如果仿照NAFTA 的模式，以贸易制裁等经济手段为后盾推进国际劳工标准的实行，其力度是不可小觑的，而且NAFTA 的实践和经验很容易被WTO 所借鉴，两者都是多边国际组织，都是以促进国际经济交流为目的，进而影响成员国的民众的福利水平。
注释： 1王家宠：《国际劳动公约概要》，中国劳动出版社1991年11月版，P15 2 Introduction to ILS-www.ilo.org. 3社会条款指有关社会权利的条款，其内容主要包括人权和劳工权利、环境保护等问题，其中劳工权利是其基本的核心内容。社会会条款之所以引起争议，是因为提出者的意图在于要求将社会条款与国际贸易直接挂钩，对违反社会条款者实行贸易制裁。 4刘旭：《国际劳工标准概述》中国劳动社会保障出版社，2004年2月版，P102 5 World Bank: World Development Report 2005: a better investment climate for everyone (Washington, DC, 2005), pp. 136-156 6沈根荣、张维：《国际劳工标准问题及其最新发展》，《国际商务研究》2004年第3期 参考文献： [1]施用海：《应对新贸易壁垒》www.tpbjc.gov.cn/104/2002-12-26/12 [2]段淑静：《关于贸易与劳工标准问题的探讨》，《管理科学文摘》2003年第11期 [3]周少青：《 论三重框架下的劳工标准问题》，《河北法学》2004年第11期 [4]周国银、张少标：《社会责任国际标准实施指南》海天出版社，2002年版 [5]王家宠：《国际劳动公约概要》，中国劳动出版社1991年11月版 [6]刘旭：《国际劳工标准概述》，中国劳动社会保障出版社，2004年2月版 [7]刘铁民、朱常有、杨乃莲编著：《国际劳工组织与职业安全卫生》，中国劳动社会保障出版社，2003年12月版 [8]保罗．萨缪尔森、威廉．诺德豪斯[美]著：《经济学》，人民邮电出版社，2004年1月版 |
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