摘要：鉴于政府主导经济与社会改革、尤其是民生建设的现实，中国政府非税收入的规范应当遵循“激励与规制并重”的基本理念，以此为基础借鉴外国经验、完善法制建设。预算法的修改和完善不能局限于传统意义上的限权式法治或限权式宪政，而应基于政府主导经济、预算扩充具有现实基础的客观条件，通过法制建设拓宽预算法的规制力。
　　关键词：非税收入管理；预算法；宪政
　　
　　在政府主导改革和民生的客观背景下，非税收入是政府治理能力和绩效的强有力保障；而在转变和优化政府职能、建设公共财政的趋势下，规范非税收入既是民主法治的客观要求，也是回应媒体和民众知情权与监督权的必需之举，故非税收入的规范应遵循“激励与规制并重”的基本理念。非税收入的重要性及规范的必要性举世皆然，许多国家和地区均探索出了诸多科学、可行的措施，应当予以研究及借鉴。2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》正式启动了规范政府非税收入的制度化建设，近年来各地政府在非税收入的管理实践和法制建设中暴露出许多问题，亟待深入、具体的理论研究和对策设计。
        一
　　政府非税收入在世界各国都普遍存在，即使在发达市场经济国家，财政收入中也都有一定比重的非税收入。各国非税收入来源一般包括政府提供的商品或劳务销售收入、国家资源收入、国有企业利润、政府投资收益、政府收费收入、专卖收入、罚款收入、彩票收入、政府利息收入等。在财政法治建设比较完善的国家及地区，政府对非税收入的管理均严格依法进行，确立了宪法或法律层次的非税收入法律制度。确定和变动非税收入的项目均须遵循严格的法律程序。政府一般会对其所提供的公共服务成本予以严格测算，确保收费标准既能满足政府补偿成本的需要，又能被多数公众所接受。多数市场经济国家采用了“完全成本定价”和“边际成本定价”作为非税收入的定价标准。非税收入基本都纳入严格的预算管理，尽可能实现统收统支。在具体的收缴管理方式上，各国国情不同，但都遵循“方便、快捷、高效、透明”的原则。总体而言，以宪政和法治的高度强化公共财政意识、构建非税收支审查机制、加强公众监督是国外规范非税收入的共识。
         二
　　在中国，中央层面的非税收入管理改革从2002年开始，2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》启动了规范非税收入的制度建设。地方政府的非税收入管理改革在收缴范围、收缴方式、收支决策、信息披露、法制建设等方面均已取得明显进展。目前的不足主要是非税收入规模偏大、收费基金项目多且管理分散、违规收费和设立基金比较突出、资金管理不够规范等。这些问题暴露出财政管理体制的弊端，包括管理技术落后，征管、监督和稽查工作效率低下，非税收入流失严重，部门利益冲突削弱部门协作机制，“收支脱钩”遭遇激励难题，收费依据不足，征管职能的合法性备受质疑等。规范非税收入的法制建设存在的问题主要有：立法概念滞后、非税收入专门立法缺位，立法级次较低、效力不高、立法技术粗糙、操作性不强，行政立法居于主导地位、在立法价值上趋于追求部门利益等。形成共识的解决方案主要有：在转变政府职能的同时加强公共财政建设，重点清理和取消不合法与不合理的收费基金，加强收费基金管理，强化监督约束机制，以地方政府为重心推进规范非税收入的法制建设，尽早推出统一的“政府非税收入治理法”等。
　　市场经济发达、民主法治传统深厚的国家一般对政府经济职能的限制较多，而且公共财政的社会共识也决定了对非税收入的管理比较严格。中国政府对非税收入的依赖比较大，地方政府尤甚。鉴于政府主导经济与社会改革、尤其是民生建设的现实，中国政府非税收入的规范应当遵循“激励与规制并重”的基本理念，以此为基础借鉴外国经验、完善法制建设。
         三
　　无论是理论铺垫、实践需要还是官方表态，《中华人民共和国预算法》（本文简称《预算法》）的修订均已酝酿多年，2004年3月更被列入十届人大的“第一类立法项目”（即在2008年3月任满之前审议且必须完成），但直到2011年4月20—22日召开的十一届人大常委会二十次会议结束，《预算法》修订仍未修成正果，令人颇感遗憾。当然，立法有自身的客观规律，现代经济与社会中的立法催生机制更加复杂、更受实践牵引，尤其受制于立法者在实践约束下的成本与收益考量。如果我们认可“法治不等于立法”、“制定良法并使其得到执行和遵从比形式完整的法律体系更重要”等现代法治理念，立法迟一点、慢一点客观上也是好事，它迫使我们通过进一步的研究和讨论以成就一部更出色的《预算法》。
　　现代经济与社会的发展越来越复杂和专业，个人利益的获取对组织、权力及公共利益的依赖越来越深，客观上需要政府代表公共利益，扮演积极而强势的作用，促进公共利益和个人利益的最大化，这就难免与以限权为根基的宪政理念及法制建设发生冲突。以预算为例，在经济发展与社会民生必须直接依赖政府、政府对预算的制定和调整具有客观必然性和充分必要性的背景下，所谓议会对预算的终极控制就只能体现为形式审查和个别建议，以及对个别内容的事后惩罚。就整体而言，议会、国会或人大在现代政治生活中居于最高地位，“议会至上”在现代国家的预算安排中确实得到普遍的接受或承认。但同时不得不承认的是，基于实践的要求以及预算的性质，行政机关在预算制度的发展过程中却逐渐取得了实质上的主导地位。显然，预算的实践情境对传统的限权式宪政做出了修正，迫使宪政在理念及实现机制上作出调适。
　　推而广之，主权在民、议会至上、契约论、信托论、限权乃至宪政本身等诸多理念，其作为肯定性理论基础的功能，一般都远远小于其作为否定性理念判准的价值和适用程度。它们的价值不在于演绎和证成，而在于批判和反省，为揭示和纠正政府行为及预算实践中的任何敷衍和错弊提供一种价值和理念标尺。倘若其付诸实践和制度化，则必须与具体的主体、利益等现实情境及约束相调适，否则不但理念流于空洞带来的虚无感和挫败感日益明显，制度建设因缺乏科学的理念指引而导致的“脱法”程度也会越来越深，从而导致恶性循环。易言之，传统的限权式宪政作为评判预算的一种理念判准固然有其价值，但预算权分配及《预算法》的修改理念应当对此有所超越，应诉诸中国面临的预算实践，方能对《预算法》的修订有所助益。
　　非税收入管理问题恰恰为预算法的修缮提供了一个新颖而且重要的视角。非税收入管理问题的理论及实践分析均启示我们，预算法的修改和完善不能局限于传统意义上的限权式法治或限权式宪政，而应基于政府主导经济、预算扩充具有现实基础的客观条件，通过法制建设拓宽预算法的规制力。

作者简介：对外经济贸易大学法学院讲师，法学博士。