——兼析国际金融危机背景下各国的法律

关键词 金融危机法律处置监管与防范金融稳定法
内容提要 该文通过对主要国家稳定金融的举措和国际惯例的实证分析，认为有必要制定一部适合中国国情的《金融稳定法》，其内容包括金融市场准入和退出机制、信息披露机制、公共资金救助机制、预警机制以及国际合作与交流等诸多方面的法律处置方法，以此来应对国际金融危机的负面影响，达到保障金融秩序的和谐与稳定的价值目标。
 
 
      1　问题的缘起

2007年美国次贷危机（注释1次贷危机是指美国金融机构发放次级贷款后，由于贷款利率上升，还贷压力加大，购房者无法偿还贷款本息，从而导致与次级贷款相关的金融创新产品价格暴跌，机构投资者损失惨重，金融市场流动性不足，进而导致金融机构破产兼并。次级贷款是指贷款机构向信用程度低和收入不高的借款人提供的住房按揭贷款）爆发始，至今日已蔓延成为全球金融危机，其所产生的金融动荡迅速而广泛地影响着全球经济的每一个层面，更历史性地改写了美国金融市场的运作模式。这场危机来势汹涌，其影响程度之深、范围之广、破坏力之大，超出预期。首先，这次危机不是起源于传统的债务危机、货币危机或银行危机，而是一场由金融创新引发的危机。其次这场危机的破环程度超过历史上已经发生过的任何一次金融危机，因为它通过金融衍生产品更快速传递，所涉及的国家、金融市场和金融机构都更为广泛，持续时间可能会更长。这是全球历史上与衍生产品市场紧密相关的第一次金融危机。最后，这场金融危机更带国际传染性（注释2国际传染性是指一个国家发生金融危机，会在短时间内迅速扩散到其他国家和地区，演变成为区域性危机乃至世界范围内危机的特性。），由于国际贸易的不断加强以及美元在全世界范围内的流通，所以，当处于领头羊位置的美国经济发生危机时，各国经济也就无可避免的受到“传染”。也正是因为全球经济的一体化，使得面对这次危机，世界各国通力合作，共同抵御，也成为了此次危机的又一显著特征。

可以研判这场“百年一遇”的金融危机，仍将继续诱发全球一系列经济动荡。在这场全球性的救市行动中，国际间的合作努力是空前一致的，这些举措对化解这场危机的意义不言而喻，也为中国建立稳定的金融市场提供了宝贵的学习机会和实践经验。纵观历史，可以看到，制度的不完善是金融危机爆发的主导因素，而法律制度的建设更是整个金融市场稳定性建设的基础，需要借鉴国际上的法律处置经验，来勾勒出一部立足中国国情的稳定金融市场的“大宪章”。

2　稳定金融市场各国举措之历史考察金融产业的全球化使各国金融市场不仅越来越紧密地联系在一起，而且使所面临的问题也越来越为相似。所以，历史上各国为稳定金融市场的举措给中国建立金融法律制度，运用法律手段稳定金融市场提供了重要参考。

2. 1　1987年金融危机1987年10月19日的“黑色星期一”给全球市值造成的损失达一万四千多亿美金。美国政府在纽约股市暴跌后紧急采取了救援举措，未造成经济衰退。具体来说有以下几点： 1.发表声明，稳定信心。股市惨跌之后，美国政府便迅速发表声明，表示经济运行良好。随后，宣称美联储已准备随时发挥清偿作用，以支持美国经济和金融系统。2.注入资金，增加流动性。由于担心经纪商和交易商破产，银行纷纷停止提供信贷。为应对流动性困境，美联储立即向银行系统注资，两家主要商业银行随后调低优惠利率，恢复贷款。3.鼓励金融机构自救。股灾发生一周内，约有650家公司宣布要在公开市场上进行回购，这种大规模回购产生了相当大的作用。（注释3：政策仿真实验室.美国应对金融危机的措施和效果分析[J].经济预测分析. 2009-01-20（5）。）

日本继美国股市崩溃、美元大幅贬值后，在金融法律政策方面也迅即做出反应： 1.政府托市，稳定市场。日本大藏省指示日本四大证券公司立即出面大规模买进股票，防止股市崩盘。2.放宽政策，扩大准入。大藏省放宽准入，准许各种企业信托基金入市买卖股票，大量资金的涌入让股市焕发了活力。

2. 2　亚洲金融危机1997年爆发的亚洲金融危机，发展中国家是主角。为了应对危机，稳定经济，马来西亚政府从1997年开始采取各种措施以阻断危机传导。1.整顿金融机构，加强监督管理。关停业绩差的银行与金融公司以促进大型金融机构主导的合并；建立金融机构营业状况信息披露机制，加强监管。2.扩大内需，稳定经济。实施扩张性财政政策，加大对基础设施投资；免征个人所得税，刺激民间消费需求。3.管制外资流动，维护金融市场稳定。给外资对外往来账户间的资金流动设限，限制金融交易主体，设置外资滞留期等。

鉴于此次危机主要发生在金融体制不甚健全的东南亚国家，危机过后各国采取的恢复措施对于完善中国金融体制、加强金融法律制度建设仍旧意义深远：第一，推动产业结构升级，培育新型产业部门。亚洲金融危机过后，新加坡着力发展生物医药，使之成为继电子业、化工业和工程业后第四大产业部门。第二，放松外资流动管制，保持市场活力。马来西亚财政部宣布全面撤销资本管制，吉隆坡股票交易所综合指数当天大涨，总成交量达到3. 7亿股的高水平。第三，坚持适度的扩张性财政政策。马来西亚经济受危机冲击陷入谷底，此后在政府扩张支出的引导下逐步恢复。

2. 3　2007年国际金融危机2007年4月美国次贷危机爆发。随后，危机不断加深、蔓延，进一步演化为全球的金融海啸。目前，欧美国家和亚洲国家都在努力应对。就美国而言，自危机爆发采取了下列举措： 1.稳定房产市场。布什政府通过房贷解困计划为房贷者提供贷款，救生索计划则通过延长拖欠贷款房主的还款时间，中止过期房屋拍卖来稳定信心。2.处置金融机构。接管两房并通过创新工具为其提供资金支持，避免破产；收购大型金融机构，帮助其转型；支持管理不善的金融公司破产倒闭。3.注入流动性，稳定金融市场。美国政府和联储综合运用连续降息，放宽贷款抵押条件，创新金融工具为金融市场保障资金。4.重构金融监管体系，加强监管。通过注资投行促其转制为联储可监管的金融机构；合并职能重叠的金融监管机构，设立新的监管部门，捋顺监管体系；扩大美联储的监管权力。5.经济刺激计划。主要是通过退税与民，大规模改造公共建筑，发展新能源加大教育投入，升级信息高速公路，实现医疗系统现代化等措施来刺激内需，加快经济恢复。6.坚持国际合作。扩大货币互换规模，积极参与国际协调交流沟通是重要方面。

在此次国际金融危机中，英国同样提出了众多措施纾困： 1.稳定信心。英国政府通过发行2 500亿国债来为银行机构提供支持，以期稳定信心。2.释放资金。利用利息工具刺激大量资金流出，实施特殊流动性计划。3.控制监管。英国政府拿出500亿英镑，通过附条件的直接注资来加大对大型金融机构的监督。4.财政刺激。通过减少税收，增加政府支出，扩大信贷规模和社保体系建设来刺激国内消费需求，拉动经济。

纵观以上历次金融危机中各国促进金融市场健康发展的举措，对于中国金融稳定法的构建有以下启示：

1.及时调整产业结构，保证实体经济稳健运行，为金融市场稳定奠定基础。

2.健全信息披露机制，市场平稳时要及时公布金融机构尤其是大型金融公司营业状况以发挥社会监督作用；市场异常时应准确公布基本情况，稳定信心。

3.完善公共资金救助制度，尤其是程序方面的改革，保证公共资金发挥最大效用。

4.保持对于国际游资的适度警惕，完善中国合格境外投资制度。

5.坚持国际合作，减少金融市场动荡的国际传染。

3　稳定金融市场的国际举措分析

回顾20世纪80年代以来的三次金融危机，无论是黑色星期一、亚洲金融危机，还是此次国际金融危机，都带有明显的国际传染性。如何控制金融危机的国际传染是各国所面临的共同挑战。当前，国际社会正在加强合作，以遏制金融危机在全球范围内的肆虐和深化，其中，以下两大举措值得关注：

3. 1　加强对跨国金融机构的监管对跨国金融机构的监管，以巴塞尔体制为典型。巴塞尔体制强调建立允许外国银行机构准入的最低标准，坚持资本充足监管原则，落实监管当局对金融机构的监督检查职责以及为强化资本监管而建立严格的市场纪律，加强信息披露的公开化以提高金融交易透明度等。巴塞尔体制通过建立完善的公共金融基础设施，包括各项规章制度以及法律的统一完善，最大程度地减小了银行破产风险可能给储户造成的损失。

作为国际金融界的规则，巴塞尔体制对所有从事国际业务的银行机构均有着重大影响，具有很强的约束力。正是因为其“国际惯例”、“行业标准”的特性，使得巴塞尔体系具有很强的灵活性与适应性。但与此同时，不具有法律所赋予的强制力，也构成了其弱点之一。因此，在中国金融稳定法中确立对银行业的国际统一监管制度，既是对巴塞尔协议这一国际惯例的遵从又是完善其不足的一项重要举措。

3. 2　加强对金融危机的国际救助金融危机爆发以后，各国均采取救市措施，而在国际范围内，二十国峰会的成功更意味着挽救金融危机的国际合作正在进一步加强。围绕此次金融危机的应急救助，峰会确立了以“恢复信心、发展和提供就业机会；修复金融系统；加强金融监管；改革并为国际金融机构积累资金”为主的重要目标。目前峰会已达成协议，组建一项1. 1万亿美元的扶持计划，用于恢复全球信贷和就业市场及经济增长，并决定为最贫穷国家提供优惠融资。同时，峰会很大程度上给予了以中国为代表的发展中国家与新兴经济体更多话语权，通过对金融秩序的改革以及贫困国家的救援以达到使平等、无歧视的贸易投资合理运行的目的。

然而二十国峰会毕竟不是一个能够代表国际社会的专业的金融监管机构，不可能不间断地针对金融系统出现的问题进行及时反馈与协调解决。对此，建立一个全球范围的金融稳定委员会，在如今看来具有重大而深远的意义。

综上所述，从金融危机历史与现实的国际处置中可以得出的启示是：

1.运用法律手段防范金融风险，建立金融稳定法律机构与体系，用立法推动金融改革。

2.强化信息披露制度，并将其法制化，以信息披露监督金融机构运营状态，加强对市场的法律约束。

3.增加可救援资金，对危机中部分重要金融机构与在危机中丧失自我规避风险能力的国家进行救援。

4.控制大国对金融与货币的垄断局面，增加发展中国家以及新兴经济体的话语权。

5.创建统一监管金融机构、救助金融危机的金融稳定委员会，以平衡各国的金融差异，避免世界范围内的金融秩序混乱。

4　金融稳定“宪法”在中国的构建

金融危机对中国经济造成的冲击反映出中国现阶段金融系统的薄弱，其中金融法律制度的问题尤为严重。目前，中国已建立的金融法律法规由于制定历史时间不同，适用范围不同，不可避免存在一定冲突，对金融危机的处置缺乏可操作性。因此，总结历次金融危机中各国以及国际合作方面稳定金融市场的有力举措，吸收与借鉴其宝贵经验基础上，在中国构建出一部稳定金融市场的“大宪章”，以法律为基石抵御金融危机势在必行。

4. 1　金融稳定法的基本原则

金融稳定法作为金融稳定基础设施的“宪法”，它的基本原则对于金融稳定法的制定，乃至金融稳定法律体系的构建都具有不言而喻的意义。考察国外、国际对于稳定金融市场的具体举措，中国《金融稳定法》应明确下列五项基本原则：

1.促进金融繁荣，服务经济发展。这一原则应该包含两方面含义：第一，坚定不移地支持金融业的繁荣。金融产业是市场经济高度发达的产物，是人类文明的一种体现。金融业作为经济血脉，对于整个经济的活跃不可或缺，金融业的真正繁荣必将推动实体经济的繁荣。第二，明确金融业服务经济发展的地位。金融主要是通过各种金融工具如票据、证券等为产业经济提供资金支持。没有实体经济的快速进步产生大量的融资需求，金融产品的过度创新只能造成过剩，最终导致危机的出现。没有稳健运行的实体经济做支撑，虚拟经济的繁荣只能是无本之木，无源之水。简言之，一方面要毫不动摇地鼓励金融业的发展，另一方面又要认清两种经济形态的关系，防止金融业的过度膨胀。

2.坚持效率原则，支持制度创新。市场经济的基本规律之一是自由竞争，优胜劣汰。这一不可抗拒的铁的规律迫使每一个经济主体不仅必须有强烈的效率意识，而且一定要把效率置于居先的位置。效率原则成为市场经济的必然要求。金融经济作为现代市场经济的重要组成部分也必然把效率原则作为根本性原则。物质基础决定上层建筑。因此，指导金融活动，稳定金融市场的上层建筑中的金融稳定法也必然以效率基本为原则。当制度创新满足经济发展的需要时能够极大地促进经济进步。这是因为，制度创新尤其是法律制度的创新能起到降低交易费用促使经济更加有效运行的功效。高效运行的市场必然是稳定的市场。所以，以金融活动的“宪法”地位出现的金融稳定法应该随着经济的发展而不断完善金融监管制度和金融危机防范制度，以降低金融交易成本，实现金融市场的稳定。另外，金融工具不断创新也要求金融稳定法进行创造性的制度设计以实现对于金融市场的监督和管理，将由金融风险控制在合理范围内。

3.鼓励金融自由，防止泡沫经济。金融创新是金融经济的重要特点也是其生命所在。金融工具的创新，一方面可以适应不断出现的经济需要，以最低的成本为经济发展提供必要的资金支持；另一方面，必要的创新金融工具也可以为金融危机的化解增加手段。此次国际金融危机中，在作为危机肇始地的美国，美联储正在使用多种新型金融工具来解决危机带来的诸多问题。比如，利用货币市场投资基金（MMIFF）为货币市场投资者提供流动性支持，创设定期资产支持证券贷款便利（TALF）提供各类贷款等。这些措施对于增加流动性，扩大内需，稳定金融市场具有重要意义。但是，金融工具的创新应该与实体经济的发展程度相适应，防止泡沫经济。泡沫经济是指虚拟资本过度增长，相关交易持续膨胀，金融证券、地产价格飞涨，投机交易极为活跃，日益脱离实物资本的增长和实业部门的成长；泡沫经济寓于金融投机，造成社会经济的虚假繁荣，最后泡沫必定破灭，导致社会动荡，甚至经济崩溃。金融业作为虚拟经济的主体部分，出现泡沫是必然的，是常态的。然而，泡沫不能过度膨胀，以致引发危机。此次人类史上最为严重的金融危机即过度金融自由的产物。

4.加强金融监管，控制金融风险。利益是经济活动的根本出发点。在金融活动中，较之实体经济获取高额利润是正常的。但是，大型金融机构为了牟取超额利润往往不惜牺牲中小投资人的利益，不顾法律的强制性规定进行金融投机。这就不可避免地给金融市场带来巨大风险。这种风险超出控制，成为隐藏在投机带来的虚假繁荣下的超级火药桶。金融领域规制和监管的重大失误是这次金融危机爆发的根本原因之一。因此，有必要在金融活动的基本法中明确“加强金融监管”这一基本原则，而且有必要在此原则指导下制定专门的金融监管法。金融天生具有“不稳定性”。费雪、凯恩斯、明斯基等著名经济学家发展并完善了金融不稳定理论。金德尔伯格用该理论检验了100多年来的历史事实，证明了其正确性。不稳定即意味着风险，但是风险应该被控制在合理范围内，避免高风险带来大灾难。而对金融风险的控制，除了建立与金融自由化程度相适应的监管制度外，还应完善风险评估制度，健全预警机制等相关制度。

5.扩大国际合作，增强国际交流。现阶段，中国金融立法相对较少，金融法制系统相对不完善，有许多需要借鉴国外和国际制度的地方，通过制定相应的冲突解决规则，指定相应准据法，一方面能够弥补中国法制体系的不健全，一方面能够有利于全球统一监管的实现。国际合作的日益扩大，国际交流的日益增强，是金融全球化的重要体现，有必要将其作为基本原则，完善《金融稳定法》的构建，使得该法能够真正适应国际形势，为我所用。

4. 2　金融稳定法的内容

如果说法律的基本原则是灵魂，那么制度的构建就是整部法律的骨架。对于这部金融稳定“宪法”的骨架构建，笔者认为可包含以下几方面：

（1）总则

其下包含立法依据，立法目的，基本原则。实体经济中所建立的金融法律制度已不适应虚拟经济体系的要求，所以立法依据要做出相应的转变。就立法目的而言，这部法律的出发点和最终归宿都是为了保障金融市场稳定、有序、良好的运行。基本原则是整部法律核心的核心，有着提纲挈领的作用。

（2）主体与对象

当前中国金融业仍处于分业经营模式，银行业、证券业、保险业、信托业分别设立机构独立经营业务，金融机构的监管也处于多元化。这种模式虽然在当前开放程度不高，金融市场体系、法律体系不够健全的情况下比较适合中国，但是，随着金融市场变化速度不断加快，混业经营将成为中国金融业经营模式发展的必然方向。建议在中国金融业建立以银行业为中心的混业经营模式，将银行业、证券业、保险业、信托业等金融业统一纳入本法的监管对象中，以达到通过多样化、综合化的业务经营，分散风险的目的。

针对金融稳定法实施的主体来说，笔者倾向于在人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、国资委等部门之外设立“金融稳定委员会”。它主要负责各个部门之间信息沟通、金融运行状况分析等方面的协调工作，评估和防范系统性金融风险，在危机发生时做出及时应对，以达到对金融系统的统一监管、对金融危机的应急防范。

（3）金融市场准入和退出机制

准入机制是金融机构参加市场竞争的最低标准制度。结合当前各国的立法以及《巴塞尔核心原则》，建议制定的准入机制应当遵循如下原则：资本充足率原则，明确业务范围原则，风险管理原则，内部控制原则等。另外，为了能够使得金融机构持续稳定运行，建议借鉴“适合和适当原则”，选拔合格的从业人员，并且配合制定符合法律规定的章程、营业场所、安全防范措施和其他相关设施。对于在中国设立的外国金融机构，有必要进行严格的审核，避免风险的母国输出。

退出机制是指在市场经济条件下，存在问题的金融机构通过市场化方式退出竞争。目前，中国的金融机构退出一般都是行政性关闭，尤其是银行业的退出只能由中国人民银行统一接管。这些不仅不符合现代金融运行原则，也使银行保险的优胜劣汰机制无法真正建立起来。因此，建议完善金融机构的退出机制，通过破产、兼并、重组等多重方式使得金融机构的退出能够真正符合市场化。

（4）信息披露机制

信息披露机制既保护了公众的知情权，也可以有效的防止相关金融机构的违法行为，在遇到突发事件的时候更可以起到稳定信心的作用。完善的信息披露机制不仅是金融市场稳定的必然要求。建议在金融市场的相对稳定的状况下，相关的信息披露机构（如国家信息中心）定期向社会发布相关参数来说明金融市场的情况，可以借鉴中国现在已有的“每周质量报告”；在金融市场发生异常，则启用相应的应急信息披露方案，可以借鉴这次汶川大地震的信息披露方式。

（5）公共资金救助机制

公共资金救助制度是金融市场发生动荡时不可或缺的制度安排。具体是指当金融机构丧失清偿能力面临破产倒闭时，由政府提供资金的一种财务性重整方式。然而，政府提供公共资金援助银行也招致诸多批评意见，通常，政府提供援助的是较大规模的银行，实际上是牺牲了中小银行的利益甚至是普通纳税人的利益，从被援助的银行自身的角度考虑，由于国家的这种特殊保护，也许会使得他们疏于对风险防范的控制。所以，对于这个制度的实施必须有着严格的程序来保障法律的公平。具体而言，可以从以下几方面进行完善：

首先，立法中必须明确国家提供公共资金援助的条件，在欧盟，向金融机构提供国家援助应遵守《罗马条约》第92条至第94条所列明的限制条件。该条款要求委员会对每个案例都要做如下审查：①是否金融机构已经接到来自国家的资金帮助；②这种援助是否与欧盟竞争法相兼容。中国也应制定严格的审查标准，来保证在申请国家公共资金救助的时候不存在违法的骗取行为。

其次，公共资金救助形式可多样化。在中国金融危机发生时，政府提供公共资金救助形式仅有人民银行紧急贷款或人民银行接管。形式的单一性必定会影响到救助方式的效力，同时也为这个制度的实行埋下隐患，所以应当积极寻求多样化的救助机制。如由金融机构股东、其他私人投资者注入新的资本，由债权人采取债务减免、债转股等措施，或其他银行等同业机构提供资金支持等。

再者，健全相应的责任追究机制。对于使银行陷入困境的相关责任人，除了加大相关的罚款力度，还可以进行其他形式的经济处罚，如中止分红、稀释股权等措施，如果责任特别重大，还可以依法追究其相应的刑事责任。

最后，积极完善相关配套措施。其中，存款保险制度的建设值得注意。建议建立中国的存款保险制度并专门立法，特别是针对中小金融机构所吸收的存款进行保险，这将对保护家庭和中小企业存款者的利益，稳定金融体系，增强存款人对银行的信心起到十分重要的作用。

（6）预警机制的建立和完善

危机预警机制的缺失常常是危机形成的重要原因。在此次的金融危机中，由于中国金融创新和对外开放程度还不高，所以受到的影响还不是十分巨大，但随着中国逐步对外开放金融市场，受到的冲击也必然增大，为更有效地防范日后可能出现的波动，需要确立相关的预警机制。

预警机制的建立和完善可以从以下两个方面进行：第一，风险评估体系的健全。此次美国金融危机的爆发，原因之一就是风险评估制度的不完善。评级机构不负责任，没有相关的机构对他们实行监管，“监管者缺少监管”，他们将很多高风险金融产品冠以高级别评级标签，使一些高风险衍生金融产品得以轻易流转。正是这种风险控制中的欺诈行为造成了今天危机的出现。第二，增加监管信息的准确性。利用现代科技手段和信息技术收集、整理有关风险和危机的信息，通过实时的监测，不放过任何危机征兆，对搜集到的各种信息，采取各种必要的方法进行高效的定性和定量分析。

（7）责任承担连带责任确立的目的，在于确保责任主体相应责任的承担，避免有能力者逃避责任，无能力者承担责任。在此建议针对金融机构经营不善的状况，追究高管的责任，针对子公司经营不善造成贷款人等资金无法收回的情况，刺破公司面纱，追究母公司责任。连带责任的承担，是避免多数资金掌握在少数人手中情况的发生，是对责任的明确界定、对贷款人的承诺，有利于维持金融机构的稳定运转以及金融救助的顺利进行。

（8）国际合作与交流单从中国国内角度考虑《金融稳定法》的制定是薄弱的，并且具有一定的片面性，随着金融市场资金流动速度的日益加快，国际经济贸易竞争的日益全球化，有必要在本法中将国际合作列为专门一章进行有效分析与考量，建立与国际相接轨的统一监管与救助措施，并对准据法的适用进行准确指向，以完善中国法制，维护本国利益，适应国际化的发展趋势。针对金融危机的传染性建议将贸易保护主义、避税等越来越受国际关注的问题做出相应的规制，配合国际有关方面，增强信息流通、统一国际监管、加强国际救援，控制金融危机的深化与传播。
 
 
 
注释
作者简介：李亚卿，在读本科生；胡建，讲师，主要从事民商法方面的研究。E-mai：l li327450611@ 126. com
  （安徽财经大学法学院，蚌埠）
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