摘要：作为一种金融创新形式，金融控股集团对我国现有的分业监管模式提出了挑战。本文在对分别监管、合并监管、伞型监管模式比较分析的基础上，提出伞型监管模式更加适应金融控股集团的监管。在监管机构设置上，本文认为，应该在现有的银监会、证监会、保监会分业监管基础上指定中国人民银行为综合监管人，并逐步实现机构监管向功能监管的转变。为了保障监管制度的有效运作，应当采用整体修法的形式进行金融控股公司立法。

关键词：伞型监管     功能监管   整体修法

 

金融海啸席卷全球，引发了对金融创新、金融衍生工具的新一轮质疑。事实上，本次次贷危机恰恰反映出，混业经营应对风险的能力比单一经营模式要好。本次危机中，业务较为单一的金融企业，如以雷曼兄弟为代表的投资银行等，抗风险能力较差，而从事综合经营的金融企业表现稳定得多。（张子良，2009）次贷危机的形成主要不在金融创新，更多的是监管不力。反观我国，金融控股公司以及由金融控股公司组织起来的由从事不同金融业务的子公司共同组成的金融控股集团，【1】（刘瑛，2005）作为一种金融创新组织形式，其客观存在已是不争的事实，【2】（夏斌，2001）而这种金融创新本身是积极的。现在的问题不是要不要金融控股集团，而是如何实现对金融控股集团这一创新组织形式的有效监管。

从宏观上说，金融控股集团要求现有监管模式的重塑。金融控股公司的情况可以有很多种，可能是金融机构也可能是非被监管实体，还可能是没有自营业务的纯粹控股公司。尽管金融控股公司可能不直接从事金融业务，但通过股权运作，它也可以对实际经营不同种类金融业务的各子公司从业务、资金、认识上施加有效的、甚至是决定性的影响。因此，如果对金融控股公司的监管主体缺位或没有一套行之有效的监管方法，仅靠各金融子公司原有的机构监管者，无法从全局上对金融控股集团整体的审慎经营进行掌控。另一方面，金融控股公司的各子公司本身是受监管实体，但作为整个集团的组成部分，由于集团内部复杂的控股关系和资金往来，单个子公司的安全不仅仅取决于自身的审慎管理和稳健经营，还应从整个集团的大背景来考量。此外，对集团内的对非金融子公司，在其从事类似管制实体的业务时，也需要施以适当的监管。因此，在建构对金融控股集团的监管模式时，应从整体和局部两方面来考虑，力求兼顾。可喜的是，我国目前已着手制定《金融控股公司监管条例》，本文力图从法律角度对金融控股公司及金融集团的资本监管试作探讨。

与金融混业经营体制的发展相适应，世界范围内金融监管体制有几种可供选择的模式——合并监管（Consolidated Supervision）、分别监管（Separate Supervision）和伞型监管（Umbrella Supervision）。

（一）合并监管和分别监管模式述评

合并监管模式以英国为代表，指不同的金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管，如英国金融服务监管局。分别监管模式以德国、中国香港为代表，指将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险等划分为几个领域，每个领域分别设立一个专业监管机构负责全面监管。无论是合并监管还是分别监管，其监管主体确定或监管机构设置或依据经营的业务或依据金融机构的类别，前者称为功能监管，后者称为机构监管。

合并监管的优势很明显：它具有成本优势，可以节约人力和技术投入，还可降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益；它能够提供统一公平的监管制度，避免监管重复与分歧；它能迅速适应新的金融业务，有效避免监管真空；由于所有的监管对象被置于同一监管者的监管之下，监管者的责任认定非常明确。但这种监管模式的缺陷也很明显，即缺乏竞争，易导致官僚主义，因此需要建立一个能使潜在优势得以最大化的内部结构。同时，尽管金融业务交叉日益普遍，但在可预见的将来，银行、证券、保险仍将保持重要区别，统一的监管机构难以体现和适应不同类型的机构和业务之间的区别。

合并监管模式的不足正是分别监管模式的优点：一是监管专业化，二是监管竞争。在分别监管模式下，监管机构对各自的监管对象有一套自成体系的监管目标、监管重点和方法论，容易取得良好的监管绩效。然而，与合并监管相比，分别监管机构庞大，监管成本较高，各监管机构间协调性差，容易出现监管真空和重复监管，对创新业务还可能产生优先监管的争议。

（二）伞型监管模式述评

伞型监管模式以美国为代表，它在保留不同金融领域的专业监管机构的同时，在多个专业监管机构之间建立及时磋商和协调机制，指定一个牵头监管机构，如美国联邦储备理事会，负责金融混业集团的综合监管。

笔者认为，如果制度设计合理，伞型监管模式是有可能兼具合并监管和分别监管的优势并摒除二者的不足的：与合并监管模式相比，它在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约，同时各监管主体在各自的监管领域内得以发挥自己的专业优势；与分别监管模式相比，它降低了多重监管机构之间协调的成本和难度，并能在一定程度上避免监管真空或交叉及重复监管。伞型监管模式最大的优势在于通过牵头监管机构的组织协调，各监管部门相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率，最终达成对金融控股集团不同层面和总体上的有效监管。

笔者认为，对金融控股集团，单纯的分别监管存在诸多问题。分别监管缺乏集团整体高度的监管机构，无法解决集团内不受监管部门施加不利影响的问题，对风险在各子公司间的分布和传播也难以有效监控。既然金融机构越来越多地在一种联合法律实体的基础上管理风险，那么将银行、证券和保险的监管结合起来也是顺理成章的。作为混业经营的一种组织形式，金融控股集团有它自己的特点。它具有清晰的母子公司结构，各子公司是从事单一金融业务的独立法人并在各子公司间设有防火墙，比其他混业经营模式更容易保持各子公司的完整性和相对独立性。有鉴于此，可以保留原有的单一金融业务监管机构对金融控股公司旗下各金融子公司加以监管，继续发挥和利用专业金融监管机构长期以来积累的特定金融业务的监管经验和成熟的监管规则，同时立法指定或设立一个综合监管人对金融控股公司和集团整体实施并表监管，覆盖金融控股公司、金融子公司以及本来不受监管的非金融子公司，以确保集团整体的稳定性。合并监管固然有众多优势，但由于各金融业务监管机构在监管目标和监管方法论上的差异，合并监管在整合这些差异上势必会付出相当大的成本，而对框架结构清晰的金融控股集团的监管无需立即进行大规模的机构撤并，伞型监管模式无疑保持了最大限度的可操作性。在由巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管者协会代表组成的金融集团联合论坛（the Joint Forum，下简称联合论坛）在其1999年2月颁布的《金融集团【3】的监管》（Supervision of Financial Conglomerates）系列文件中提出，对金融集团监管的基本精神是在坚持分别监管的同时强调不同监管当局之间的协调与合作，并建议设立或确立金融集团的主要监管当局。可见，联合论坛没有在合并监管和分别监管之间做出非此即彼的选择，而是在兼容现有的分别监管架构的同时，对整个金融集团的监管提出要求，这一设计与伞型监管模式基本吻合。

在伞型监管模式下，对金融控股公司的各金融子公司实际是采取分别监管模式的。在各金融子公司的监管主体确定或监管机构设置上又有功能监管和机构监管之分。笔者认为，功能监管和机构监管各有优势。机构监管的优点体现在，当金融机构从事多项业务时，机构监管方式使监管者易于评价金融机构系列产品的风险，评价其资本是否足够及经营体系能否支持所有的业务，在越来越多的风险因素如市场风险、操作风险、法律风险等被发现时，强化机构监管的方法尤其吸引人。功能监管按金融活动的功能确定监管者，它分配给每一个监管机构它们最清楚的功能的裁决权，将监管某一特定功能金融活动的权力集中在一家机构，有利于解释和运用法律，创造一致协调的监管理念，从而在各金融机构之间创造更公平竞争的环境，并为保护投资者提供更一致的标准。尤其值得称道的是，功能监管依据金融产品所体现的基本功能确定相应的监管机构和监管规则，能有效解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管真空和多重监管现象的出现，在客观上能促进金融创新。同时，由于金融产品所体现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。因此，笔者认为，功能监管更能适应对金融控股公司各金融子公司的监管需求。当然，考虑到机构监管是大多数国家金融监管部门传统的划分方式，具有相对成型的体系，可以在保持机构监管的同时逐步实现向功能监管的过渡。

在伞型监管模式下，笔者认为最应该注意的两点是：

综合监管人要充分尊重各子公司监管人的监管权限和尽量利用其监管成果，最大限度发挥子公司监管机构的专业优势，以期节约成本，提高效率，避免重复监管；

综合监管人的主要职能之一是整合各金融子公司监管人，建立和保障监管机构间的信息交流和共享机制，组织集团整体评估和协调监管行动，防止监管真空的存在，确保对金融控股集团特有风险的有效监管。

结合我国银监会、证监会、保监会三足鼎立的监管格局，笔者认为中国还是应该采取伞型监管模式，并将具体的制度设计以立法形式体现出来。

（一）我国金融控股集团的监管构架设计

2003年，我国成立银监会，将银行监管职能从中国人民银行剥离出来，标志着三大独立监管部门分业监管格局的正式形成。以此为基础，中国金融控股集团的监管模式有三种选择：一是合并监管，将三家监管机构重新合并为一家；二是维持分业监管模式，同时另设或指派某机构监管金融控股公司及集团整体，同时负责协调三家分业监管机构的信息沟通与协调；其三是维持现状，以联席会议的形式加强合作。综合国际经验和我国的现实情况，笔者认为，我国应选择第二种模式。具体设计上，各金融子公司根据其业务范围仍由原监管部门负责监管，另行指定金融控股公司的监管部门，负责对集团的综合监管。

事实上，中国目前已经采取“一行三会”联席会议模式。2008年8月14日，备受关注的中国人民银行（以下简称央行）“三定”方案正式公布，央行将会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度。具体到金融控股公司的监管，央行将会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。除此之外，央行还有一定的监管权，即在承担最后贷款人责任时，负责对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为进行检查监督。这一安排与原有的银监会、证监会、保监会三方联席会议相比，已经明显强化了对金融控股公司的监管。但笔者认为，就金融控股集团的监管而言，仅有联席会议制度是不够的，应该建立常设协调机构作为综合监管人，对金融控股公司及其集团形成持续、有效的监管。

在综合监管人的确定上，也有两种做法，一是确定银行的监管部门为伞型监管人，负责集团的综合监管，二是由国务院设立新的部门或指定现有部门，赋予该部门督促、协调三大监管部门的权力，制定对金融控股公司监管的一般原则和总体要求。

笔者认为应该采用第二种方式，并且在现有的“一行三会”联席会议基础上更进一步，指定央行作为伞形监管模式下的综合监管人。这样的设计至少有如下优势：

一来有利于廓清银监会、证监会、保监会各自的监管范围和职能，在各监管机构权力层级平等的基础上发挥各机构的专业优势并形成相互竞争和监督的态势，把分业监管的优势用到极致；

二来央行适合作为综合监管人。在我国现有金融体制下，央行作为最后贷款人为风险机构提供的最后流动性支持，可以在全面掌握机构风险点、风险传播的路径和方式的基础上，及时制订风险机构资金救助方案，有效抑制金融控股集团风险外溢，提高公共资金使用的针对性和有效性，维护金融体系稳定。另一方面，作为国家宏观经济金融调控部门之一，央行具有利用宏观分析正确判断经济金融发展形势的专业优势，而各金融子公司的金融监管机构侧重独立性，更多地从微观和技术性视角关注本行业发展状况，也需要进行全局和整体协调；

三来央行的这一职能由国务院指定，符合《中国人民银行法》的规定，【4】在法律上没有障碍；

四来这种模式能相对保持现有的监管格局，节约成本和保持相对稳定，毕竟撤并机构是一件非常麻烦的事。

第一种做法很大程度上是借鉴美国《金融服务现代化法》的规定，但我国的情况却有不同。美国对银行业实行的是复合监管，各银行监管部门之间有细致和复杂的分工，相互间形成监督和制约的关系，美联储的银行监管职能相对较轻也较成熟。我国的银监会是和证监会、保监会并列的唯一银行监管部门，其唯一和主要的职能就是银行监管，保持其专业优势和各监管部门间的平行地位是必要的，赋予过多职能反而不利于其健康发展。

（二）央行的职能分析

作为金融控股公司的监管部门和金融控股集团的综合监管人，央行的职能分为两大部分。

一是对金融控股公司的监管和集团的综合监管。央行应制定规则明确金融控股公司的设立条件，审批其业务范围；会同财政部门研究确立控股公司内各公司会计报表的并表原则；研究确定和实施对整个金融控股公司的风险监管；确定金融控股公司变更、并购、撤销、解散的条件和程序；在立法法指导下单独或会同其他金融监管部门制定、修改或废除金融相关法律制度；对金融机构违反相关金融法令的行为单独或会同其他部门予以处分等。

二是协调各金融子公司监管机构，最主要的是在机构监管框架下确定创新金融产品的监管归属和促进各监管部门的信息共享及监管行动协调，并在意见分歧时予以仲裁。为确保不出现监管盲区和有效监管金融控股集团，跨行业监管当局之间有效的信息共享机制至关重要。央行应该充当监管协调人，切实建立和维护监管部门间定期和实时的信息共享并组织协商和确定在紧急情况下监管机构的信息共享和救助分工机制，力求在监管当局间形成信息共享的文化和制度。央行应组织来自三大金融监管部门的监管人员，实行例会制度，及时通报监管最新成果和问题金融机构的动向以及协调监管活动等。此外，金融监管局还可以组织、引导各监管机构，综合各自的监管职能、方法和信息需求，开发金融监管信息应用软件，构建一个为各监管机构共用的金融信息平台，提高对突发事件的反应速度和处理能力。

需要注意的是，尽管是综合监管人，但央行与其他金融监管部门之间是分工与协作的关系，除非特殊情况，不能越过其他行业监管部门直接对受后者监管的机构进行监管，包括取得信息上。职能明确才能保证运行的高效和避免重复劳动。

（三）监管职能划分应由机构监管逐步向功能监管转变

随着金融监管理念强调安全与效率并重和金融混业趋势的发展，功能监管已成为国际金融监管的主流。英、美等国都是以功能监管为基本原则的，联合论坛也表明，国际金融监管应是功能监管优先。鉴于功能监管可以为我国金融创新创造一个更为宽松的环境，更好地适应混业经营下新的金融形势，笔者认为，我国也应在现有机构监管的基础上，尝试功能性监管，并逐步转变为功能监管为主，机构监管为辅，以适应混业经营不断发展的要求。

当然，构建功能监管框架是发展的必然态势，但也非一日之功。笔者认为，应承认我国目前的机构监管模式，首先从央行着手，将它作为功能监管的主导机构，并积极引导银监会、证监会、保监会逐步转向功能监管，把以前针对特定金融机构的监管逐步转变为针对特定金融产品。在这个过程中，作为综合监管人的央行应担负起判定新兴金融创新产品监管归属的职责，并不断积累判断原则和规则，为最终实现向功能监管转变做准备。值得注意的是，功能监管并不完全排斥机构监管的存在，这两种监管体制在功能和作用的发挥上是相辅相成的，功能监管实际是机构监管的衍生，我们讨论的是二者的主辅关系而非对立和完全取代。金融监管规则制订、金融机构的设立审批、现场或非现场检查以及处罚等问题仍然是由机构监管者针对特定金融机构进行的。

（四）坚持立法导向的监管制度建构

本文讨论的监管框架、金融监管局职能、监管职能划分等问题都是金融控股集团监管的基本内容。笔者认为，上述内容应以立法的形式体现出来，真正实施立法导向战略，为金融控股集团监管提供充分的法律依据和制度保障。

金融控股公司是一种金融跨业经营的模式，不仅与金融分业法律制度之间存在冲突与矛盾，而且其运营过程中还将涉及到公司法中的人格否定和关联交易、反垄断法与反不正当竞争法、金融法上的信息披露制度等。针对这种情况，各国和地区的金融控股公司立法大多采取整体修法方式，即不是简单的事项立法，而是对银行法、保险法、证券法及公司法等法律的修正汇集，【5】这种立法模式不仅有助于节省立法成本，而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合，减少规范的冲突，保障法律适用的公平。

在我国现行金融法制框架中，对金融控股公司的规范与调整涉及《公司法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》、《银行业监督管理法》等法律法规。要整合各部金融法律，在其中修订加入金融控股公司的相关内容，并使其协调与配套，这显然不是几年内能完成的工作。笔者认为，我国金融控股公司的立法形式应当借鉴此种整体修法的先进立法技术制定一部单独的《金融控股公司监管条例》。对于整体修法在我国立法实践中的运用，从立法技术角度而言并不存在难度，可以在《金融控股公司监管条例》中整合前述法律法规中与未来金融控股公司监管有关的条款，加入经营规则、监管制度等内容，从而形成内容完备具有较强可操作性的现代金融法律。

为了确保实际效用的发挥，笔者认为，《金融控股公司监管条例》应该具有较高的法律层级。但考虑到目前我国金融控股公司的监管框架和规则还不尽成熟，还需要在实践中逐步完善，由全国人民代表大会及其常委会立法的时机也还不成熟。因此笔者认为，《金融控股公司监管条例》应由国务院以行政法规的形式颁布。当然，作为我国的宏观经济金融调控部门，同时也作为未来的综合监管人，央行可以牵头起草该条例，但最终还是适宜由国务院颁布实施，以确保其法律层级高过国务院部委制定的有关金融监管规则。事实上，《中国人民银行法》第9条也是授权国务院建立金融监督管理协调机制，由国务院确立金融控股集团的监管模式和具体方法也符合既有的法律授权和设计。

 

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作者简介：刘瑛，女，1978年生于湖北武汉。武汉大学法学院国际法专业法学学士和硕士，复旦大学法学院法学博士。现为武汉大学WTO学院副教授。

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本文受2008年度国家社科基金重大招标项目“中国在解决重大国际争端和全球性问题中的建设性作用研究”（08&ZD055）、教育部“国际金融危机应对研究”应急课题——“后次贷危机时期国际金融监管法制的变革”（2009JYJR009）和教育部青年项目“国际货物买卖损害赔偿实证制度研究”（09YJC820086）资助。

【1】对金融控股公司有不同的界定方式，本文的金融控股公司指的是拥有银行、证券等金融业务子公司并能实际支配各子公司提供多元化金融服务的一种控股公司，以金融控股公司形式组织起来的由经营多种金融业务的子公司组成的金融集团就称为金融控股集团。

【2】国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌的研究表明，我国至少存在两大类五种类型的金融控股公司。

【3】联合论坛在其《金融集团的监管》系列文件中，将金融集团定义为在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模提供服务的金融集团。这表明系列文件所调整的金融集团是广义的混业金融集团，包括金融控股集团在内的多种形式。

【4】《中国人民银行法》第9条规定，“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。

【5】例如，日本的《金融控股公司整备法》就是吸取了独占禁止法、银行法、证券法、保险法等法律的有关原则和条文制定，并最终形成与上述既存法律相互映证的系统的金融控股公司立法体系。美国和我国台湾地区也是遵循这一模式。

1、杨新臣.2008.国际视野下的中国金融集团风险管理研究[M].北京：经济科学出版社.

2、黎四奇.2007.金融监管法律问题研究：以银行法为中心的分析[M]，北京：法律出版社.

3、杨勇. 2004. 金融集团法律问题研究[M].北京：北京大学出版社.

4、夏斌.2001.金融控股公司研究[M].北京：中国金融出版社.

5、张子良.2009.金融海啸对完善我国金融控股公司发展的启示[J].决策（1）.

6、刘瑛.2005.金融控股公司的法律界定.国际商务[J].