摘要：金融安全网是一国金融基础结构的不可分割的组成部分，由于金融系统的崩溃将会给社会带来无法估量的损失，因此许多国家都已经或正在建立各种形式的金融安全网。

存款保险制度和金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人职能一起被公认为金融安全网的三大基本要素。当前我国金融安全保障体制尚存在缺陷，我国也未建立明晰的存款保险制度。本文立足于中国国情，借鉴国际经验，为我国存款保险制度的构建提出相关建议。

关键词：存款保险制度 金融监管 金融安全网

金融问题是现代经济的核心问题，金融业是现代市场经济的核心，其健康良好发展关系到整个社会经济的发展前景。20世纪80年代以来，系统性银行危机波及全球，发达国家和发展中国家银行体系都受到了严重威胁，金融系统稳定性受到越来越多的关注。

在金融系统的安全问题中，银行业的安全又无疑处于核心地位。银行是负债经营的高风险行业，一旦遭遇银行风险，如果处理不当，易引发系统性风险，危及经济发展及社会稳定。随着经济全球化和金融全球化的日益发展，如何保证本国银行体系安全有效地运作，成为了世界各国所共同关注的问题。银行业的危机可能触发整个金融业危机以至整个社会的经济危机；即使金融危机是由银行部门以外的因素触发的，银行业的危机也往往紧随而至，对实体经济造成的危害也往往最大。

因此，鉴于银行业在金融稳定所扮演的关键角色，大多数国家的银行监管机构都着手建立了适合自己国家,保证银行体系安全的监管制度。存款保险制度作为其中行之有效的制度之一，已在全球得以广泛采用。

存款保险制度作为一种政策选择，还是一项非常具体的程序安排。其作用的发挥既涉及金融安全网成员之间的协调，又是不同主体共同参与的结果。

 

20世纪80年代以来，系统性银行危机波及全球，发达国家和发展中国家都受到了严重威胁。为了降低金融危机发生的可能性，截止到2007年1月，全球已有95个国家和地区建立了存款保险制度，还有23个国家正在研究、计划或准备实施这一制度。现在，国际存款保险制度正受到越来越多的关注，范围越来越广，形式也趋于多样化。虽然对于存款保险的意义和有效性争论从未平息，但历经七十多年的发展，存款保险经受了多次金融危机的考验，存款保险的基本理论也在争议中逐步发展完善。

虽然各国存款保险制度构建时间、背景及目的各异，但都将存款保险制度作为维护金融稳定的手段加以考虑，对存款保险基本理论的研究也呈现出国际化的趋势。金融稳定论坛、国际货币基金组织、国际存款保险机构协会等国际机构也为成员构建有效的存款保险制度提出具体的建议与指导

存款保险制度，是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权益，维护金融体系的安全稳定，依法设立存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的一种法律制度。

与一般保险法律制度不同，存款保险制度具有许多特征：

（1）保险目的

人寿保险或是财产保险其经营目的是使经营者盈利，属于一般地商业保险；而存款保险的根本目的是要防范银行挤兑危机的发生，维护存款人利益，维护金融系统稳定，是具有公益性质的保险制度。

（2）受益对象

一般商业保险的有投保人缴纳保费，并且投保人有权指定自己或他人为保险受益人；存款保险制度要求投保机构按照规定缴纳保费，当银行发生倒闭时，由存款保险机构依法向该投保机构的存款人进行赔付。此时，投保人和受益人是分离的。

（3）政府支持

一般商业保险采取完全市场化的运作模式，依据市场规律进行优胜劣汰，很少得到政府的支持；存款保险由于其公益性，关乎国家金融稳定和储户利益，所以各国对于存款保险机构都有特别地支持，有的还直接由国家进行运作，作为承保主体经营存款保险公司。因此不论是范围上还是力度上，国家对存款保险的支持都远大于一般商业保险。

（4）赔付原则

一般商业保险进行赔付强调最大诚信原则和近因原则，即保险人只对那些属于承保范围内的被保险人无法控制的承保范围内的损失负责，而对被保险人主观恶意违反诚信或疏忽所造成的损失概不负责。如存款性金融机构的倒闭，可能与存款人缺乏对存款机构有效监督而引发道德风险有关，但存款保险机构并不能因为存款人的疏于监督就拒绝赔付。

存款保险在实际运作中由于政治、社会、文化和经济条件的不同，在不同阶段、不同地点的同一制度可能会产生完全不同的效果。要客观判断存款保险的价值，需要首先对存款保险制度的作用作以分析。

现代存款保险法律制度建立初期，目的是通过保护存款人的利益来维护金融秩序的稳定。随着存款保险制度逐渐发展完善，存款保险机构的功能逐渐复合化，不但在银行危机后对存款人的存款进行赔偿，而且还对投保金融机构进行日常监管、对问题金融机构提供紧急救援等。存款保险制度对金融业的安全稳定发挥着积极作用。

第一，存款保险法律制度可以保护存款人的利益。这个功能是存款保险最直接的目的。金融市场上借款者与贷款者之间的信息分配不对称是客观存在的，他们缺乏足够的资料和相应的知识能力，不能够全面了解金融机构资信、经营等情况，如若金融机构提供虚假信息，存款人是不可能做出正确判断的，一旦金融风险发生，则会大大损害存款人利益。而存款保险制度的存在，使存款人的利益有了一定程度的保护，金融机构的破产倒闭不会对其产生太大的影响。

第二，存款保险制度可以维护金融体系稳定。银行是一种特殊的企业，一旦储户对银行失去信心，就会抽撤存款。如果某一银行由于自身经营管理不善而倒闭，可能会引发大规模的挤兑风潮，不仅有问题银行会被挤垮，即便是其他经营良好的银行也可能遭受问题银行的传染。而存款保险制度通过对存款人的存款提供一定程度的保护，增强了存款人的安全感和信心，减少了“挤兑传染”的可能性，从而防止因个别银行倒闭造成整个体系性的金融危机，有效的稳定了金融体系。

第三，存款保险制度可以促进银行间的公平竞争。一般来说，公众对于大银行的信任程度要远远大于小银行，觉得大银行安全，认为政府无力承担大银行倒闭的后果，因而一定会采取措施避免银行倒闭。而存款保险制度的存在淡化了银行间的这种差别，更有利于银行之间开展公平竞争。

第四，存款保险制度可以完善银行的市场退出机制。金融监管要尊重市场机制的作用，遵循适度监管的原则，保持银行间的适度竞争。当个别金融机构因为经营不善而被市场淘汰的时候，只要不触发系统性危机，危及金融系统的安全稳定，就应该让其破产。但是，金融机构又有其特殊性，银行破产对社会会产生巨大的震荡，甚至引发挤兑风潮，威胁金融体系安全。而存款保险体系的相应制度安排，可以将金融风险的处置制度化、规范化，降低处置成本，提高金融体系的运作效率，从机制上保证金融机构退出市场时其负面效应降至最低。

（1）存款保险制度在金融安全法律制度中的定位

一般而言，为了维护整个金融体系的安全，在保护存款人方面，政策制定者有许多措施选择。各国(地区)大都建立了包括预防性措施、援救性措施、补救性措施在内的“三道防线”：第一道线是预防性措施，即事前监管。事前监管制度框架设计是为了降低潜在地风险，目的在于监控银行是否遵守相关制度，从而确保银行体系的安全与稳健。主要包括开业登记、资本充足性、清偿能力、业务活动、贷款集中程度、管理层、稽核检查等方面的监管；第二道防线是救援性措施，即事中监管，也就是中央银行的最后贷款人职能，最后贷款人制度是为了防止银行流动性危机的蔓延对遇到临时性清偿困难的商业银行提供紧急资金援助，帮助其度过暂时的流动性困难，避免倒闭事件的发生；第三道防线是事后补救措施，即事后监管，主要是存款保险制度，存款保险则倾向于关注问题银行的资产净值，并保护储户利益。存款保险制度是保护存款人利益、稳定金融体系的最后一道防线。

对以上维护金融安全的“三道防线”进行比较，可以发现，这“三道防线”不仅在时间上有先后顺序，而且侧重点亦有所不同。其中，预防性措施，主要从技术角度，通过一系列技术标准或指标的判断，检查督促金融机构防范风险，起到防微杜渐的作用，以此来维护金融安全。而救援性措施则侧重帮助商业银行解决临时性清偿困难，起到为商业银行输血的作用，通过挽救金融机构来维护金融安全。至于作为事后补救措施的存款保险制度，则侧重通过保护存款人利益，强化公众对金融安全的信心。从这个意义上讲，存款保险制度不仅是维护金融安全手段上的最后一道防线，更是大众对金融安全的“最后一道心理防线”，其核心在于为金融体系提供安全保障，防止存款者因个别银行倒闭而对其他银行失去信心而发生挤兑，引起银行业的系统性恐慌。

（2）存款保险制度的目标定位

各国存款保险体系成立背景各异，目标的层次设计也各有不同。作为金融部门政策的重要组成部分，存款保险制度设计离不开整个金融部门政策范畴。金融稳定论坛（2001）一再强调，存款保险制度的目标取向必须与整个公共政策目标一致。在世界范围来看，存款保险的基本目标大致有以下几个方面：1、保护大多数存款人的利益；2、提高公众对金融体系的信心，保证银行系统的稳定；3、通过建立对问题银行的处置规则，提供一种有序的处理破产机构的机制，避免危机的扩大和传播。

以上目标不一定同时存在，会因各国存款保险制度建立的背景不同而存在差异。可以说，存款保险的作用是复合的，但是，从存款保险最基本和最直接的目标定位来看，预防银行挤兑是其作为一项公共政策工具最主要的优势所在，其维护金融稳定和保护小存款人的作用则是上述目标的进一步延伸。

设计良好的存款保险制度可以通过确立存款保险的运行规则发挥效用，保护存款人利益，维护金融稳定。但是，存款保险制度设计中可能存在的一些消极影响也不可忽视。

（一）存款保险制度与道德风险

道德风险是指从事经济活动的人在最大限度的增加自身效用时作出的不利于他人的行动。

在没有建立存款保险制度之前，存款人的存款可能因金融机构的破产倒闭而血本无归，因此，存款人就会关心金融机构的风险和经营状况，审慎地选择存款银行，以使风险降低，并始终对其监督。建立存款保险制度后，存款保险制度可能诱导存款者忽视金融机构的经营状况和风险，增强了银行冒险的积极性，导致监管机关过分依赖存款保险制度而放松监管职责。存款保险制度在以下三个方面可能产生道德风险问题。

第一，存款保险制度可能引起存款者的道德风险。存款保险制度对存款人的利益提供了保护，特别在一些全额赔付的国家，存款人不再面临风险，使存款人除了对较高的收益率感兴趣之外，无积极性关心银行的经营业绩和安全性，放松对银行业务活动的监管。这样就改变了原有的存款人与银行间的双向激励约束机制，此时道德风险的发生也就不可避免了。此时存款人更关心的是存款保险机构的经营状况，而非投保银行自身的经营情况。

第二，存款保险可能引起投保银行的道德风险。虽然存款保险制度保护的是投保银行的存款和银行体系，而不是投保银行本身，但是，对存款人的保护意味着存款人挤兑的威胁在一定程度上降低，诱使银行提高对存款保险制度的依赖性，倾向于从事风险较高和利润较大的银行业务，增大了其承受不适当风险的可能性。

第三，存款保险制度可能引起金融监管当局的道德风险。监管机关工作的重心在于确保银行体系的安全和稳定，而安全稳定最明显的标志是不发生银行倒闭事件。存款保险制度由于避免挤兑而使银行不会因为市场的惩戒作用而倒闭，同时存款保险机构对处于危机的银行进行的救助使银行难以倒闭，因此造成监管机关对存款保险制度的依赖。

应当指出，虽然存款保险制度存在一些不足，但不能因此否认其对经济和社会发展做出的贡献。在理论上任何保险行业都存在道德风险问题，而保险业并未因此从市场上消失。存款保险制度保护的是存款，不是破产的银行，因此，该制度导致存款人的道德风险，但不会直接激发银行的道德风险。所以，问题的关键是如何从制度上防范和控制道德风险。

（二）存款保险制度与逆向选择

逆向选择是指，存款保险体系过多吸引脆弱银行加入，而将稳健银行排斥在外的情形。特别是在自愿和单一费率情况下，稳健银行不愿贴补脆弱银行而不愿加入。美国1909年堪萨斯州自愿存款保险制度的失败原因即在于此。降低逆向选择问题的关键设计，主要是实行强制存款保险制度以及基于风险的差别风险费率制。

由此可见，存款保险制度有利有弊，实施存款保险制度的国家在享受它在金融稳定方面所带来好处的同时，也必须面对它所带来的新风险。在市场机制逐渐成熟、金融业变革频繁、银行风险日趋复杂化的情况下，我国已不存在是不是要建立存款保险制度的问题，如何设计存款保险制度成为重中之重，我们在制度设计时必须做到趋利避害，有效降低存款保险制度带来的风险。

我国法律法规中没有明确的涉及存款保险制度的条款,没有设立类似于美国联邦存款保险公司的机构,但对存款保险的理论探讨和实践尝试早已开始，

具体的制度安排上,金融稳定论坛组织(FSF,2001)[1]认为存款保险制度存在两种制度形式:隐性存款保险制度和显性存款保险制度。

我国目前尚未建立显性存款保险制度，然而对存款保险的理论探讨和实践尝试早已开始：

1、1993年国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，我国开始了金融体制改革。当时该决定己提出:要建立存款保险基金，保障社会公众利益。

2、1997年年底，央行成立了存款保险课题组。始发于1997年的东南亚金融经济危机虽然并未危及到我国金融经济领域，但也使我国逐步意识到了金融体系潜在的危机。也就在这一年，中国农村发展信托投资公司、中国新技术创业投资公司宣告关闭，金融机构风险凸显。1998年6月21日，海南发展银行停止运营。当年10月6日，广东国际信托投资公司被强行关闭，次年1月10日，宣布申请破产。以后一些城乡信用社相继撤并，亦使中小银行的信誉下降，如2001年的浙江台州泰隆城市信用社事件，即是储户“恐慌”心理的佐证之一。

3、此后，央行在其金融稳定局下设立存款保险处，其主要职责是试验并验证存款保险制度的有关方案并提出意见。这无疑是建立存款保险制度实质性启动的明确标志。

4、2003年，央行存款保险课题组起草了一份题为《构建中国存款保险体系的若干思考》的报告，对我国构建存款保险制度需要解决的问题进行了深入探讨。

5、2004年11月4日，央行、财政部、银监会、中国证券监督管理委员会称“证监会”)联合制定并发布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》意见规定2004年9月30日以前发生的收购范围内的其他个人债权的本金部分以下标准收购:(l)同一个人债权金额累计在10万元(含10万元)人民币以内予以全额收购;(2)同一个人债权金额累计在10万元(不含10万元)人民币以上部按九折价格收购。这实际己经包含了构建存款保险制度的思路。

6、2005年1月1日开始实施《保险保障基金管理办法》。根据第2条规定险保障基金，是指根据《中华人民共和国保险法》，由保险公司缴纳形成，按照集管理、统筹使用的原则，在保险公司被撤销、被宣告破产及中国保险监督管理委会(简称“保监会”)根据本办法第20条认定的情形下，用于向保单持有人或者单受让公司等提供救济的法定基金。此举表明，我国已开始为保险公司的破产清做制度准备，长期以来实行的“金融破产，国家财政兜底”的体制在保险业率先冲破。

7、2005年4月，央行对国内存款类金融机构的存款账户结构进行抽样调查，便为存款保险制度设计提供依据。

8、2005年9月15日至16日中国人民银行在大连举办“存款保险国际论坛就金融安全网在防范金融系统性风险中的作用、存款保险制度建立的目标、存款险基金的管理与费率的设计、存款保险基金的规模与运用、存款保险机构的治理存款保险计划与巴塞尔新资本协议等七个专题进行了深入探讨，重点交流各国在款保险制度建设中的经验，探讨国际存款保险制度发展的方向，并结合中国的具国情，为中国存款保险制度的设计提供咨询。同时，由中国人民银行会同财政部银监会、国务院法制办、发展改革委成立的《存款保险条例》起草工作小组，抓进行存款保险制度的论证和设计工作。这意味着，我国业已结束了是否应建立存保险制度的长期争论，而进入到实际的制度构建设计阶段。

9、2006年10月30日中国人民银行发布的《2006年中国金融稳定报告》阐了建立存款保险制度的必要性和可行性，并首次从存款保险机构的职能、成员资基金来源、最高赔付限额以及费率制度安排等五方面系统论述了相关制度建设的系列问题。

10、2007年1月20日至21日在全国金融会议上，中国人民银行将“推动存保险立法，加快建立功能完善、权责统一、运作高效的存款保险制度”列为2007年的主要任务之一。

另外，《存款保险条例》已进入最后的草拟阶段，估计很快就能推出，这表明存款保险制度的新轮廓已然浮现，存款保险机构建立工作即将启动。经过十多年的长途跋涉，中国建立存款保险制度的步伐已然加快。

我国法律法规中没有明确的涉及存款保险制度的条款,没有设立类似于美国联邦存款保险公司的机构,但会通过国家政策表明政府会以国家信誉担保个人存款的安全,以政府的资金保证个人存款的清偿等。国内学者对于我国是否建立了存款保险制度,形成了类似的观点,即我国虽未建立显性存款保险制度,但是隐性存款保险已实施多年。

1、我国隐性存款保险的运行状况

隐性存款保险是指未公开建立存款保险制度的国家采取各种政策行动来保护存款者不受银行倒闭的损失。这种隐含的担保实际上是一种暗示的承诺，保证存款人的存款不受到任何的损失。金融体系的稳定是关系到国家长治久安和经济发展的大事，任何国家的政府都不愿看到由于个别银行倒闭而对金融体系产生影响。因而，这些国家虽然没有明确宣布实施存款保险制度，但当银行陷入困境而政府认为必要时就会伸出援手。于是基于政府以前的行动或是政府官员对于银行倒闭时采取措施的一种倾向性意见，公众相信政府不会放任银行倒闭而坐视不理，相应储户利益也会由于国家的救助而不会遭受损失。

近年来，我国先后发生了广东国际信托投资公司、海南发展银行等金融机构破产事件。在国家关闭海南发展银行之前，发生了储户挤兑，国家为此曾紧急调拨34 亿元人民币应对，后来又由工行托管其全部资产和负债，由于储户对工行背后国家信用的信任，才没有使危机继续蔓延。为降低四大国有商业银行的不良贷款负担，中国政府在过去1 0 年中提供了巨大的财务支持，以帮助商业银行减轻坏账负担。

正是过去政府屡屡充当“埋单者”的角色，才使得政府一次次被迫不断出手，继1998 年发行2700 亿元特别国债充实银行资本金后，2002 年又剥离12000 亿元坏账、2004 年再动用450 亿美元外汇注资2005 年又向工行注入150 亿美元。如果不是国家政策的有力扶植，我国一些金融机构就会深陷高风险的泥潭，甚至会酿成严重的金融危机。

2、我国隐性存款保险运行的弊端

（1）成本过高，成为沉重负担：没有事前的资金储备，实际上的0费率，保障范覆盖全部存款帐户，使得银行不用为它的过渡冒险行为支付额外成本。并且，化解银行危机的成本应该由银行自己承担，而不是通过税收或者铸币向普通人转嫁。

（2）政府的担保弱化了投资者的风险意识：中国的道德风险问题更加严重，在存款人开户选择开户银行的时候，很少关注它们的风险状况，这导致存款人“用脚投票”的机制失灵，影响金融稳定。

（3）对问题银行的处理有相当大的随意性：何时、如何、由谁、何种程度对问题银行进行处理，没有明确的规定做法，有些金融机构问题已很严重，但只要没有发生支付危机，监管当局为了追求政绩往往不会采取严格监管措施。

（4）目前政府倾向于对国有银行和大银行的保护，导致中小银行处于不利地位：表现在当存款人选择银行的时候考虑的不是经营状况，而是其对于政府中的地位。

国际经验和教训表明，存款保险制度的建立需要一定的内外部条件，需要有利的宏观经济环境、稳定地银行体系和有效的金融监管。如果在不具备基本条件的情况下推出，会影响存款保险制度的效果，甚至引发更大的金融不稳定性。同时，存款保险制度必须立足于中国的实际国情加以分析。

1、我国建立存款保险制度的有利条件

（1）宏观经济快速健康发展。国际经验表明，在经济衰退时引入存款保险制度，可能适得其反，因为存款保险基金需要一个积累时期，如果推出太晚积聚不够将难以发挥作用，只能由政府再次买单，在良好的经济态势下建立存款保险制度，成功可能性较大。

（2）高储蓄率是中国宏观经济的重要特征，中国有自己的国情，在养老保险社会医疗等还不够完善的情况下，居民很大一部分收入存入银行作为未来的生活保障。这样更需要有一个制度来保障居民存款。

（3）金融体制改革深化：银行股份制改革，国有银行的国有属性将有所减弱，公众信任度有可能随之减弱；不同金融机构间的不平等现象也亟待解决。

（4）金融体系潜在风险不容小觑：中国银行业竞争力不足，不良贷款率高，达到资本充足率的银行类金融机构仅有66家，近七十家低于8％的生死线；城市信用社高风险，出现过一些挤兑风波；市场退出机制不够规范，资产清算债务处理，没有明确的安排。需要建立存款保险制度进行规范。

2、我国建立存款保险制度仍需完善的法律条件：

1、有限偿付原则与个人储蓄存款的优先受偿权的矛盾性：中国现行法律规定，金融机构破产后对个人储蓄存款实行优先偿付，而存款保险不是按照存款性质（个人还是机构存款）划分，而是按照实现确定好的限额标准进行赔付。因此，需要对《商业银行法》进行修改。

2、存款保险机构的代位受偿优先权与现行破产清算顺序的冲突性。存款保险机构赔付后，保险人受让的是被保险人原有的债权，包括原债权的请求权。但现有《商业银行法》和《企业破产法》规定可以优先偿付的仅仅包括个人储蓄存款的本金和合法利息，不包括存款保险机构代位受偿优先权的规定。

 

美国是世界上第一个建立存款保险制度的国家，存款保险制度已基本成熟，加拿大、菲律宾和日本的存款保险制度建立于20世纪60、70年代。研究世界上其他国家存款保险制度的实践经验，不仅有助于我们开阔眼界，博采众长，还有利于我们总结存款保险制度构建的基本原则，从中发现不足并加以完善。总结存款保险制度构建的国际经验对我国存款保险制度的设计具有重要意义。

在所有建立存款保险制度的国家中，美国是存款保险制度建立最早，也是运行机制最完备的国家，其他国家存款保险制度或多或少都借鉴了美国经验。要建立我国的存款保险制度，我们有必要借鉴美国存款保险制度的成功经验。

美国最早的存款保险制度可追溯至1829年的纽约州安全基金。当时没有形成全国统一的金融货币体系，银行经常发生倒闭给存款人造成了损失，人们开始意识到保护存款人利益的重要性，纽约州安全基金是这方面最早的尝试，这个基金通过有关各方缴纳股金聚集一笔资金，对付可能出现的银行倒闭，给存款人一定补偿。后来许多州也尝试建立基金，但安全基金最后由于规模太小均告失败。

1929年至1933年的大危机中，美国一年就有2000多家银行倒闭。为了应付这种情况，美国国会于1933年通过了《格拉斯——斯蒂格尔法》和《国家住宅法》，随后设立了联邦存款保险公司（FDIC）和联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC），标志着美国现代存款保险法律制度的建立。

自从《1933年银行法》（Banking Act of 1933）颁布，FDIC于1934年1月创建并正式开业以来，美国存款保险制度已经经历了多次立法，并进行了一系列的改革。这些法案主要包括：《1935年银行法》（Banking Act of 1935），1950年的《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act）,1980年的《存款保险机构放松管理与货币控制法案》（DIDMCA）,1982年的《联邦存款保险公司促进法案》（FDICIA）,及《1996年存款保险基金法》，并在此基础上发布了具体的管理细则。上述立法构建了2006年最新变革前美国存款保险制度的框架。

FDIC存款保险制度设计，已经成为世界上其他国家和地区存款保险设计的样本。但是随着环境和经济发展形式的变化，存款保险制度必须不断的修改和完善，因此，存款保险制度是一个不断完善的动态过程。

1、投保方式和投保机构。美国采取强制与自愿相结合的投保方式，规定所有国民银行和参加联邦储备体系的会员银行都必须参加，包括外国金融机构在本国的分支机构和附属机构，而排除本国金融机构在外国设立的分支机构。未参加联邦储备体系的州银行和其它经营存款的金融机构可自愿参加。

2、投保对象。FDIC承保面较宽，包括美国境内的一切活期、定期存款、本外币存款，但不包括银行同业存款和企业存款，目的是避免重复投保和贯彻保护小额存款人的利益。

3、保额和保费。联邦存款保险公司对各银行存户的存款采取部分保险，而非全额保险，并由原来的单一费率制过渡到“与风险联系”的差别费率制。投保限额保护了小额存款人利益，差别费率制则将银行保险成本同其风险状况挂钩，旨在克服投保人的道德风险。

4、对问题金融机构的处理：FDIC根据处置成本最小化和确保金融体系信心两个原则选择适宜的措施对有问题金融机构进行处理。受保银行倒闭或面临倒闭时，联邦存款保险公司采取的措施。（1）给予资金上的援助。（2 ）资助、协助其他银行兼并、合并或接收已破产的受保银行。（3 ）组织存款保险公司代理清算债务。（4）组织存款理赔。上述方法无法奏效时，由联邦存款保险公司在最高受保额以下赔偿存款损失，或将所赔款项转存其它银行。

综上所述， FDIC认为，过去十年来，银行业已经经历了快速的变化。但是，存款保险制度没有跟上步伐，从1996年以来，美国存款保险制度没有进行过任何新的变革。目前制度存在的缺陷事实上延长了经济的低迷，而不是提升了复苏的必要条件。而且这些缺陷只能通过立法来纠正，随着时间的过去，对存款保险进行新的立法需求正不断上升。美国自从存款保险制度建立以来，已经经历了四次大幅度的改革和十余次的小幅调整。从只能调整来看，FDIC大致经历了扩大赔付存款人职能、增加处置问题机构手段、进行早期干预、在更大程度上防范和应付金融危机这样一个过程。从金融安全网的协作来看，存款保险机构需要最后贷款人的流动性支持，监管机构的审慎监管以及财政部门在危机是的财务支持，尤其需要安全网成员在信息共享、及时纠正和风险处置方面加强协调，更好维护公众信心和利益。

第二节其他国家存款保险制度的立法及经验总结

从全球来看，存款保险制度的区域分布呈现出以下特点，欧美较多国家建立了存款保险制度；非洲和中东相对较少；亚洲发展较快，已有十几个国家建立了存款保险制度。不过，是否建立存款保险制度与经济发展水平并没有必然的联系，但建立存款保险制度国家的制度设计却与经济发展水平相关。

根据存款保险机构协会的统计，自从1934年美国建立起世界上第一个存款保险系统以来，截止到2006年10月，全球已有95个国家和地区建立了存款保险制度，还有23个国家正在研究、计划或准备实施这一制度。

各国存款保险体系成立的背景各异，目标却大致相同。

从国际经验来看，在参保成员方面，一般从事吸收存款业务的金融机构都可以成为存款保险的成员机构。不过各国（地区）界定被保险机构范围的依据与原则是不同的，大多数国家采用属地原则：凡在一国境内吸收存款的全部金融机构包括外国银行的分支机构和附属机构都在承保之列，但本国银行在海外的分支机构着排除在外。比如美国、加拿大、韩国和菲律宾等国。也有一些国家并不采用属地原则，如日本规定，所有在日本注册的银行和这些银行在海外的分行的日元存款均受到保护，海外银行在日本的营业机构的存款着不受保护。

在成员资格管理方面，在大多数存在存款保险系统的国家，那些已经从监管部门、中央银行或者其他相关部门得到营业执照的银行机构将自动获得存款保险地位，在银行机构被吊销营业执照或者关闭时中止。但是，美国和加拿大存款保险地位的授予是一个独立的决策，存款保险系统有权采取行动取消成员机构的被保险资格。在牙买加，对于破产或即将破产的成员机构，存款保险系统可以取消未交纳保险费用成员机构的保险资格。各国存款保险机构参加存款保险的方式有三种：一是资源加入的方式，如法国、比利时、瑞士、意大利等，这些国家一般实行的是银行同业的存款保险模式；二是强制加入的方式，如日本、加拿到、英国、菲律宾等；三是自愿与强制相结合的方式，采用这种方式的国家比较少，如美国和巴西等。

关于存款人保护的类型，新近成立的存款保险体系往往倾向于排除其他的银行存款、其他的金融机构、政府实体、官方及其它与破产银行有关联的机构；而较早建立的存款保险系统往往更具有包容性，这也反映了很多国家正从一揽子保护向有限保护的过渡。

对于某些特殊类型的存款，比如大额存单，美国、法国、加拿大、英国和日本等国对其都不予保护；英国不将5年期以上的定期存款纳入保险范围。

由于金融体系的稳定程度不同，各国存款保险费率水平有高有低。一般而言，金融体系越稳定，费率越低，反之则越高。从各国实践来看，大多数国家都是采取事先确定的固定费率制度，即对所有的投保金融机构按统一费率征收保险费用。许多国家的存款保险体系在最初的运行时都采用这种实现确定的固定费率制。

不过，单一费率制并不能反应具体银行未来置于存款保险系统上的风险水平而受到批评。由于低风险的银行和高风险的银行缴纳同等费率的保险费用，固定费率缺乏公平性。为了解决以上问题，越来越多的国家采取了根据风险调节的保险费率，美国FDIC于1933年就采用此种类型的保费收取方式，加拿大也于1999年引入这种制度。其他国家和地区还有阿根廷、哥伦比亚、芬兰、法国、秘鲁、葡萄牙、罗马尼亚、中国台湾和土耳其等。

一般的，存款保险机构有两种基本形式：一是独立的、分设的法人实体，与中央银行、银行监管机构或财政部有一定的管理联系；二是无论法律上还是实际上都受到政府机关的控制，该机构通常是中央银行或财政部或是银行监督管理机构。不同的组织安排体现出存款保险机构是否具有独立性、与其他相关机构之间的关系。美国、加拿大、韩国、日本和菲律宾在组织形式上较为相似，都是通过立法建立的公共性部门，具有独立的法律地位。同时，一招不同部门的职权，中央银行或者其他银行监管部门可以作为存款保险系统的机构管理成员，也可以通过政府机构或者通过立法任命存款保险机构的管理成员。美国FDIC和加拿大CDIC都是独立的法人实体，独立性最强，日本JDIC由中央银行提供资金，但受财政部的监管。存款保险系统这种法律上的分离或独立与政府主导相结合，显示出对于存款保险系统独立性与其最终对政府负责进行平衡的一种尝试。

存款保险资金的来源一般有三种：一是资本金，二是征收的存款保险费，三是特别融资。其中，各国征收存款保险费一般有两种方式，即累计基金制和事后分摊费用制。特别融资是指，有些国家允许在某些特殊情况下，当存款保险基金本身不足以实现存款保险的目的时，存款保险可以得到财政部或者中央银行的资金支持，或者向中央银行贷款，如美国、日本等。当遇到突发事件或者流动性危机时，很多国家的存款保险系统由借入资金的权利，但是借入资金的来源及利率相差很大。比如，巴西的私人存款保险系统被进自从公共来源借款。加拿大的存款保险系统是联邦政府实体，当CDIC因为流动性目的需要从金融市场或者联邦政府借款时，必须向联邦政府教哪一种信用增强费用。墨西哥的存款保险系统必须未它的借款支付市场利率；而在美国，FDIC这种类型的借款利率实质上就是美国政府借款的利率。

保险赔付安排

各国存款保险系统对存款人的偿付主要分为两种方式：直接偿付和转移偿付。直接偿付是指由存款保险系统利用其资金或处理破产机构财产的收入直接偿付给被保险存款人；转移偿付是指存款保险系统把资金统一划拨给某个银行机构，由后者对存款人进行偿付。目前，多数国家往往根据情况的不同而采取不同的偿付方式，比如加拿大、美国和菲律宾。而有一些国家仅仅采用其中的一种方式，比如巴西，仅采用转移偿付的方式，由一个主要的零售银行对存款人进行偿付。

一个好的存款保险制度安排，实际上是一相符合本国国情的同时能够最大限度的降低存款保险制度本身的道德风险与逆向选择影响的制度安排。存款保险制度的设计是寻求政策目标、政策框架与制度环境之间有机协调的过程，同时，经济条件、银行体系结构等因素对存款保险体系设计同样重要。如当一个经济体的制度环境存在问题，但是增长潜力很好时，如果单纯考虑制度环境因素，就可能得出错误结论；或者，当两个国家的银行稳健性信息的可获得性都很差，但一个国家存款人以居民为主，另一个国家存款人以企业为主，那么两个国家所面临的挤兑风险是不同的。

世界各国存款保险制度不同的构建模式都是以其具体国情为出发点而建立的，但是从中我们可以总结出存款保险制度构建的一些基本原则，为我国存款保险制度的研究提供有益参考。

第一，在构建背景方面，金融稳定时期和金融危机时期建立起来的存款保险制度由于其环境差异，具体制度设计也会有很大差别。对于中国而言，必须全面准确认识金融现状，把握金融发展动向，客观评价宏观经济状况以及银行体系结构，解决与现行法律之间的冲突等。

第二，存款保险的目标层次设计决定了一国对于存款保险机构的授权范围和力度。在具体制度安排方面，保费限额、利率设计及赔付方式等都是目标层次设计的体现。

第三，金融监管体制各成员之间的有效协作，是存款保险制度充分发挥作用的基础，正是各成员之间的相互协作与相互补充，才使得金融安全网各道防线都能发挥成效。

第四，参保成员仍以银行机构为主，且对于影响力大的银行，各国强制参保的要求日益普遍。

第五，具体制度设计上，差别费率制相较于单一费率制有更大的风险性和不确定性，但随着各国金融软环境不断优化，差别费率制正为世界各国所接受。

通过对存款保险制度的国际比较，可以看到不同国家的存款保险制度在很多方面均有所不同，金融环境、文化背景、法律制度、现行监管体制及经济发展水平等都对存款保险制度的构建过程及其成效造成影响，金融监管体制是一个互相协调，互相制约的整体。

 

存款保险制度作为一种政策选择，还是一项非常具体的程序安排。从存款保险的具体流程设计来看，存款保险制度是商业银行或其他吸纳存款的非银行金融机构向存款保险机构缴纳保险费，存款保险机构承诺在银行或者其他非银行金融机构遇到财务危机或者面临破产时，向后者提供流动性资助或代为清偿债务的一种风险担保机制。它既涉及金融安全网成员之间的协调，又是不同主体共同参与的结果。

属地原则，包括国有商业银行、股份制商业银行、合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社、邮政储蓄银行、经营人民币业务且具有法人资格的外资银行。

在中国境内吸收存款的全部金融机构包括外国金融机构在中国注册的附属机构。但在中国注册的金融机构的境外分支机构排除在外。

其中，对于国内非银行金融机构：一般地，我们将中央银行、商业银行、专业银行以外的金融机构称为非银行金融机构，在中国主要包括保险公司、信托投资公司、证券公司、财务公司、城市和农村信用合作社、投资基金、邮政储蓄机构等。这些非银行金融机构也在一定程度上吸收着公众存款，是否将其纳入存款保险体系呢？将其纳入可以避免提供类似金融产品的不同类型的金融机构之间的竞争扭曲，但是，这类非银行金融机构与整个金融体系稳定性的关联度明显低于银行等金融机构，且这类机构大都有不同的监管标准并接受不同监管主体的管辖。

笔者认为，应当将非银行金融机构纳入到存款保险体系保护的范围，特别是其中的城市和农村信用合作社以及其中的邮政储蓄机构。目前中国的邮政储蓄机构已经转化为邮政储蓄银行，吸收的存款余额仅次于四大商业银行，意义重大。对于信用合作社，我也认为应当将其纳入，原因在于，第一，尽管不少城市在建立城市合作银行试点，但城乡信用合作社仍然会在一定时期内发挥巨大作用；第二，城乡信用合作社是集体性金融组织，规模较小且抵御风险能力较弱，陷入困境的可能性远远大于商业银行；第三，尽管城乡信用社个体规模较小，但整体规模不容小觑，关系着千百万人民的利益，给予以上三点，我认为应当将其纳入。

此外，对于邮政储蓄机构及城乡信用合作社以外的其他非银行金融机构，由于其所吸纳的存款数额较小且大都不是居民存款，故暂时不考虑纳入存款保险体系。

各国存款保险制度保护存款的种类范围也不尽相同。保险存款的种类一般包括活期存款和定期存款，通常将同业存款、内部人存款和外币存款排斥在外。我国银行存款主要是居民个人存款和企业存款，个人存款占存款总额的大部分，这部分存款有了保障，银行的压力就将大为减轻，也能间接保护所有的存款人。

我国《存款保险条例》（征求意见稿）中对保险标的规定是，居民储蓄存款、机构及非居民存款、财政资金存款，包括人民币和外币存款。

这样，在确定我国保险存款的种类范围上，出现了很多分歧，主要有：

1、存款保险是否应包括外币存款。有些学者认为，存款保险制度应将外币存款排斥在外；也有学者则认为应对我国所有金融机构在国内吸收的全部本币存款及外币存款一律进行保险。

在目前情况下，笔者建议只对人民币存款进行保险，理由如下：第一，人民币存款是我国目前银行的主要存款种类，在数量上占主导地位，只对人民币业务进行保险可以增加人们对存款保险体系的信心；第二，外币种类众多，汇率变化很快，很难确定一个统一的保险金额；第三，中国实行存款保险业务初期，不应将存保对象规定太过复杂。

2、存款保险是否包括企业存款。一种观点认为，我国的存款保险只应对居民存款进行保险。因为我国的居民储蓄代表着绝大多数存款者的利益，是我国银行的主要负债，同时按照存款保险的国际惯例，存款保险应该只对居民存款进行保险；但也有人认为，我国企业存款占全部银行存款比例逐年增长，考虑到我国的具体情况，为保障企业特别是中小企业的利益，我国的存款保险应该包括企业存款在内。

个人存款和企业存款应同等的获得保险。只有如此才能充分体现债权平等的基木法理。建议我国的《商业银行法》第七十一条第二款改为“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，债权人清算则一律平等受偿。参加存款保险制度的存款按存款保险制度有关规定受偿。”

因此，我国的存款保险要保障的存款种类应是：居民和企业的本币活期、定期和定活两便存款。不保险的存款包括：外币存款、银行同业存款、内部人存款、非法存款、特殊高利率的存款。

单一的保险费率易引发道德风险和逆向选择，而实施差别费率制要求存在完善的金融业评价体系、良好的信用制度环境、健全的金融制度，中国目前还难以达到。在这样的情况下，我认为可采取“层次化的存款保险费率”。目前中国不同类别金融机构的风险特征存在系统性差异，国有商业银行、股份制银行、城市商业银行和城乡信用社之间的风险等级也表现出层次性差别。层次化的存款保险费率实际上是一种简化了的风险调整差别费率制度。

可以把合格的存款保险对象分为三个层次，第一层次，四大商业银行层次，由工农中建四大商业银行构成；第二层次，大型股份制商业银行层次，由交通银行、招商银行、上海浦东发展银行、兴业银行、华夏银行、中信银行、中国光大银行、民生银行、深圳发展银行和广东发展银行等大型股份制商业银行以及部分评级状况良好的城市商业银行，入上海银行、北京银行、南京城市商业银行等构成；第三层次由城市商业银行、城乡信用社以及未来的村镇银行等构成。另外，鉴于邮政储蓄银行巨额的存款规模，作者建议放入第一层次。

当然，这种层次化存款保险费率制度只是存款保险制度建立初期的一种过渡性选择，改革的方向必然朝着根据单个银行风险评级的差别费率制。

一般认为，银行危机发生与银行危机的传染过程中，存款人挤兑行为是导致危机或者加速危机发展的重要原因，因而如果能在危机发生时对存款人提供一定的保护，使其存款不受可能发生的危机的影响，存款人就不会挤兑银行，也不会有盲目跟风行为的发生。因此，给与存款人足够的信心，使其不必担心由于银行危机使自己的存款遭受损失，是避免银行挤兑的重要心理要素。实践中，许多国家实行的存款保险制度都规定了保险限额，或是共同保险制度，即设定一个存款保险的上限，对于超过限额的部分不予保护或实行共同保险制度，即由保险公司对赔偿限额内的部分损失进行赔偿（比如70％－90％），储户承担其余的损失。这种制度的设计，是否能避免存款人挤兑银行行为的发生呢？存款人（尤其是小存款人），是不会允许自己在银行的存款遭受损失的，他们认为，即使由于存款保险的存在，可以保证一部分存款得到赔付，但其余部分的损失（即限额之外存款和共同保险中保险公司不予承担的存款）将由储户自己承担，这对于一般的存款者是不能接受的。因此，即使是那些未遇到流动性冲击的存款人，由于不信任银行，仍然会为了使自己利益不受损害而产生盲目跟风行为，争相提款，对健康银行进行挤兑，导致银行危机蔓延。

那是否应对储户在银行内的存款实行完全足额的担保呢？根据存款保险实践经验，全额的存款保险赔付会引发道德风险的产生[3]。当存款人的存款可能因金融机构的破产倒闭而遭受损失时，存款人就会关心金融机构的风险和经营状况，审慎地选择存款银行，以使风险降低，并始终对其监督。如果存款保险对存款实行足额的赔付，就可能诱导存款者忽视金融机构的经营状况和风险，存款人不再面临风险，使存款人除了对较高的收益率感兴趣之外，无积极性关心银行的经营业绩和安全性，放松对银行业务活动的监管，增强了银行冒险的积极性，导致监管机关过分依赖存款保险制度而放松监管职责。

因此，存款保险存款额限定的水平涉及控制道德风险和政策目标之间的平衡。高水平的保险额潜伏着过度的道德风险，同时也会对存款保险机构形成过高的成本负担，保险额过低则难以保护小存款人的存款，易引发对稳健银行和非稳健银行挤兑的风险及资金从被保险银行的流出，也无助于鼓励银行业新进入者或便利本国银行业的发展。

如何针对这一矛盾设计较为合理的存款保险限额呢？在确定保险限额这一问题上，各国存在一定差异。概括而言，存款保险赔偿限额的标准主要有两个：第一种标准，存款保险限额是人均GDP的倍数，目前国际货币基金组织推荐的标准为人均GDP的1～2倍；另一种国际上比较认同的标准是，使90％以上存款人的存款得到全额赔付。同时，存款保险限额经常需要依据通货膨胀、实际收入的增长、新金融工具的发展等影响因素进行定期调整。

如何设计符合中国国情的存款保险限额，是我们建立存款保险制度过程中亟需解决的问题。如果按照存款保险限额与人均GDP倍数的标准，根据国际货币基金组织2倍的标准来计算，中国存款保险赔付的限额不到3万元人民币。显然，这对于广大存款人来说，是得不到有效保护的。

考虑到中国居民投资渠道单一，金融资产表现为银行存款，且中国居民储蓄存款的意愿较为强烈，为保护绝大多数中小存款人的利益，应以覆盖面为标准考虑赔付限额的规定，以使90％以上的存款人得到全额赔付。在限额赔付时，个人及机构存款人同等受偿。具体赔付标准，可以通过对相关数据分析来设定。

根据中国人民银行2005年的调查数据，中国存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下和50万元以下的存款帐户占比分别为96.18%、98.32%、99.32%和99.70%。从以上数据可以看出，以5万元或10万元都能够覆盖95％以上的储户，能够较充分的保护大多数中小存款人的利益。以20万元或者50万元为限额，则能够保护更多的存款人利益。[5]

中国存款保险的限额设定为多少更为合适呢？我们认为，从有效以及兼顾政策相对稳定性的角度考虑，以10万元为限额更为恰当，一方面，若以20万元或者50万元为限额，虽然能够更好的保护大多数存款人利益，但是存款保险基金建立初期，基金初始规模有限的情况下，一旦出现被保险机构破产，过高的保险限额会加重存款保险系统的负担，危及存款保险基金的安全、另一方面，由于近年来中国经济高速发展，居民存款也相应快速增展，拟定以10万元为限额可以兼顾到未来几年的情况，因此可以在一定程度上可以保证政策的相对稳定性。[6]

在设定了存款保险限额的情况下，是否有必要实施共同保险制度呢？所谓共同保险制度，一般是指银行破产时，存款保险制度仅对一个设定的限额之内的部分进行全额赔付，在该限额外存款人账户损失存款的一定百分比由存款人自己承担。

笔者认为，可以在存款保险限额之内对存款人帐户内存款进行全额赔付；对于存款保险限额以外的部分，应实行共同保险制度，这样，既可以使单个的小额存款人受到全面保护而免受损失，避免挤兑情况的发生，也能激励大额存款人对银行的经营行为进行监管，避免了可能发生的逆向选择问题。同时，要求有关银行将财务经营状况及时、准确的传达给公众，以保证共同保险制度中市场约束作用得到更为有效的发挥。

综上所述，从存款保险制度保护小存款人利益，防止挤兑发生的基本功能出发，笔者认为可以将我国的存款保险制度限额制度设计如下：以10万元为存款保险赔付限额，对于小于十万元的存款实行100％全额赔付，对于大于10万元的存款增加额，按照递减比例进行赔付（例如，对于10万元到20万元之间部分给予85％赔付，20万元到50万元部分实行80％），其余损失由存款人承担。

这种存款保险限额制度和共同保险制度结合的方式，能够保护小存款人利益不受损害，防止挤兑现象的发生；同时也能激励大额存款人对银行进行监督，提示存款人审慎的选择银行，督促银行加强内部控制与管理，减少道德风险和逆向选择的发生，不断增强银行竞争力，促使其稳健经营，以此保证存款保险功能的顺利实现，达到存款保险政策目标和道德风险的动态平衡。

建立及时有效的问题金融机构处理机制，是增强公众对存款保险制度信心，减小处置成本，增强金融安全网合力的需要。这个机制需要中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、各级政府和存款保险机构的协作配合，对问题金融机构通过立法和制定相应的政策，给金融安全网成员救助和处置问题金融机构提供必要地环境。

一直以来，由国家信用和政府信用所提供的隐性担保，使得存款性金融机构基本上不存在市场退出问题，这增强了公众对于银行的信心，也使得金融系统存在大量的高风险金融机构，严重威胁金融系统的稳定。

截至2006年，全国已有83家银行被处置，银监会撤销了八家高风险信用社。但是，行政关闭和司法渠道的衔接不顺畅，导致高风险银行隐患得不到及时排除。我国目前对于金融机构破产程序的规定不足，缺少市场退出法律制度，法院原则上对于处置金融机构的破产案件只能按照普通企业破产程序进行。这意味着自由金融监管当局将债权债务、社会安定等问题处置好后，法院才会受理相应案件。按照银行问题的严重程度区分，哪些银行机构应当被接管，那些应当关闭，哪些应被撤销，以上这些工作应当由哪个主体完成？这些都没有清晰的法律界定。

对问题金融机构的处置应有何种主体开展？有一下两种不同选择。

第一种方案，可由存款保险总公司直接操作处理。这样的处置模式优点在于对人员要求相对较少，人才资源较易组织，易于培养一支高素质的风险处置队伍。缺点是难以应付突发的多家机构风险，其处置速度必然较慢。

第二种方案，可由在各地设立完善的风险处理分公司，总公司只派人指导。这种模式的有点是可在全国范围内同时开展风险处置工作，进度较快，分公司更熟悉本地情况，协调也更为容易。但是，对风险处置工作人员的培养工作教为困难，人力资源运行成本过高。

笔者认为，根据中国目前的条件，可以采取第一种方案，即由总公司直接派员处置风险机构，同时，从分支机构中抽调人员参与，培养分支机构专业人才。

当投保银行出现支付危机、流动性困难以及资不抵债等问题时，存款保险机构可视具体情况采取以下措施:一是资金支持。如果投保银行出现支付能力不足，存款保险机构可通过提供贷款或将自有资金存入该银行的方式增加其流动性资金，恢复其正常经营能力，以防止出现大规模的挤兑行为;二是对问题银行进行收购或承担。当投保银行破产倒闭后，由存款保险机构组织财务状况良好的银行购买或承担问题银行的资产和负债，必要时可向购买方或承担方提供一定的融资支持或补贴，以弥补其所承担的风险。这种方法既能使存款人得到全额保护，又可以使银行服务不至于中断，同时存款保险资金损失较小，另外也可以由存款保险机构专门组建一家银行来承接全部资产和负债待其经营稳定后向社会公开发售:三是接管或关闭。当问题银行出现严重危机而接管失败时，进入破产清算程序。

存款保险赔付的方式主要有两种:一是现金直接赔付，满足广大存款人立即获得现金的迫切要求，有利于阻止大众的挤兑行为，利于金融体系的稳定；另一种是转移存款赔付，存款人可以选择支取现金，也可以选择继续存放在接受转移的银行享有存款收益。这种方式可以减少存款保险基金的支出，保持存款保险基金的稳定。两种方式各有优势。

笔者认为，应采取两种支付方法相结合的方式。现金直接赔付更有利于防止银行风险传染而转移存款赔付更为灵活。当银行发生停业情况后，存款保险机构迅速对银行存款记录进行核查，确定可赔付存款数额。我国可以分情况实行不同的赔付方式：当存款数额大于应赔付数额时，保险公司应尽快支付存款人法定保险赔付额度范围内的赔偿金；当存款数额不足以清偿存款人法定保险赔付额度内的赔偿金时，即立即宣布采用转移支付赔付，有存款保险机构指定另外一家金融机构，在存款保险范围内，为存款人开立与原保险金额相同的账户，由其代理支付。

 

存款保险制度的构建是一个系统的工程，涉及到中国的社会文化环境、政治制度、金融制度、法律制度等各个方面。由于法律天生具有滞后性，新建立的存款保险制度必然会与现行法律制度有一定的冲突，这需要二者的有机协调。

存款保险制度监管与金融安全网其他成员的协作必须从整个金融安全网的有效性与效率角度来考虑，因而协作的基本原则也主要是两点：

一是在确保整个金融安全网有效的前提下，实现存款保险制度监管的目标。存款保险制度仅仅是整个金融安全网的一个构成部分，而且从银行风险管理角度看，对银行风险的防范与风险的早期识别相对于风险融资与风险处置更为重要，因而存款保险制度监管必须从维护整个金融安全网有效性出发，更为主动和积极地与金融安全网其他成员展开协作，配合其他成员进行早期风险防范与风险衡量工作，在此基础上充分利用现有资源实现自身的目标。

二是在确保整个金融安全网运作效率的前提下，提高存款保险制度监管运作的效率。存款保险制度监管运作必须首先保证金融安全网对成本的节约和工作效率的提高，如尽可能降低存款保险机构的运作成本，降低投保存款机构的负担，发挥金融安全网成员的各自优势，实现资源共享。

存款保险制度监管有与金融安全网其他成员协作的领域主要包括三个层面：一是由于拥有互相重叠的授权，从而在重要问题的决策机制上需要协作；二是由于不同金融安全网成员掌握了不同的权利、信息等资源，在重要问题决策时需要就信息进行共享，并对重要问题进行有效交流；三是需要在信息取得与具体工作执行中建立工作协调机制。

（一）风险处置方面需要的协作

存款保险机构如果被赋予风险处置方面的职能，且并非唯一的风险处置机构时，需要与其他风险处置机构协作。根据IADI（2005b）2004年6月进行的调查，得到回复的34个国家中，在应对银行破产问题上，有18个国家建立了安全网之间的正式合作机制，合作机制一般通过法律、合同或协议确定，15个国家没有建立有关协作的正式机制。在美国，根据《联邦存款保险法》FDIC一般被任命为国民银行机构的唯一接管人，在大多数州也事实上成为州银行的唯一接管人，FDIC同时掌握了处置破产存款机构的主要手段与资源，因而基本上不存在较多与金融安全网成员协作的问题。但在许多国家，存款保险机构虽然有一定的风险处置功能，但这种授权可能是不全面的，而且没有保证取得风险处置中需要的充分资源与手段，需要取得金融安全网其他成员（包括中央银行、监管机构及专门设立的资产管理公司等）的支持与协作。

（二）风险防范方面需要的协作

即使在风险管理类型的存款保险制度下，存款保险机构被授予的审慎监管权等权力仍然是有限的，仍然严重依赖于金融监管机构对投保存款机构的有效监管。存款保险机构与监管机构之间的协作领域主要包括：

一是采取现场检查及非现场监控手段时与监管机构的协作。一般而言，如果一国设立了专业的监管机构，一般会将现场检查及非现场监控权主要交给监管机构，因而监管机构一般是存款保险机构首要的和最重要的信息提供着。但部分国家仍会保证具有风险管理功能的存款保险机构及时取得非现场监控信息和监管报告信息，并在必要情况下保证存款保险机构通过现场检查直接从投保存款机构取得相关信息。为避免信息传递的及时性与降低对投保存款机构的负担，双方需要建立有效的信息交流机制与具体工作机制。

二是对投保存款机构采取及时纠正行动等措施时需要与监管机构的协作。即使是授权采取CPA措施的存款保险机构（如FDIC）并不能代替其他监管机构的监管行动，PCA的目标是防止其他监管的监管宽容问题，因而仍然需要在存款保险机构与监管机构之间建立明确的分工机制与协作机制，以降低监管成本、投保存款机构的监管负担和维持金融安全网的权威性。

三是对投保存款机构关闭过程中的协作。绝大多数存款保险机构并没有对投保存款机构的关闭权。虽然理论上存款保险机构可以采取在银行资本金完全损失之前再行动的方式，即存款保险基金的损失只会发生在监管者监管不充分、未能及时采取行动和监管着被欺诈的情况下，存款保险机构与监管机构分工明确，不需要协作。但这一制度的前提是金融监管机构必须及早、尽职地对银行进行审慎监管。由于监管机构存在关闭宽容地可能，因而为保证存款保险基金地安全，存款保险机构需要尽可能提前取得投保存款机构关闭的信息，甚至在可能的情况下介入问题机构的关闭决策当中（或取得在特定情况下关闭投保存款机构地权力），这需要与监管机构之间紧密协作。

（一）存款保险机构代位受偿优先权与现行破产清算顺序的矛盾

存款保险机构代位受偿优先权的基础是存款保险机构代位权。根据代位权原则，存款保险机构在赔付了存款人的损失后，被保险人原有的主体地位被存款保险机构所替代。这意味着存款保险机构在清偿了存款人的损失后应取得其代位的存款人清偿顺位，即根据《商业银行法》规定的个人储蓄存款的本金和利息优先受偿的地位。

要真正实现存款保险机构代位受偿优先权，必须在法律上明文规定。但实际上，无论是《商业银行法》还是新《企业破产法》，都没有明确的关于存款保险机构的代位受偿优先权的规定。《商业银行法》第71条规定：“商业银行破产时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费后，优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息。”即只允许个人储蓄存款的本金和合法利息具有优先受偿权，机构存款人和存款保险机构都不享有这种权利。新《企业破产法》第113条规定的清偿顺序为优先支付破产费用，公益债务后仍有剩余的，依次清偿：职工工资和劳动保险；所欠国家的税款；普通破产债权。因此，存款保险机构代位优先受偿权在我国法律上尚没有明文规定，这不利于保护存款保险机构的权利。

（二）有限偿付原则与个人存款储蓄的优先受偿权的矛盾

存款保险有限偿付原则是指存款保险机构对金融机构存款人的赔付限定在一定限额内，对超过最高限度的部分不予赔付。我国存款保险制度构建过程中，选择有限偿付原则主要是考虑使居民、企业等增强风险意识，充分发挥市场的极力作用。但是，在未来存款保险制度中确立有限偿付原则，对个人储户和机构储户在存款保险限额内平等偿付，同中国现行法律法规产生一定冲突。

目前，银行存款划分为单位存款和个人存款。在银行破产清算过程中，这两类存款采取不同的清算方式，如前所述，个人存款享有有限偿付的权利。而存款保险制度建立后，其清算制度实行的是有限偿付原则后，存款保险机构进行赔付的数额和顺序并不是按照存款人的主体性质不同划分的，而是按照事先确定好的限额标准进行偿付。凡限额以内的存款，不论个人还是组织一律偿付，凡是高于限额的存款，统统不予偿付。因此，有限偿付原则和中国现行的个人储蓄存款优先受偿之间产生了冲突。

存款保险制度监管与金融安全网其他成员的协作必须从整个金融安全网的有效性与效率角度来考虑。我们可以通过立法明确存款保险机构的职能和授权，对存款保险机构的职能和权力进行明确划分，尽量避免可能引起金融安全网成员之间利益冲突的条款，并在存款保险制度建立后，适时对存款保险法律法规进行修正。同时，在存款保险机构决策层面引入金融安全网其他成员。将中国人民银行和中国银监会等金融安全网其他成员机构及相关部委引入存款保险管理决策层面，形成科学的议事与决策机制。最后，建立存款保险机构参与的专门的协调机制，通过协议与备忘等建立具体的工作机制，并在具体协作工作中不断总结经验，利用各自拥有的优势与资源形成合理分工，并通过协议或备忘等方式进行明确。

为了使存款保险制度与现行监管体制更有效的协调，具体应从以下几方面进行：

（一）修改《商业银行法》

为实现存款保险制度有限偿付原则与个人储蓄有限偿付原则以及存款保险机构代位受偿优先权与现行清算顺序的统一，应对《商业银行法》进行修改。具体如下：第71条“商业银行破产时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费后，优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”修改为“商业银行破产时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息和存款保险机构代位受偿的债券。参加存款保险的存款按照存款保险制度有关规定受偿”。修改的目的在于，一是给予存款保险机构在清算过程中代位受偿的合法优先权利，二是对于存款保险范围内的个人存款，按照存款保险相关规定受偿，实现有限偿付原则以及存款保险机构代位受偿优先权的协调。

（二）在《存款保险条例》中明确存款保险机构的破产处置权

存款保险机构根据其设置目的的多元化，其具有的只能也是复合的。世界上大多数国家存款保险机构都是一种集事前监管、危机救援和破产处置等职能为一体的综合性制度设计。当存款保险机构拥有破产处置权后，它就可以及时对问题金融机构采取介入措施，降低救助成本。因此，未来中国《存款保险条例》应赋予存款保险机构参与破产处置的权力。

存款保险制度是保障银行安全和金融稳定的重要措施之一，其建立和发挥作用也受到各种因素的影响，作为金融监管体制的重要组成部分，必须与其他监管手段相协调才能保障存款保险制度顺利施行。

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