摘要：金融全球化的发展对金融安全问题提出了新的挑战。金融全球化使金融风险的传播速度提高了、传播路径扩大了，增加了金融监管的难度。2008年下半年美国次贷危机引起了金融危机的全面爆发。金融全球化对金融监管的影响，主要体现在监管对象的变化、监管难度的增加以及混业经营提出的要求三个方面。金融安全法律问题在金融全球化背景下尤为重要。考察德国金融监管体制的历史发展及其在金融全球化背景下的改革调整，有利于健全与完善金融监管法律制度。尤其，德国金融监管机构独立性在法律上的保障，可为金融全球化背景下维护金融安全提供借鉴。

关键词：金融全球化 金融安全 法律 德国金融监管

一、引言

2008年下半年美国次贷危机引起的金融危机全面爆发，并波及全球。德国总理默克尔（Merkel）、财政部长施泰因布吕克（Steinbrueck）、中央银行行长韦伯（Weber）以及著名经济学家、德国政府经济顾问博芬格（Bofinger）分别就此事发表看法。德国政府及专家认为，美国金融危机对德国实体经济的影响有限，德国金融系统与美国相比更加健康、更加稳定。与此同时，德国金融界与经济界专业人士强调要加强金融监管，建议建立全球信用档案，设立官方信用评级机构。【1】这场金融风暴，是否意味着美国式的市场化、自由化金融模式的解体，是一个值得深思的问题。随着美国五大投行倒闭或转型，华尔街模式寿终正寝，其灭亡主要原因是外部监管缺乏以及投行业务的贪婪、不透明。……美国一直向新兴国家兜售‘新自由主义’，即盎格鲁•萨克逊模式：信奉自由贸易主义，最低政府干预以及最大程度的竞争。认为实现繁荣的最佳途径就是放松对金融市场的监管，使其自由分配资本、承担风险、享受收益并承担损失。但是美国监管部门放任另一个庞大的金融体系在正常的银行业网络之外发展起来，而且既不受监管又不透明，并依赖于高杠杆比例，终究自食恶果。 【2】相比较而言，德国则更加注重，在符合经济自由运行规律的前提下进行适度的监管。这或许与德意志民族素来拥有的理性与稳健是分不开的。例如，德国对金融衍生产品市场有三个层次的监管：联邦层面的金融监管局、州层面的交易所监管局与交易所内部的交易监督办公室。运用先进的电子技术，联邦金融监管局可以渗入每笔交易，电子报告系统可以及时发现自买自卖、过度超额增仓减仓等违规操作行为，并自动发出警报。德国的大型金融机构，例如德意志银行，由于具有良好的信用基础，成为了德国金融衍生产品市场的中流砥柱。【3】

经过一百多年的发展，德国的综合银行制度形成了较为完善的法律法规、操作程序与监管体制。德国金融体系的特点之一是混业经营与综合银行占主导地位，提供全面的、综合性的业务服务。【4】德国金融体系这一特点可以用较低的成本为各个经济部门提供各种服务，保证了货币在金融各领域的快速流通，更广泛地分散了金融风险，稳定了金融机构的盈利，从而提升了金融业的信誉度与竞争力。金融全球化与自由化等因素给金融市场带来了各种挑战，德国金融体系的特点使其可以比较容易、比较灵活地应对这些挑战。【5】德国银行不仅具有资金、成本等方面的优势，而且其独特的抗风险优势构成了德国金融业稳定的内核。

20世纪末21世纪初，一些发达国家和地区的金融体系由分业经营转向混业经营，这一转变对金融监管模式的改革产生了影响。下面，将围绕金融全球化与德国金融监管体制进行探讨。

二、金融全球化对金融监管的影响

随着金融全球化的发展，对金融监管提出了各种各样的挑战。金融全球化对金融监管的影响，主要体现在监管对象的变化、监管难度的增加以及混业经营提出的要求三个方面。

首先，受金融全球化的影响，金融监管对象，即提供金融服务的各种机构呈现出规模大型化、经营跨行业化与国际化的趋势。自20世纪90年代开始，频繁的并购不断地扩大了金融机构的规模，国际金融集团不断涌现。而且，金融机构间的并购活动不只是限于同行业内，银行业、保险业与证券业之间的并购更是成为了金融机构扩大规模加强竞争的手段。此外，金融机构间的并购活动不再限于一国国内的范围，跨国并购也层出不穷。【6】

其次，金融机构规模大型化、经营跨行业化与国际化，自然会增加金融监管的难度。金融全球化加速了跨国资本流动【7】、拓宽了国际融资渠道，从而使金融风险的传播速度提高了、传播路径扩大了。因此，在金融全球化的过程中，一国国内的金融监管机构所承担的监管任务明显加重，而且其难度也显著加大。此外，网络科技的发展与信息技术的运用淡化了国际金融中心在时间与空间上的界限，国际金融市场可以随时随地覆盖全球领域。可以说，面对全球化的金融市场，监管变得难上加难。

最后，在经济全球化的过程中，新型金融产品不断涌现，金融服务行业之间的界限趋向模糊。金融市场逐渐转向混业经营，过去传统服务行业之间的界限逐渐消失，而金融监管体系却仍未改变。混业经营也对金融监管的一体化提出了要求。20世纪末，为了迎接混业经营对金融监管的挑战，一些国家出台了相应的法律法规，并调整其监管体系。如德国1997年的《第三次振兴金融市场法案》，针对证券、信托等非银行业进行了自由化的改革。在德国，联邦银行的首要任务是稳定货币，其宗旨是维护货币稳定、调节货币流通及资金融通。如果在经济政策的决策过程中，发生议会、联邦政府、中央银行、劳资双方等各方面的决策者相互影响的情况时，依德国《银行法》，联邦银行必须首先确保货币的稳定。为了适应混业经营的要求，并推进欧洲货币联盟的发展及欧元一体化的深入，德国联邦银行淡化其微观监管，针对宏观经济逐步强化其调控职能。【8】

三、德国金融监管体制的历史发展

直到21世纪初期，德国还是混业经营、分业监管。在金融监管方面，德国具有完备的法律法规体系。为了确保德国金融业的稳定性与纪律性，必须保持其中央银行的独立性并维护监管部门的信誉。与美国不同，德国的银行监管机构与货币政策执行机构是相互分离的，这种分离模式排除了银行监管对货币政策的干扰。【9】德国的中央银行，即德意志联邦银行的主要责任不是微观监管，而是调控宏观经济，维护货币稳定，制定货币政策。德国金融监管体制以经济审计师协会为依托，由联邦信贷监管局（[德]BaKred：das Bundesaufsichtsamt fuer das Kreditwesen）、联邦证券监管局（[德]BaWe：das Bundesaufsichtsamt fuer den Wertpapierhandel）与联邦保险监管局（[德]BaV：das Bundesaufsichtsamt fuer die Versicherung）协同进行。当时，德国国内学术界也在讨论如何结合欧洲中央银行的运作来调整德国联邦银行职能这一问题，以及是否合并联邦银行与联邦信贷监管局的问题。随着欧洲一体化，欧元区的欧盟成员国是否要建立一个跨国的金融监管机构的问题，也被提到议事日程上来。2002年5月1日，在整合联邦信贷监管局、证券监管局与保险监管局的基础上，德国成立了联邦金融服务监管局（BaFin: Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht）。

从历史发展来看，德国金融监管体制经历了四个阶段：第一个阶段，从1875年到1931年。随着对法战争的胜利和德国的统一，德意志帝国确立的马克货币体系和金本位制促进了德国经济的发展和银行业的繁荣。第二个阶段，从1931年到1948年。德国监管机制的真正引入以及监管机构的建立可以追溯到1931年，当时的金融业处于初期发展阶段，尚不够稳定。1931、1932年发生了危机，这几乎使德国的整个银行体系濒临崩溃。政府首次采取官方措施，颁布了一系列紧急法案来解决由危机引发的问题。在此基础上，首部德国《银行法》于1934年生效。1934年生效的《银行法》一直是德国金融监管的法律基础。第三个阶段，从1948年到2002年。这一阶段初期是德国战后重建货币制度与金融体制的重要时期，当时，推动德国金融监管体制发展变化的主导者是政府。到了20世纪50年代至60年代这一时期，德国经济迅速发展，银行与企业的经济势力大大增强，逐渐成为国家经济的主导力量。在此背景下，德国金融监管体制从战后初期的政府监管演变为自主监管，并获得了充分的发展。第四个阶段，2002年以来的完善阶段。21世纪初期，面对金融机构规模大型化、经营跨行业化与国际化所提出的挑战，德国也着手针对混业经营、分业监管的局面进行改革。德国在2002年出台了《金融监管一体化法案》，整合了银行业、保险业与证券业的监管机构，成立了德国联邦金融服务监管局，从而结束了混业经营、分业监管的状态。【10】

四、金融全球化背景下德国金融监管体制的调整

随着金融全球化的深入，受其影响，欧洲各国相应调整了各自的金融监管体系，以顺应金融机构规模大型化、经营跨行业化与国际化的发展趋势，尽可能降低金融风险、确保金融安全。德国在金融全球化背景下也对金融监管体制进行了改革与调整。

（一）成立联邦金融服务监管局

德国的商业银行除了传统的业务之外，还办理证券业务，例如：公司上市、股票承销等。1988年，由银行所持的股份已达到整个德国的股票市值的8.1%，而通过银行账户存储的股份更是达到了总量的53.5%。 【11】德国的中央银行，即德意志联邦银行的主要任务是通过对宏观经济的调控来维护货币稳定、制定货币政策，并不承担具体的监管工作。在2002年改革之前，德国的金融体系的特征是混业经营、分业监管。2002年5月1日成立了联邦金融服务监管局之后，整合了原先的三个监管机构。这样一来，无论是经营、还是监管，德国金融体制完全采取了混业的模式。

德国联邦金融服务监管局总部分别在波恩与法兰克福，受到联邦财政部的法律督导与专业督导，约有1600名雇员，是一个独立的联邦机构。【12】联邦金融服务监管局负责监督审查德国金融业的所有领域，监管局执行这种职能与任务的目的在于维护公共利益，对此法律有明文规定。【13】而且，法律明文规定联邦金融服务监管局执行由联邦信贷监管局、保险监管局与证券监管局承担的任务，此外监管局执行依据其他规定由其承担的任务，包括外国监管体系的建设及援助有关的咨询活动。【14】在德国联邦金融服务监管局的内部，继续将银行、证券与保险监管区分开来，设有信贷监管、保险监管与证券及资产管理监管三个部门，分别承担过去三个联邦监管局对金融业三大领域进行监管的主要职能。同时，还设立了三个跨机构监管部门：国际金融市场部、消费者与投资者保护部、金融体系综合部，它们负责三大领域重叠之处的监管。

德国联邦金融服务监管局有其独特的治理结构。在法律上，它受财政部的约束，财政部可对其提出重要指示。然而，在功能与组织上，联邦金融服务监管局是一个独立的实体，是公法法人，它在具体监管事务上是不会受到干预的。其管理委员会发挥着重要作用，它负责行政事务的管理、预算的制定等工作。管理委员会由来自联邦财政部、联邦经济劳工部、联邦司法部、国会下院及金融机构的代表组成，主席由财政部代表担任，这种组织结构可以加强外部监督。联邦金融服务监管局经费的主要来源包括：对被监管金融机构征收的监管费、对某些市场参与者征收的许可证费以及提供服务收取的费用等等，联邦政府不会为其预算提供资金。此外，联邦金融服务监管局还设有顾问委员会，其代表来自金融机构、消费者保护协会、学术机构和联邦银行，它的基本职能是针对监管实践提出完善监管的建议。【15】

（二）金融监管改革适应欧洲一体化与经济全球化的要求

德国一向以卓有成效的金融监管著称，在西方发达经济体中，德国的金融体系是与美国迥异而又运转良好的典型，为很多国家所效仿。21世纪初，德国金融监管从分业模式转向混业模式。德国的这种转变不是没有原因的。

进入20世纪90年代以后，德国关于金融监管法律的很多变化都是为了适应金融全球化与欧洲一体化的要求。例如，1993年《银行法》的修订，主要就是为了执行欧共体的相关指令，将其转化为德国国内的法律。再如，在德国以前的资本市场内，欠缺禁止内幕交易、保护投资者免受市场操纵的监管措施，随着金融全球化的发展，这些不足成为了德国金融市场走向国际的障碍。后来，在欧洲一体化的影响下，德国加强了监管的力度。德国1994年颁布的《证券交易法》履行了包括《欧共体内幕交易指令》在内的一系列欧共体指令，主要就是为了改善资本市场的监管，提高德国金融市场的国际化程度，适应欧洲一体化与金融全球化的要求。【16】德国金融监管改革主要有两个方面的原因：第一，金融全球化使得银行、保险、证券等各金融行业之间的界限淡化了，大量金融控股公司合并，增加了分业监管的难度；第二，为了提升德国在国际金融界的竞争力，强化其在国际金融界的地位，通过调整金融监管体制提高德国的国际金融地位，弥补由于引入欧元而造成的德国在金融政策方面对欧洲国家影响力降低的损失。【17】

五、结语

2008年第三季度全面爆发的金融危机惊醒了无数投资者，也吸引了诸多国家政府与专业人士的关注。金融全球化一方面加速了资本的跨国流动，另一方面也加快了金融风险的跨境传播。一国如何能够在金融动荡的局势中独善其身的问题成为各国金融界探讨的焦点。谨慎理性的德意志民族所构建的金融监管体制及其缜密合理的法律保障体系有可供借鉴之处。

（一）健全与完善金融监管法律制度

德国金融市场与其他西方市场经济国家相比更加有序，其金融业更加稳健，是与其有效监管分不开的。德国能够实现有效的、理性的、合法的、缜密的监督管理离不开其科学的、庞大的、严密的、系统的金融法律体系以及良好的贯彻执行，这些保证了德国金融监管的有效性与权威性。【18】健全与完善符合金融业发展规律的金融监管法律制度，这是在金融全球化背景下维护金融安全的根本保障。

（二）保障金融监管机构的独立性

金融监管机构能否独立履行职责直接关系到金融系统的稳定。德国有一整套的法律制度为联邦金融服务监管局独立履行职责提供充分保障，确保了德国金融体系的稳定与发展。德国联邦金融服务监管局虽然受到联邦财政部的法律督导与专业督导，但它是一个独立的联邦机构，在功能与组织上是一个独立的实体，具有公法法人的性质，收支独立，它在具体监管事务上不受政府及其他机构的制约与干预。【19】

金融监管机构的独立性，主要是指监管机构独立于政府与利益集团。发生金融危机的原因之一就是金融监管机构缺乏独立性，导致了不必要的监管容忍，从而延误了对问题银行的处理。要保证有效的、专业的监管，就必须保障金融监管机构具有独立性。为此，巴塞尔银行监管委员会、国际证券监管组织及国际保险监管机构协会都要求金融监管机构必须享有从事监管活动的独立性。一国法律是否明确规定监管机构的独立性，这是巴塞尔委员会衡量一国是否遵守《核心原则》的标准。【20】在为金融监管机构独立履行职责提供法律保障方面，可以借鉴德国的经验，制定符合金融发展规律的金融监管法律制度，并切实履行。

孙珺：哈尔滨工业大学法学院教授，德国马尔堡大学法学博士。

【1】参见中青在线中国青年报据新华社报道：《金融危机影响德国有限》，http://www.cyol.net/zqb/content/2008-09/19/content_2363721.htm；新华网报道：《美国金融动荡对德国实体经济影响有限》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-09/20/content_10083064.htm.

【2】张立伟：《华尔街模式寿终正寝》http://www.21cbh.com/HTML/2008/9/22/HTML_A4MHIGSPR7FL.html.

【3】 参见郇公弟：《德国为何构建金融风险防火墙》，《经济研究参考》2008年第6期，第39页。

【4】 参见中国人民银行研究局赴德课题组：《德国的综合银行制度及其监管问题》，《武汉金融》2001年第1期，第16页。

【5】 参见李俊元：《德国金融业的基本特点及其启示》，《中国人民大学学报》2000年第1期，第56页。

【6】 例如：德国安联保险公司（Allianz AG）收购德国德累斯顿银行（Dresdner Bank），组成全球第四大金融集团；英国保诚保险集团并购合众美国通用保险；美国花旗集团下属的花旗银行收购了墨西哥第二大金融机构墨西哥国民银行；美国第六大银行第一联合银行以换股形式收购其竞争对手瓦霍维亚信托银行。参见：《2001年全球十大并购事件》，中国并购交易网http://www.mergers-china.com/top10/index-4.asp；再如新近德国商业银行（Commerzbank）于2008年8月31日收购德国德累斯顿银行（Dresdner Bank）。参见：《德国商业银行收购德雷斯顿银行》，德国之声中文网http://www.deutsche-welle.de/dw/article/0,2144,3608376,00.html.

【7】全球资本流动自20世纪90年代以来，一直保持稳定增长。在90年代初期增长较为缓慢，1998年之后至2000年增长加速。2001年出现突然的回落，原因在于当时全球几乎所有地区都发生了近20年来最严重的经济同步下滑现象。美国经济从2001年3月份起进入衰退；受美国经济影响，欧盟15国经济增速大幅放缓；本来就疲软的日本经济更加低迷；正在从金融危机中复苏的亚洲经济增长放慢；拉美地区经济遇到严重困难，2001年末阿根廷的经济危机引发了政局动荡。9•11事件不仅打击了美国经济，也给世界其他地区的经济造成严重影响。2001年全球资本流动规模下降，2002年略有恢复，2003、2004年均呈现快速增长，2004年全球资本流动规模高达9600亿美元。杨海珍、李嫦娥、杨晓光：《国际资本流动态势分析：国际与中国》，http://www.mscas.ac.cn/Upload/454597499.pdf.#p#分页标题#e#

【8】参见中信国际研究所：《德国金融自由化的趋向》，中国经济网。http://www.ce.cn/economy/bank/main/yhzlk/t20040223_2153135.btk.

【9】参见戴群中：《德国全能银行制度及其对我国的启示》，《税务与经济》2007年第2期，第30页。

【10】参见郑凌云：《德国金融监管体制演变》，《德国研究》2006年第4期，第26-27页。

【11】罗彦、李凯：《英德资本市场监管法律框架比较研究》，《现代经济探讨》2003年第6期，第68页。

【12】参见德文电子百科全书关于Bundesanstalt fuer Finanzdienstleistungsaufsicht的信息，http://de.wikipedia.org/wiki/Bundesanstalt_f%C3%BCr_Finanzdienstleistungsaufsicht；关于德国联邦金融服务监管局的信息也可查阅其官方网站：www.bafin.de.

【13】《联邦金融服务监管局法》（Gesetz ueber die Bundesanstalt fuer Finanzdienstleistungsaufsicht）第4条第4款规定。

【14】《联邦金融服务监管局法》第4条第1款。

【15】参见李长春：《金融监管一体化模式：德国的经验与启示》，《经济与管理》2008年第4期，第65页。

【16】参见郑凌云：《德国金融监管体制演变》，《德国研究》2006年第4期，第29页。

【17】参见李长春：《金融监管一体化模式：德国的经验与启示》，《经济与管理》2008年第4期，第64-65页。

【18】参见肖筱林：《德国金融监管体制变迁对中国的启示》，《法制与社会》2007年第10期，第602页。

【19】参见关健：《德国的金融体系与监管》，《金融博览》2008年第5期，第36页。

【20】参见周仲飞：《银行监管机构独立性的法律保障机制》，《法学研究》2008年第1期，第40-41页。