[摘要] 成立欧洲中央银行是欧洲联盟的一个创举,它成功避开了各成员国在政治联盟方案方面的分歧和争论,以经济和货币联盟方案先行的做法,促进了欧洲一体化的发展。分析和借鉴欧洲中央银行立法[1]的经验,对于中国妥善处理对外开放过程中碰到的亚洲区域经济联合关系和中国大陆与港澳台之间的经济和货币合作关系有一定的启示作用。

　　关键词: 经济法，欧洲中央银行，立法特征

第二次世界大战结束后,欧洲在政治上四分五裂,经济上一片萧条。欧洲政治家面对战后的废墟,痛定思痛,终于认识到要摆脱战争的威胁、防止历史悲剧的重演,欧洲各国必须抛弃仇恨,联合起来走和平发展之路。一场欧洲联合运动就此拉开了帷幕,经过40 多年的努力和探索,终于结出硕果。1991 年11 月,欧洲共同体的首脑们在荷兰小城马斯特里赫特签署了一份具有深远历史意义的《欧洲联盟条约》(又称“马斯特里赫特条约”,以下简称“马约”) ,将欧洲政治一体化和经济与货币一体化推上了一个新的高峰。《马约》中关于实现欧洲经济与货币联盟方面规定的主要内容是逐步在欧共体内实现商品、劳务、人员和资本的自由流动,形成统一的欧洲市场;创立独立的欧洲中央银行,发行统一的欧洲货币———欧元。

1998 年7 月1 日,欧洲中央银行正式成立和运作。这是一个超国家的全新的货币管理机构。欧洲联盟中法国、德国、荷兰、意大利、比利时、卢森堡、奥地利、西班牙、葡萄牙、爱尔兰、芬兰共11 个首批加入欧元区的国家, [2]在政治上保持主权独立的同时,将国家经济与货币主权交于新成立的欧洲中央银行统一行使。1999 年1 月1 日,欧元作为“记帐货币”正式开始启用,经过三年过渡期,从2002 年1 月1 日起,欧洲中央银行逐步将欧元纸币和硬币投入市场,与加入欧元区的各成员国货币一起流通使用。到2002 年7 月1 日,各成员国货币完全退出流通,欧元成为欧元区各成员国唯一合法流通的货币,欧盟经济与货币一体化的计划最终得以实现。

尽管欧洲经济与货币一体化过程中还存在许多问题需要解决,但是欧洲中央银行在八年多时间中的运作基本上是成功的,它克服了十几个国家政治制度和经济发展水平的差异,通过发行统一货币和实施统一的货币政策,将成员国之间分散的经济力量,整合成一支与美国平起平坐的欧洲合众国经济团队,并且还在不断发展壮大。它所发行的欧元已成为当今世界上唯一能与美元分庭抗衡的国际货币。欧洲联盟的成立是当今世界上区域经济联合的成功范例,而欧洲中央银行的成功运行是巩固和发展欧洲经济联合的体制保证。研究和思考欧洲中央银行立法的特征,对于中国妥善处理和发展与亚洲各国经济联合关系、探索建立海峡两岸与港澳地区的新型经济和货币合作关系等方面的问题,都会有一定的启示。#p#分页标题#e#

一、欧洲中央银行立法的特征

欧洲中央银行是历史上从未有过的新事物,关于欧洲中央银行与各成员国中央银行的关系、欧洲中央银行的法律地位以及集中和统一行使各成员国的货币主权等问题,人们有一个思考、探索的过程,相应的立法也有一个从粗略到完善的过程。从这一新事物的发展过程中,我们可以看到欧洲中央银行立法有如下特征。

(一) 采用渐进立法原则,逐步形成欧洲中央银行的法律框架

早在1969 年的《维尔纳报告》中,欧共体就有建立欧洲中央银行的设想,并强调为了实现经济与货币联盟,必须建立相应的机构和法律框架。由于当时以美元为中心的布雷顿森林国际货币体系崩溃,国际金融市场动荡等原因,该设想后搁浅。1973 年建立的欧洲货币合作基金是欧共体各国在货币合作方面迈出的重要一步。1978 年12 月,在联邦德国总理施密特和法国总理德斯坦的联合倡议下,欧共体布鲁塞尔首脑会议通过了组建欧洲货币体系( EMS) 的决议。决议的主要内容是: (1) 创立欧洲货币单位( EuropeanCurrency Unit ,简称埃居) ,埃居是一种篮子货币,其价值由欧共体成员国使用的货币,按各参与国在欧共体内部贸易额和国民生产总值中所占的份额加权计算。(2) 建立欧洲汇率机制( ERM) 。参加欧洲货币体系的欧共体国家对内实行可调整的固定汇率制,对外实行联合浮动汇率制。(3) 集中各成员国20 %的黄金外汇储备,建立欧洲货币基金,对成员国提供极短期资金融通、短期货币支持和中期财政援助等三种形式的信贷支持。决议内容的实施,为欧洲中央银行的产生打下了坚实的基础。

随着欧共体成员国之间经贸关系的发展和欧洲统一市场的形成,欧洲货币体系向更紧密更完善的形式发展。1992 年2 月欧共体各国正式签署了“马约”,决定在1994 年1 月1 日先成立欧洲货币局,它的任务是为成立欧洲中央银行和发行统一货币欧元做好技术上的和法律文件方面的准备。经过4 年多时间的试运行,形成了一个复合型的欧洲中央银行体系。根据“马约”的规定,欧洲中央银行体系由总部设在德国法兰克福的欧洲中央银行和欧元区各成员国的中央银行两个层次组成,前者是决策机构,其职责是制定统一的货币政策和决定欧元的发行量,后者是执行机构,按照欧洲中央银行的指导在其所辖区域内操作实施货币政策。

在欧洲中央银行内部设立两个权利机构,一是行长理事会,组成人员包括11 个成员国的中央银行行长以及6 个执行委员会成员,主要责任是制定欧元区货币政策,因而它是决策核心部门。二是执行委员会,由6 人组成,包括欧洲中央银行行长、副行长和其他4 名成员,主要责任是执行行长理事会制定的货币政策,对各成员国的中央银行工作作出必要的指导。#p#分页标题#e#

在渐进立法过程中,欧共体各成员国的不同利益和想法在谈判和权衡过程中得到了磨合和统一,一个全新的欧洲中央银行法律框架也随之形成。

(二) 确立欧洲中央银行具有独立的法律地位

欧元区各成员国虽然将经济与货币主权交给了欧洲中央银行,但是各成员国在政治上仍然是主权国家。因此,在法律上确保欧洲中央银行的独立性,对于在欧元区顺利实施统一货币政策有着极其重要意义。“马约”和有关法律文件在这方面有如下特别规定:

1. 欧洲中央银行在决策权上的独立性

“马约”第107 条规定:“在行使和执行本条约与《欧洲中央银行体系章程》赋予的权力和任务与职责时,欧洲中央银行、各国中央银行或其决策机构的任何成员,均不得寻求或接受来自共同体机构、来自一成员国的任何政府或来自任何其他机构的指示。共同体机构与成员国政府承诺尊重这一原则,并承诺不寻求影响欧洲中央银行或各国中央银行的决策机构履行其任务。”除了成员国的政府,即使是欧盟理事会也不能干预欧洲中央银行的决策“, 马约”第109 条第2 款规定“: 理事会可以形成对这些货币的汇率政策的基本意向。这些基本意向应不妨碍欧洲中央银行体系保持价格稳定的首要目标。”“马约”的这些规定禁止了任何欧盟机构、成员国的任何政府部门试图对欧洲中央银行或各国中央银行的决策者施加影响,从而使欧洲中央银行成为一个超国家的货币金融组织,有力地保证了欧洲中央银行独立行使决策的权利。

2. 欧洲中央银行在人事权方面的独立性

根据“马约”第109A 条规定,欧洲中央银行执行委员会成员的任期8 年,不得连任;这一规定防止执行委员会成员为谋求连任而寻求欧盟机构或各成员国政府的支持,从而影响其在工作中的独立性。另外,根据“欧洲中央银行体系与欧洲中央银行章程”第14 条第2 款的规定,各成员国中央银行行长的任期不少于5 年,只有在不再具备履行其所需的条件或犯有严重过失时,一成员国中央银行行长才得被解职。这一规定保证了各成员国中央银行行长在任期内不会受到各国政府的压力而影响其独立行使权利。有个案例证明了上述规定的作用,1999 年10 月,荷兰经济出现了过热的迹象,荷兰中央银行行长被问及是否要提高利率,他回答道,荷兰经济状况决定了应当提高利率,但欧元区的经济状况却不是这样。他解释道,作为欧洲中央银行理事会的成员,他要为欧元区成员国的货币利益服务。

3. 欧洲中央银行在业务活动方面的独立性#p#分页标题#e#

根据“马约”的有关规定,欧洲中央银行和各成员国中央银行不得为各成员国的财政赤字提供资金支持,不得为成员国政府提供透支安排和信贷方面的便利,不得在一级市场上购买政府发行的债券,以防止成员国通过此方法取得欧洲中央银行的资金来弥补财政赤字。

为保证欧洲中央银行有能力实施独立的外汇政策,“马约”规定各成员国应按比例将500 亿欧元的外汇储备交于欧洲中央银行管理,各成员国剩余的外汇储备也应按欧洲中央银行制定的指导原则进行管理,以免在两者之间出现外汇政策操作方面相互抵触的情况。

在财务上,欧洲中央银行以发行和管理货币资产所取得的收入来维持其运行所需费用。财务上的独立性保证了欧洲中央银行在运行过程中不会受欧盟其他机构或各成员国政府的经济压力。

(三) 赋予欧洲中央银行发行和管理统一货币的特权

取消各国流通的旧货币,在欧元区11 国范围内发行新的统一货币,是区域经济联合发展到一定阶段的必然要求。如果在欧洲统一的市场中仍流通着11 个国家的不同货币,会给贸易、投资和人员流动过程中的支付结算带来很大的不便,不仅会增加货币兑换费用和汇率变动风险,而且也增加了交易成本和时间。欧共体各成员国已认识到这一点,但是超国界流通的欧元,已经超出单个国家中央银行的管辖范围和权限,必须成立一个超国家的中央银行来发行和管理欧元。因此,欧共体各成员国早在1992 年签署的“马约”里就已经明确提出,分三步在欧共体内建立一个负责制定和执行统一货币政策的欧洲中央银行,最终实现发行统一货币的目标。并且规定:“欧洲中央银行拥有授权在欧共体内发行纸币的专权。⋯⋯成员国可以发行铸币,其发行量需经欧洲中央银行批准。”

1995 年12 月欧盟马德里首脑会议,就各国货币向单一货币过渡的具体步骤和货币的名称达成一致意见。未来的统一货币被命名为欧元。1996 年欧盟都柏林首脑会议上,原则上同意了欧洲货币局提供的欧元纸币的“样币”,欧元将以1 ∶1 的比例取代欧洲货币单位埃居。1998 年欧洲中央银行成立,各成员国正式将手中的货币主权交于欧洲中央银行统一行使。从1999 年1 月1 日起正式发行统一货币欧元,各国货币逐步退出流通,到2002 年7 月1 日,欧元已成为11 个成员国区域内唯一合法流通的货币。从上述规定可见,赋予欧洲中央银行有发行货币的垄断权,是欧洲中央银行立法最重要的特征之一,也是欧洲联盟在经济与货币联盟方面跨出的最重要的一步。欧洲中央银行自成立以来,避开了各成员国在政治联盟方案方面的分歧和争论,通过发行统一货币和实施统一货币政策,促进了欧洲一体化的发展,使欧盟的经济实力迅速增强,并推动了欧洲政治联盟的发展。#p#分页标题#e#

二、欧洲中央银行立法的启示

欧洲中央银行立法成果是欧洲区域经济联合的产物,研究欧洲中央银行立法的内容和特点,对于中国妥善处理好对外开放过程中碰到的区域经济联合问题,会有许多启示。

1、在推动建立东亚经济与货币联盟方面的启示

20 世纪90 年代初期,马来西亚提出成立“东亚经济集团”的设想后,人们便开始在东亚经济合作问题方面进行探索。1997 年7 月爆发的亚洲金融危机,使东亚各国经济遭到了破坏性的打击,这场金融危机从泰国开始,很快就波及到东亚所有国家(中国除外) ,造成股市暴跌、汇市失控,金融市场动荡给经济发展带来严重受挫等后果。危机使东亚各国认识到,东亚各国经济是互相联系互相依存的,只有联合起来,建立新的经济金融秩序,才能有效防范和抵御新的可能发生的金融危机。

危机促进了东亚经济合作的发展。1999 年10 月,在新加坡召开的东亚经济高峰会议上,马来西亚总理马哈蒂尔提出要建立东亚货币基金。11 月东盟10 国与中日韩(10 + 3) 峰会通过了《东亚合作的共同声明》,宗旨是加强政策协调对话和区域经济合作。进入21 世纪后,中国率先与东盟10 国建立了中国2东盟(10 + 1) 自由贸易区,随后日本、韩国也相继分别与东盟建立了自由贸易区。2003 年10 月,中日韩在印尼巴厘岛签署了三方合作的联合宣言,开始了中日韩三国之间的自由贸易区谈判。目前,东亚各国之间的经济合作出现迅速发展的趋势,东亚经济的活力已使东亚地区和欧盟、北美自由贸易区一起,形成了当今世界上最重要的三大区域经济集团板块。

但是,区域经济合作的发展必须得到区内各国货币合作的支持,否则各国之间贸易投资将会因货币兑换产生的汇率风险、换汇成本等因素而受到阻碍。从目前的情况来看,东亚地区的货币合作仅仅停留在初级阶段, 2000 年5 月在泰国清迈召开的亚洲开发银行年会,东盟10 国和中日韩财长达成了被称为东亚货币合作里程碑成果的“货币互换协定”(又称清迈协议) ,其内容也只是由成员国按其外汇储备的比例分摊出资,建立200 亿美元至300 亿美元的备用贷款基金,在东亚地区发生短期资本急剧流动的情况下相互提供干预资金,并成立一个预防新货币危机的监督机构。可见,东亚货币合作只是停留在资金救助的层面,还没有转向为地区经济发展与合作服务的层面。东亚经济与货币合作进程与欧洲“马约”的内容相比要落后近30 年。1999 年诺贝尔经济学奖得主蒙代尔曾预言:在未来10 年内,与实体经济相对应将出现三大货币区,即欧元区、美元区和东亚货币区。现在欧元区、美元区的存在已是现实,只有东亚货币区仍停留在构想和浅层次货币合作的层面。#p#分页标题#e#

笔者认为,欧盟经济和货币联盟的成功经验对东亚货币合作是一种启示。根据东亚的实际情况,可以借鉴欧盟的成功经验,采用渐进的方法,逐步推进东亚货币合作进程: (1) 首先在东亚经济区各国之间建立相对固定的汇率制度,稳定区内经济往来中的支付结算和兑换成本,促进东亚自由贸易区的发展。(2) 在清迈协议基础上成立专门机构来落实和运作备用贷款基金,支持各国在必要时干预外汇市场,稳定汇率,并向各国提供短期信贷和财政支持。(3) 创设亚洲货币单位,由亚洲各国货币按一定比重构成一篮子复合货币。在此基础上最终建立亚洲经济与货币联盟,成立亚洲中央银行,以条约形式赋予其超国家的独立法律地位,发行统一货币亚元。通过在东亚经济区内实施统一货币政策,发行和流通单一货币亚元,使东亚各国联合起来,并将经济联合的区域进一步扩大到整个亚洲地区。建成与欧盟、北美自由贸易区齐驾并驱的亚洲经济联合区,使亚元成为与欧元、美元一起流通的国际货币。

2、在推动中国大陆与港澳台地区经济和货币合作关系进一步发展方面的启示

自从1978 年中国实行改革开放政策以来,中国经济实力大大增强,截止2006 年底,中国大陆的国内生产总值GDP 达20. 9 万亿人民币,外汇储备为世界第一,达10663 亿美元,进出口贸易总额达17606. 9亿美元,位居世界第三。1997 年和1999 年香港和澳门地区的先后回归又增强了中国经济的活力。2001年11 月,中国以主权国家身份、台湾以台澎金马独立关税区的身份先后加入了WTO ,这使中国大陆与港澳台地区(以下称两岸四地) 之间的经济联系更为密切。2003 年6 月和10 月中国中央政府先后与港澳地区签署了关于建立更紧密经贸关系的安排文件(即CEPA) 。而截止到2005 年底,中国大陆与台湾地区贸易总额累计已达4957. 95 亿美元,中国大陆成为台湾第一大出口市场,台湾对中国内地历年贸易顺差累计竟达3323 亿美元以上,到2005 年6 月,台湾核准对大陆投资已占其核准对外投资额的三分之二。香港与台湾在中国大陆的投资,分别居中国大陆的境外投资的第一和第二位。两岸四地地理位置相连,文化风俗相同,血脉上同属于中华民族,如果两岸四地的政治经济能够在一个中国的旗帜下统一起来,形成一个中国经济区,那么中国经济实力就将更为强大。但是,由于台湾岛内的台独分子干扰,两岸四地的关系因政治因素而无法正常发展。

在这种情况下,可以借鉴欧盟经济和货币联盟方案先行,在货币一体化的基础上推动政治联盟发展的做法,在中国经济区形成的过程中,先启动货币合作进程来淡化两岸关系中的政治因素,在共同经济利益的基础上,推动两岸四地经贸关系向更高层次发展,这无疑是一种明智而又现实的方式。笔者认为, (1) 首先要消除两岸关系中金融相互开放的障碍,加快两岸的银行金融机构互设分支机构的步伐,允许人民币与新台币之间直接进行兑换,在两岸四地之间形成人民币、港币、澳币和新台币四种货币可以自由汇兑的通道和市场,为进一步建立货币合作关系奠定基础。(2) 在两岸四地范围内形成的中国经济区内,人民币、港币、澳币和新台币之间形成可调整的固定汇率制度,对外则实行联合浮动汇率制度,以稳定区域内投资贸易活动中的支付结算关系。(3) 建立共同货币基金,向两岸四地货币当局提供短期信贷支持,增强货币当局干预汇率和抵御国际金融风险的能力。(4) 在上述货币合作的基础上,由两岸四地的四家货币当局联合组成中国中央银行体系,在此基础上成立一家真正的中国中央银行,由它发行统一货币来取代人民币、港币、澳币和新台币。在中国中央银行体系中的核心是中国中央银行,它是货币政策的决策机构,具有独立的法律地位,决策机构的人员由两岸四地货币当局的行长或负责人,以及金融界的资深专家出任。两岸四地现在的货币当局中国人民银行、台湾“中央银行”(可更名为台湾银行) 、香港金融管理局和澳门货币暨汇兑监理署直接隶属于中国中央银行,执行中国中央银行制定的统一货币政策,并可根据实际情况,对本区域内的货币流通量进行适当调控。中国中央银行可在现行四家货币当局的名称之外另取一新名,笔者认为,可考虑取名为中国银行,这是考虑到中国银行之名是1911 年辛亥革命胜利后,国民革命政府将接管的大清银行更名而来,行名系孙中山先生手书, 20 世纪30 年代至40 年代的中国银行曾经是国民党统治时期的中国四大银行之一,这一名称易于被港澳台共同认可。而且世界上以国名直接作为一国中央银行名称的先例很多,如英国的中央银行名为英格兰银行,日本的中央银行名为日本银行。现有的中国银行可以另外更改行名,这虽然会对其形象和业务产生影响,但从有利于建成两岸四地经济与货币联盟的大局上来看,将现在的中国银行改为其他名称还是值得的。关于统一货币名称,国内已有学者提出可取名为“中元”,它没有政治色彩,与“中国银行”名称一样,具有鲜明的民族性和区域性特点,也易于被港澳台共同认可。进一步发展两岸四地经贸关系,将四股经济力量用货币纽带连成一体,建成繁荣强大的中国经济区,符合两岸四地全体中国人民的根本利益。而借鉴欧洲货币联盟先行的办法,则可绕过台独分子设置的政治障碍,实现中华民族的经济大团结。#p#分页标题#e#

 

注释:

[1]欧洲中央银行立法的渊源主要是指欧共体各成员国签署的条约、以及通过的各项决议、决定等文件,而非指一部单独的欧洲中央银行法。

[2]欧盟十五国中,英国、瑞典、丹麦表示无意首批加入欧元区,希腊因经济指标未达标准,未被欧洲委员会推荐为首批加入欧元区的国家。