【摘　要】中央银行独立性主要是指中央银行制定和执行货币政策的自主性,是中央银行法律地位的核心问题。人民银行独立性不断增强是我国中央银行法律制度建立健全的重要趋势特征。2003年修正的《人民银行法》第2、5、11、12、29、30及38条是目前人民银行独立性的主要法律规范。分析人民银行的独立性,除法律条文的文义性辨析外,还应当探求条文的历史与现实,并在人民银行实际独立性的基础上,进行有关制度重新设计。

关键词：中国人民银行独立性，人民银行法，货币政策，中央银行

中央银行独立性主要是指中央银行制定和执行货币政策的自主性,是中央银行法律地位的核心问题。中央银行独立性可分为法律独立性(Legal Independence)与实际独立性(Actual Independence) ,前者是指支配中央银行运作的法律规定的独立性,后者是指中央银行在运作过程中事实上的独立性【1】。

这种分类揭示,除法律条文本身外,法律规范的实效性及历史传统、社会文化、经济环境、机构能力乃至领导者品质等,都是中央银行独立性的不应忽视的问题。就中国人民银行而言,有学者认为,人民银行的实际独立性高于法律独立性,因为人民银行在货币政策的决策上有信息上的优势,上报的决策方案往往是唯一备选方案或选择余地很小,技术上难以被否定,决策结果往往符合中央银行的意图,技术上的垄断性可以弥补法律独立性的不足【2】。但是,技术垄断性仅是影响实际独立性的一种因素,不能得出整体性判断,况且技术垄断性是各国中央银行普遍具有的优势,人民银行的实际独立性分析不能忽视中国特殊的国情,例如为宪法上所承认的“中国共产党的领导”,国家的大政方针都由中国共产党制定,除正式行政管理体制外,尚有相应的党内机制负责贯彻和落实。鉴于此,我们认为,人民银行独立性的分析,除法律条文的文义性辨析外,还应当探求条文的历史与现实,并在人民银行实际独立性的基础上,进行有关制度重新设计。

一、中国人民银行独立性的立法变迁

1948年12月1日,以华北银行为基础,合并北海银行、西北农民银行,在石家庄成立中国人民银行,并发行人民币,成为中华人民共和国成立后的中央银行和法定本位币, 1949年人民银行迁入北平。官僚资本银行由政府接管,民营资本银行进行社会主义改造,几乎所有的银行及业务都最终并入人民银行,大一统银行体制形成,人民银行是全国唯一银行。在高度集中的计划经济中,自上而下的人民银行体制,成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段,全国信贷资金,不论是资金来源还是资金运用,都由人民银行总行统一掌握,实行“统存统贷”的管理办法,银行信贷计划纳入国家经济计划,成为国家管理经济的重要手段。改革开放以后,为适应市场经济发展的新变化,陆续恢复中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司等,新建中国国际信托投资公司、交通银行等金融机构,大一统银行体制宣告瓦解。1983年国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》指出,从1984年1月1日起,人民银行开始专门行使中央银行的职能,集中力量研究和实施全国金融的宏观决策,加强信贷总量的控制和金融机构的资金调节,以保持货币稳定;同时新设中国工商银行,人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务由中国工商银行专业经营;人民银行分支行的业务实行垂直领导;设立中国人民银行理事会,作为协调决策机构;建立存款准备金制度和中央银行对专业银行的贷款制度,我国中央银行制度的基本框架初步形成。1985年全国人大六届三次会议通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》, 1986年国务院依据授权颁布《银行管理暂行条例》,该条例第一次以不同章节将中央银行、专业银行以及其他金融机构的内容分别予以规定,也第一次以行政法规的形式规定人民银行专门行使中央银行的职能【3】。1993年国务院决定加快经济体制改革的力度,一举推出金融、财税、投资、外贸和外汇五项体制改革,《国务院关于金融体制改革的决定》明确提出,要建立强有力的中央银行宏观调控体系,把人民银行办成真正的中央银行。1995年3月18日,全国人大八届三次会议通过《中国人民银行法》,首次以法律形式确立人民银行作为中央银行的地位,标志着中央银行体制走向法制化、规范化的轨道,是中央银行制度建设的重要里程碑。2003年全国人大十届一次会议批准的《国务院机构改革方案》,将人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来,并和中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会。同年9月,中央机构编制委员会正式批准人民银行的“三定”调整意见。12月27日,十届全国人大常务会六次会议审议通过《中国人民银行法(修正案) 》。金融监管职能的剥离,有利于人民银行专注于制定和执行货币政策的职能,进一步改善金融市场运行与金融服务质量,更好地发挥宏观调控和防范、化解金融风险作用,是人民银行独立性发展又一个里程碑。#p#分页标题#e#

总之,人民银行独立性不断增强是我国中央银行法律制度建立健全的重要趋势之一,有关人民银行独立性的量化与测度的实证研究也证明这一点,例如有学者应用GMT和CWN的方法【4】,将人民银行有关法律指数化,并通过独立性指数的纵向和跨国比较来分析人民银行在法律层面上的独立性变化和独立性程度,研究结果表明: GMT指数从1986年《银行管理暂定条例》的2点上升到1995年《人民银行法》的6点, CWN指数从1986年的0. 29上到1995是0. 34,即《人民银行法》颁布后,其独立性有明显的提高,但是,有关指数与其他11个国家相比,人民银行的独立性指数还处于较低的水准,特别是与德国、美国、瑞士等国相比,人民银行的独立性指数显得很低【5】。

二、《人民银行法》有关条文分析与重构

(一) 《人民银行法》第2条

第2条第2款　中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。

本款是关于人民银行在我国权力结构中的地位及其职责的基本规定。结合第7条,“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”,由此可见,人民银行的独立性是相对的,即相对独立于地方政府、各级政府部门、社会团体和个人,但是要服从于国务院的领导。1949年中国人民政治协商会议通过《中央人民政府组织法》,将人民银行纳入政务院的直属单位系列,接受财政经济委员会指导,与财政部保持密切联系。1962年中共中央、国务院发出《关于改变中国人民银行在国家组织中地位的通知》,规定中国人民银行总行由现在的国务院直属机构改为同国务院所属部、委居于同样的地位,人民银行分行、专区中心支行、县所属各局属于同样的地位,人民银行各级行党组的地位也应当同上述行政地位相应看待。1966年文化大革命爆发,金融体系遭到严重冲击,人民银行总行的各职能司被裁并,重组为政工和业务两大组。1969年国务院批准财政部军事管制委员会、人民银行总行军代表报送的《关于财政部和人民银行总行机构精简合并问题的请示报告》,人民银行成为财政部领导下的一个独立业务单位,在财政部革委会领导下,银行本身还成立革委会,负责掌管银行系统工作的具体政策和日常业务,为保持银行业务工作的独立性,省、市、县的财政、银行部门不合并,由各级革委会领导。1977年国务院发布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》,明确人民银行作为国务院部委一级单位与财政部分设。1978年1月1日,人民银行开始独立办公,原有建制恢复【6】。之后,人民银行属于国务院组成部门的法律地位被历次立法所确认,包括2005年修正《人民银行法》。#p#分页标题#e#

中央银行独立性的设计主要是防止政府利用货币发行解决财政赤字或者操纵货币政策制造经济繁荣,因为这些做法无疑是饮鸩止渴,势必诱发通货膨胀,并且因货币使用情况不同形成利益再分配,将人民银行置于国务院领导之下的制度安排,难以体现中央银行独立性的初衷。所以,有学者建议修改本款,赋予人民银行独立于国务院的法律地位,与行政机关、司法机关并列,成为直接对全国人大负责的机构【7】。我们认为,宪法是规范国家组织机构及运行的基础,任何国家机构和权力的重新设计,包括人民银行独立性的增强,都应受到合宪性审查。我国宪法没有人民银行法律地位的直接规定,但是2004年修正《宪法》第85条规定,“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”,第89条规定,国务院行使下列职权,“领导和管理经济工作和城乡建设”,表面上似乎可推断,人民银行独立于国务院的制度构想违反宪法。但是,我们认为,议行合一是我国宪法的基本组织原则,《宪法》第2条,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,建立一个直接对全国人大负责的货币权力机构,可视为人民管理经济事务的一种新途径与方式。况且,《人民银行法》第6条规定,“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告【8】, 制度设计的趋向初露端倪,否则,一个服从国务院领导的机构直接向全国人大常委汇报工作难免有越级之嫌【9】。因此,我国宪法为人民银行独立性进一步提升留有足够的空间。此外,即使不修改本款之规定,也可以通过对国务院领导方式与内容的具体规定,实现增强人民银行法律地位的目的。

(二)《人民银行法》第5条

第5条　中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,

报国务院批准后执行。

中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。本条是第2条“国务院领导”在货币政策制定和执行方面的具体化,即年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项,进入批准程序,国务院有事前决定权;其他货币事项则,进入备案程序,国务院有事后审查变更权。我们认为,本条规定将货币政策的重要决策权几乎都赋予国务院,人民银行只有部分的货币政策执行权,这直接影响《人民银行法》第3条:“货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长”。中央银行的货币政策目标有所谓单一目标论、双重目标论和多重目标论等不同认识:单一目标论认为货币政策目标是单一的,即稳定货币币值;双重目标论认为应当是稳定货币币值和发展经济同时兼顾;多重目标论认为货币政策目标应当是由多项目标有机构成的目标体系,主要包括稳定币值又称稳定物价、充分就业、促进经济增长和平衡国际收支等。越来越多的国家将货币政策目标定位为货币币值稳定,即单一目标论。虽然《人民银行法》第3条表述上略显模糊,但是基本体现以货币币值稳定为单一目标。国务院领导和管理全国的经济社会事务,增长经济及降低失业率和平衡国际收支等都是国务院的基本追求,如果国务院依据第2条行使批准的年度货币供应量、利率、汇率和其他重要事项的权力,这些目标追求必然成为审查基准之一,人民银行执行有关批准事项就可能偏离第3条稳定货币币值的目标。例如, 1993年中期开始,我国采取提高利率、大幅度收缩股市和房地产资金等措施,实施适度从紧的货币政策,以抑制经济过热,消除经济泡沫。但是由于1994年外汇体制改革极大地刺激出口增长,外汇供应大大增加,人民币汇率面临升值压力。为维持人民币汇率稳定,人民银行不得不被动托盘,大量抛出人民币买进美元,两年内为买入外汇投放的人民币分别高达2620亿元和1868. 7亿元,导致紧缩性货币政策的效果大大降低, 1994年和1995年通货膨胀率高达21. 7%和14.8%。1997年中期东南亚金融危机爆发后,我国由通货膨胀走向通货紧缩,货币政策也由从紧缩转向扩张,并采取一系列有力的措施。但是面对人民币巨大的贬值压力,人民银行又不得不通过减少购入外汇量甚至抛出外汇储备,以维持人民币汇率的稳定, 1998年和1999年外汇储备仅增加50. 7亿美元和98亿美元,投放的人民币量也比前几年大大减少,造成我国扩张性货币政策有效性不足。#p#分页标题#e#

以上理论与经验分析可见,第5条关于货币政策的重要决策权赋予国务院的规定应当予以修改,但是完全由人民银行独立行使货币政策也不是一个妥当的制度安排,缺乏有效的制约会导致货币权的滥用及丧失合法性基础。由新西兰率先采用并被英国、瑞典、芬兰、加拿大等工业国家广泛应用的通货膨胀目标制,是一个值得借鉴的货币权力分配制度,即通过国会立法决议或行政机关与中央银行达成协定的方式,确定一国通货膨胀目标,中央银行独立运用各种货币政策工具实现最终目标【10】。在通货膨胀目标制的权力架构中,既实现权力分立制约,国会或行政机关对货币政策目标的决定分享货币权,又保障权力行使的独立,中央银行自由决定实现目标的货币政策安排,并且权力的划分与目标清晰,有助于权力问责制的建立。我们认为,应当修改本条,引入通货膨胀目标制,即依据人民银行的法律地位,是继续归国务院领导,还是直接对全国人大负责,由全国人大或国务院保留通货膨胀目标的决定权,诸如年度货币供应量、利率、汇率等货币政策中介指标下放给人民银行,由人民银行自行决定达成通货膨胀目标的货币政策操作。

(三)《人民银行法》第11条、第12条第2款

第11条　中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作,副行长协助行长工作。

第12条第2款　中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中,发挥重要作用。

这两个条文是人民银行内部组织机构的基本规定,直接关系组织与人事独立性。1983年国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》要求,“成立有权威的理事会,作为决策机构”。1995年《人民银行法》规定,人民银行不再设立理事会,而实行行长负责制。这个内部组织变化的上位法依据,应是《宪法》第90条关于各部、各委员会实行部长、主任负责制的规定,人民银行作为国务院组成部门,也应实行行长负责制。有学者进一步阐述行长负责制的合理性,认为这符合政府行政机构的两个特点:一是行政部门负责人不是选举产生的,而是上级领导部门任命的;二是行长负责制的行政效率高,而集体负责制容易议而不决,或使集体成员相互依赖,无人操心思考问题。我们认为,实行行长负责制更直接的原因是第5条剥夺人民银行的货币政策决策主要权力,行长的角色也就转变为一名听话的、高效的货币执行者,相应地,货币政策委员会就成为一个“发挥重要作用”———不符合法律语言的规范———“咨询议事机构”。因此,如果修改第5条,进一步增强人民银行独立性,货币政策的决策重心转移向人民银行,就必须检讨人民银行的内部组织机构。独裁的中央银行家曾经普遍存在,但是近年来诸如英国、瑞典、瑞士、巴西都转向委员会方向,《2000年中央银行观察指引》(Guide to Central BankWatc2hing for 2000)对34家中央银行进行研究,其中29家设有货币政策委员会,其余5家中, 3家实行货币局,没有制定货币政策的权力,只有挪威和新西兰实行个人决策,并且没有发现反向的变化———从委员会决策向个人决策转变的情况。前任美联储副主席阿兰•布兰德总结,委员会制在制定货币政策方面优于单个行长的理由:委员会制定的政策波动可能性较少;委员会采取极端政策比个人少;委员会能集中所有成员的智慧,在一个不确定性很大的世界中,这一点非常有用;委员会成员将有关不同决策的直观推断提交给会议讨论,这种做法有助于那些定义不清或高难问题的解决【11】。我们认为,应修改两个条文,确立货币政策委员会为人民银行货币政策的决策机构,相应地修改货币政策委员会委员、主席和行长的任命、任期及资格的规定。就任命而言,《人民银行法》第9条,中国人民银行行长的人选,根据国务院总理的提名,由全国人大决定,全国人大闭会期间,由全国人大常务会决定,由国家主席任免。货币政策委员会委员的任命,依据1997年国务院颁布的《货币政策委员会条例》第6条,中国人民银行行长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席为货币政策委员会的当然委员,货币政策委员会其他委员人选,由人民银行提名或者人民银行商有关部门提名,报请国务院任命。我们认为,行政机关提名、立法机关任命是国际通行的中央银行人事方式,货币政策委员会委员的任命可以参照现行的行长任命程序,同时为保障货币政策的独立性,委员会主席应由委员选举产生,人民银行行长作为货币政策执行负责人,由委员会任命。#p#分页标题#e#

就任期而言,《人民银行法》没有相关规范,《货币政策委员会条例》第10条规定,货币政策委员会委员中的国有独资商业银行行长以及金融专家,任期2年,惯例上,相关人员与政府同时换届。我们认为,借鉴国际经验,应设定较长任期,并且任期交错,确保一届政府期间委员正常换届不超过1 /2,并且不得连任。同时,建立任期保障制度,除刑事犯罪或严重的不良行为、永久性地丧失能力、长期疾病、严重玩忽职守等法定情形外,货币政策委员不得免职。

就资格而言,《人民银行法》对人民银行行长的任职积极条件没有规定,第14条规定了消极条件:不得在任何金融机构、企业、基金会兼职。朱镕基曾经于1993年6月至1995年6月担任副总理并兼任人民银行行长。《货币政策委员会条例》第6条规定,中国人民银行行长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席为货币政策委员会的当然委员。第8条规定,货币政策委员会中的金融专家年龄一般在65周岁以下,具有中华人民共和国国籍;公正廉洁,忠于职守,无违法、违纪记录;具有宏观经济、货币、银行等方面的专业知识和实践经验,熟悉有关法律、法规和政策。第9条规定,货币政策委员会中的金融专家除应当符合本条例第8条规定的条件外,还应当具备下列条件,具有高级专业技术职称,从事金融研究工作10年以上;非国家公务员,并且不在任何营利性机构任职。我们认为,货币政策委员会委员、主席和行长应该有能力与经验的积极要求,消极要件上,他们不得担任其他公职【12】及在营利性机构任职。

(四)《人民银行法》第29条、第30条第1款

第29条　中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

第30条　中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。这两条主要是禁止或限制人民银行向财政部门、地方政府及金融机构的融资,以保障人民银行的财务独立性与职能独立性。斩断财政向中央银行的融资渠道,防止财政赤字货币化,是中央银行独立的重要原因。计划经济体制下,人民银行基于“生产观点、服务观点”担任国民经济的“货币发行中心、会计出纳中心和信贷结算中心”。虽然1986年《银行管理暂行条例》第30条规定,“财政部门不得向中国人民银行透支”,但是相当长时期内财政赤字除一部分依靠发行国债外,大部分是向人民银行借款即货币发行的方式解决。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》明确要求,“财政部停止向中国人民银行借款,财政预算先支后收的头寸短缺靠短期国债解决,财政赤字通过发行国债弥补”。1994年《预算法》第27条和1995年《人民银行法》第28条以法律形式重申这一原则。2003年,经全国人大常委会批准,1995年之前,中央财政向人民银行借款1663. 57亿元转换为标准的、可交易的国债【13】。#p#分页标题#e#

第29、30条中多处“不得”关闭财政向人民银行直接融资的大门【14】, 但是赤字货币化却采取一种更为隐蔽的形式———人民银行再贷款。依据第23条第1款第4项、第28条和第30条,人民银行再贷款可分为执行货币政策的向商业银行的贷款和国务院决定的向特定非银行金融机构的贷款两大类,依据第2条第2款关于人民银行职责的规定,人民银行再贷款可分为执行货币政策的贷款和维护金融稳定的贷款。实际操作中,再贷款情况非常复杂。据《财经》统计,自20世纪90年代中期至2004年底,为关闭清理各类金融机构以及国有银行改革,中国人民银行已经发放约1. 4万亿元再贷款,其中包括:人民银行四大资产管理公司用于剥离国有商业银行不良资产的再贷款,已经达到1. 2万亿元; 1998年到2001年用于清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村基金会、城市“三乱”等有问题的金融机构,由26个省区市以财政担保的1411亿元再贷款已经达到1411亿元; 2002年证券公司关闭或托管支付数百亿再贷款用于弥补客户保证金窟窿和兑付个人债务,例如鞍山证券15亿元,新华证券14亿元,南方证券80亿元,还发放100亿元再贷款,作为证券投资者保护基金的启动资金。据央行的统计数据,截至2004年底,基础货币的余额总计5. 9 万亿元,年度新增不过6606 亿元, 1. 4 万亿元再贷款占到其中的23%【15】。此外,人民银行每年的再贷款有相当部分属于政策性项目,如贫困地区的公共设施、亏损国有企业的补贴、粮食企业的亏损补贴、非盈利性的基础设施、中小企业等,其中仅支农再贷款一项,截至2006年4月末累计发放10557亿元。

我们认为,实践中再贷款现象泛化,已经超越《人民银行法》有关禁止和限制,成为中央银行资金流失的主要渠道,构成实质性通货膨胀的压力来源,因此必须区分财政性再贷款、货币性再贷款和稳定金融再贷款,予以分类处理。第一,应当取消财政性再贷款。这类再贷款实质是财政向中央银行转嫁责任,政府请客,中央银行买单,形成中央银行对财政的暗补,因此应当取消人民银行的财政性再贷款责任,并通过进一步完善政策性金融解决相关问题。第二,应当限制货币性再贷款。再贷款是一种非常“中国化”货币政策工具,即人民银行按照计划目标,采取行政手段向商业银行和其他金融机构注入或收缩基础货币,以此收缩或扩张信用。在我国由计划经济向市场经济的转轨中,由于金融市场不发达,信用工具不健全,再贷款比起其他金融调控手段更直接、更有效,中央银行可以通过再贷款的规模增减和结构变化,制约专业银行的信用能力,从而达到调控货币供应量的目的,实现货币政策目标,再贷款一度成为货币政策的主要工具【16】。但是,再贷款作为货币政策工具也有诸多弊端,随着我国市场经济体制的逐步完善和市场经济的深入发展,货币政策工具的选择很大程度上取决于市场发展的程度及金融市场资产的可选择性、市场参与者的市场化程度等一系列因素。在市场化较高的国家,中央银行主要运用利率和公开市场业务等间接调控的货币政策工具,作用于发达的货币市场和资本市场,通过利益机制调整市场参与者的行为,从而实现货币政策的调控目标,因此,人民银行再贷款在国民经济宏观调控方面地位、作用、范围日趋弱化。第三,应当规范稳定金融再贷款。稳定金融再贷款实质上是世界各国中央银行普遍使用的最后贷款人制度,即中央银行作为最后贷款人对濒危金融机构提供紧急贷款的体制安排。《人民银行法》是否规定“最后贷款人”制度堪称“罗生门”,周仲飞学者认为第33条第2款“中国人民银行特种贷款,是指国务院决定的由中国人民银行向金融机构发放的用于特定目的的贷款”,最后贷款人贷款也属于特种贷款的一种【17】。但是,第23条第1款第4项、第28条都限定人民银行向商业银行提供贷款的前提为“执行货币政策”。我们认为应当从三个方面建立健全我国的最后贷款人制度:首先,删去第30条、第33条第2款中对人民银行再贷款的“国务院决定”的限制,将再贷款决定权配置给人民银行。各国立法,无论“明文规定法”还是“推定模糊法”,具体情形中最后贷款的决定权都属于中央银行,我国再贷款财政化的主要原因在于“国务院决定”;其次,明确规定人民银行最后贷款的标准和条件。事实上,目前我国为清理整顿各类金融机构提供的再贷款不符合所谓的“流动性危机”和或系统性危机标准,而是包括大量政策性因素,例如国有企业改制、商业银行改革等。最后,建立包括存款保险制度、证券投资者保护基金、保险保障基金的金融投资者保障制度,与最后贷款人形成功能区分与互补。一般而言,前者是对成员金融机构面临危机或破产,由保险人对投资者的一定限度内的偿付;后者是对陷入流动性危机的金融机构提供帮助,以防范系统性金融风险。由于金融投资者保障制度不过健全,由人民银行再存款替代行使部分功能,导致角色混淆、再贷款泛化。#p#分页标题#e#

(五)《人民银行法》第38条

第38条　中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。

中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后,纳入中央预算,接受国务院财政部门的预算执行监督。

本条关于人民银行财务预算管理制度的规定是财务独立性的重要内容。计划经济体制下,人民银行在行使金融管理、货币发行的行政职能外,还承担着信贷、储蓄、结算外汇等经营性业务活动,因此财务上实行“统收统支”的办法,所需费用可从收入中抵支。1978年底开始,人民银行实行企业基金制度,在全部完成考核指标后,按一定比例提取企业基金,从而拥有一定的经营自主权。1983年人民银行扩大经营自主权,建立利润留成制度。随着利改税办法的实施,又采取了利税并存的制度。同年9月《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,取消人民银行信贷和储蓄业务,费用开支仍采取指标管理,福利和奖励基金则由总行按一定标准实拨。1988年人民银行实行“统一领导、分级管理、成本核算、利润留成”的管理制度,利润计划和利润留成比例由总行下达执行,业务发展基金、职工奖励基金及职工福利基金从利润留成中解决,费用开支采取以收定支的“综合费用率”管理办法。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》,取消人民银行各级分支机构的利润留成制度和缴税制度,人民银行总行和各级分支机构实行独立的财务预算管理制度。1995年《人民银行法》第37条、2003年修正《人民银行法》第38条沿袭相关规定。

“监管者能够独立地根据履行其使命的需要决定预算的来源、规模和用途,他们就有条件能够更好地抵御政治干预(通过预算施加的压力) ,对监管领域新出现的需要做出迅速反应以及确保富有吸引力的薪酬聘用合格的职员”。【18】中央银行的全部职能几乎都围绕资金进行,从货币发行到货币清算,以及货币政策的执行,因此财务预算独立是中央银行独立的重要经济基础。各国的中央银行财务预算制度因投资主体而有所不同,大致分为国有制、混合所有制和私有制,个别国家,例如韩国、新西兰,中央银行无法定资本要求【19】。美联储是私有制中央银行的典型代表,美国12家联邦储备银行的资本均由辖区内的会员银行认购,法律规定国民银行必须认购,而国内合格的非会员银行及哥伦比亚特区内的信托公司可自愿认购,会员银行认购所在区联邦储备银行股票的金额为该会员银行实收资本及公积金的6% ,但是,非会员银行持有的股票不享有投票权,会员银行有权选举联邦储备银行理事会A类董事和B类董事各3名,有权获得持有股份6%的固定股息,除此之外,会员银行对联邦储备银行不再有其他权利,换言之,美联储等私人资本中央银行的财务预算权都为中央银行自身掌握,具有较高的独立性。其他类型的中央银行因为使用公共资金,资金财务就必须纳入国家预算中,而预算编制和审批的过程中,各种政治力量可能乘虚而入,这也是20世纪中叶,例如1945年法国、1946年英国、1948年荷兰等对私人企业性质的中央银行予以国有化的原因之一。一些国家通过预算制度的特殊规定以确保中央银行的财务独立性,例如1997年《日本银行法》规定,日本中央银行预算由财务省审核报国会批准,但是受到三项限制,即需要财务省审批的经费,仅限于对货币政策执行不构成障碍的部分;当日本银行预算报告未通过时,财务省必须把未认可的理由通知日本银行;日本银行可以就预算报告问题向财务大臣陈述意见,在必要时还可以公开发布该意见。#p#分页标题#e#

《人民银行法》第8条规定,中国人民银行的全部资本由国家出资,属于国家所有。因此人民银行预算就应当依据第38条,纳入国家预算程序。虽然第38条第1款中有“独立”一词,但是剖析第39、40、41条,所谓“独立”仅体现为人民银行财务会计制度的特殊性,而缺乏独立预算制度的具体规定。我们认为,可借鉴《日本银行法》的有关规定,增设财政部门审核人民银行预算的限制条件,或者更进一步,借鉴一些国家为保障司法独立而对司法预算的特殊规定【20】,例如,完全由人民银行自行编制预算,财政部门无权改动预算,但是可以附加书面异议,并且为全国人大审查人民银行预算设定具体准则,通过这些具体制度的构建,以保障第38条第1款所规定的人民银行的预算独立。

三、结语

综合以上对相关法律条文的文义、历史与现实的分析:纵向维度上,人民银行独立性呈现逐步增强的历史发展趋势,不仅表现为有关条款的效力提高,而且体现在独立性的内容扩展与强度增加;横向维度上,与一些发达国家及经济转型国家相比,人民银行独立性的水平还较低,除个别领域能够与之同步,例如与金融监管分立方面,整体上落后于强化中央银行独立性的世界潮流;现实维度上,当前人民银行独立性程度不能满足经济社会发展的要求,自改革以来我国经历四次经济周期,波动幅度一次比一次大且每一次经济的波动都是以经济的急速下滑结束的,这说明人民银行的较低独立性影响货币政策“熨平”操作,难以实现币值稳定的目标,是构成经济大起大落的原因之一。近年来,经济政治体制改革逐步深入为人民银行独立性既创造良好条件,也提出更高要求,例如货币政策在宏观调控体系中的地位不断提高,加入WTO后金融市场的开放和发展,货币政策传导机制逐步完善,国有金融体制改革步伐加快,及金融法律法规体系的建立健全等。作为经济转型国家,受制于诸多限制因素,人民银行独立性建设不可能一蹴而就,应当是循序渐进、积极稳妥的进行。从法律条文入手,大致有以下思路:其一,不修改法律条文本身,而是利用文义的模糊性,充实独立性内容,例如借助《人民银行法》第38条,进一步完善人民银行预算具体规则,可实现中央银行独立预算乃至财务独立性,又如建立存款保险制度,分担人民银行的救助责任,从而保障人民银行独立地行使最后贷款人职责;其二,对部分具体规定的修改,强化人民银行职能、组织、人事、财务的独立性,例如修改《人民银行法》第5条,引入通货膨胀目标制,从而扩张人民银行的货币政策决定权;又如修改《人民银行法》第11条、第12条第2款,强化人民银行独立性的组织保障;其三,修改规定人民银行法律地位的基本条款,虽然以上修改足以在保留《人民银行法》第2条情况下,达到限缩或架空国务院货币权,但是对该基本条款的修改,乃至借鉴1980年智利宪法、1987年菲律宾宪法将中央银行独立性上升为宪法规范,才是人民银行独立性的根本保障。#p#分页标题#e#

 

注释：

 【1】[日]伊藤•诚, [希]考斯达斯•拉帕维查斯. 货币金融政治经济学[M ]. 孙刚,戴淑艳译. 北京:经济科学出版社, 2001. 215 - 6.

 【2】谢平. 中国金融制度的选择[M ]. 上海:上海远东出版社, 1996. 20.

 【3】吴志攀. 中央银行法制[M ]. 北京:中国金融出版社, 2005. 2. 16.

 【4】Grilli,Masciandaro和Tabellini(1991)建立Grill Masciandaro Tabellini模型(GMT) ,指标分为中央银行政治上的独立性和经济上的独立性两大类,前者是指中央银行决定货币政策最终目标的能力,后者是使用货币政策工具达到最终目标的能力。针对GMT只能反映中央银行的法律独立性的局限, Alesx、Xukierman、Setven•B. Webb、Bilin Neyap ti进一步提出测度中央银行实际独立性的Cukier2man2Webb2Neyap tyi模型(CWN) ,涉及两个指标:中央银行官员的更换频率和独立性调查表。参见范方志. 中央银行独立性:理论与实践[M ]. 北京:经济管理出版社, 2007. 84 - 85.

【5】伏润民. 关于中国人民银行独立性的研究——来自独立性指数和政策反应函数的证据[ J ]. 经济研究, 2004, (6) .

【6】唐娟,徐家良,马德普. 中国中央政府管理[M ]. 北京:经济日报出版社, 2002.73.

【7】陆泽峰. 金融创新与法律改革[M ]. 北京:法律出版社, 2000. 384 - 385.

 【8】据了解, 1995年《中国人民银行法》的法律草案最初没有关于向全国人大常委会报告工作的规定,八届全国人大审议时,有些代表提出,“中国人民银行的工作很重要,应当向全国人大或者全国人大常委会报告工作,并接受其监督”。根据代表们的这一意见,法律委员会建议增加关于人民银行向人大常委会报告工作的规定。

【9】与之相对照的是审计机关,依据2004年修正《宪法》第91条,审计机关由国务院设立,因此2006年修正《审计法》第6条,审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告是由国务院和县级以上地方人民政府向本级人民代表大会常务委员会提出,而不是审计机关直接提交

 【10】通货膨胀目标制作为货币政策框架的做法日益流行, 90年代末采取该制度的国家数量就达到两位数。西克洛斯( Siklos, 1999)一项通货膨胀持续性的研究表明,实行通货膨胀目标制有助于降低通货膨胀持续性:英国的通货膨胀持续性系数β1从0. 75下降到- 0.19,加拿大、芬兰、瑞典的通货膨胀持续性有较大下降,新西兰的通货膨胀持续性也有所下降。参见钱小安. 货币政策规则[M ]. 北京:商务印书馆, 2002. 317 - 323#p#分页标题#e#

 【11】[美]阿兰•S. 布兰德. 中央银行的现代化进程[M ]. 孙涛等译. 北京:中国金融出版社, 2006. 30. 39.

 【12】例如, 1935年美国银行法( The Bank Act of 1935)规定财政部长和货币监理署署长不担任联邦储备系统理事会成员。1997年日本《日本银行法》取消政府委派财务省、经济企划厅的代表担任货币政策委员会审议委员的规定。

 【13】2003年10月28日十届全国人大常委会第五次会议审议通过《国务院关于规范处理1995年以前中央财政向人民银行借款问题的报告》,会议同意全国人大财经委在审查意见中提出的建议,批准国务院关于规范处理1995年以前中央财政向人民银行借款问题的报告。

【14】吴志攀教授指出, 1995年《人民银行法》投票时,以从来没有过的微弱多数“低票通过”,原因是地方代表不满意第30条人民银行不得向地方政府贷款的规定而投否决票或弃权票。吴志攀. 中央银行法制[M ]. 北京:中国金融出版社, 2005. 16.

 【15】于宁. 细解央行再贷款[ J ]. 财经, 2005, (15) .

【16】张新. 对人民银行再贷款政策的回顾与思考[ J ]. 金融参考, 2004, (4) .

【17】周仲飞. 最后贷款人制度的比较法研究[ J ]. 法学家, 2005, (3)

 【18】刘仁伍. 金融监管、存款保险与金融稳定[M ]. 吴竞择编译. 北京:中国金融出版社, 2005. 43.

【19】陈晓. 中央银行法律制度研究[M ]. 北京:法律出版社, 1997. 53 - 54.

 【20】闫海. 论司法预算制度的学理构造[ J ]. 当代法学, 2006, (3) .