【内容摘要】2007年6月，IMF执行董事会通过了《对会员国政策双边监督的决议》，对双边汇率监督作出了30年来的首次重大修改。修改的内容主要体现在：引入了外部稳定的概念并作为整个决议的统领原则；对于汇率操纵进行了明确；对IMF需要审查和商讨的情形进行了调整。这次修改增加了IMF和其他会员国在人民币汇率义务问题上的话语权，但总的来说仍然缺乏可操作性和确定性。

关键词：IMF，汇率，双边监督，修改，影响

2007 年6 月15 日，国际货币基金组织（International Monetary Fund，以下简称IMF）的执行董事会通过了新的《对会员国政策双边监督的决议》（以下简称新决议），这一决议废止和取代了《1977 年汇率政策监督的决议》（以下简称1977年决议），是30年来IMF对汇率监督框架的首次重大修改，也是IMF首次对汇率的双边监督做出的全面的政策声明。【1】本文在对牙买加体系和1977年决议进行阐述的基础上，对新决议作出的主要修改进行考察，并对其影响进行分析。

一、牙买加体系与1977年决议的由来与不足

新决议的出台缘于牙买加体系的规定和1977年决议的不足，因此，把握新决议及其修改的要点，需以牙买加体系和1977年决议为基础。现行的国际汇率制度滥觞于第二次世界大战结束前国际社会对战后国际货币体系的安排。二战结束前夕，为了重建国际货币金融秩序，从而为战后国际贸易的顺利开展和各国经济恢复提供条件，1944年7月44个国家的代表在美国布雷顿森林召开了一次国际货币金融会议，签订了《国际货币基金协定》（以下简称IMF协定），由此建立起布雷顿森林体系。IMF协定是战后国际货币制度的核心，其各项规定构成了国际货币领域的基本秩序。在汇率制度方面，布雷顿森林体系实行的是固定汇率制度，美元与黄金挂钩，35美元兑换1盎司黄金，每一会员国通过规定其货币与美元的汇率平价而与黄金建立联系，进而决定各会员国货币彼此间的平价关系，各会员国的中央银行均有义务维持布雷顿森林体系所确定的汇率平价。

然而，由于布雷顿森林体系在设计上存在的缺陷——“特里芬难题”（Triffin Dilemma）和各国经济发展的不平衡，【2】到了1971年8月15日，美国总统尼克松被迫宣布实行“新经济政策”，其中主要内容之一就是停止美元兑换黄金，终止每盎司黄金35美元的官方兑换关系。这一措施敲响了布雷顿森林体系的丧钟。之后，国际金融形势动荡不安，西方主要国家一方面让其货币自由浮动，另一方面在探寻国际货币安排的新方案。几经周折，1976年1月，IMF的国际货币制度临时委员会在牙买加首都金斯敦召开会议，达成了牙买加协议（Jamaica Agreement）。根据此协议，IMF的执行董事会在1976年4月通过了《IMF协定第二修正案》。1978年4月1日，经修改的IMF协定获得法定的60%以上的会员国和80%以上多数票的通过而正式生效，从而形成了国际货币关系的新格局——牙买加体系，并沿用至今。#p#分页标题#e#

牙买加体系对布雷顿森林体系的主要修改之一是汇率制度。牙买加体系首先是自由汇率制。根据修改后的IMF协定第4条第2节第2项的规定，IMF会员国可以自由选择外汇安排（实质上是汇率安排）【3】，可以以特别提款权或黄金之外的另一种共同标准来确定本国货币的价值，也可以通过合作安排使本国货币同其它会员国的货币保持比价关系，还可以选择其它安排。从实践来看，各会员国实行的汇率制度多种多样，有浮动汇率制，有固定汇率制，也有其他汇率形式。牙买加体系之所以从布雷顿森林体系的固定平价体系转向自由汇率制，所基于的共识是：平价体系易于造成僵化，会使会员国即便在国际收支严重失衡的情况下仍然不能及时调整汇率，阻碍会员国对国际收支平衡的调整，妨碍整个汇率体系持久均衡的实现。而如果汇率能够随会员国的基本状况进行调整，那么，汇率就能够反映各国的基本状况，整个国际汇率体系就会更稳定。基于这种认识，IMF协定第二次修正案将原来协定第4条规定的会员国为促进“汇率稳定”而进行合作的义务，修改为合作以促进“汇率体系的稳定”，目标是汇率体系的稳定，而非具体汇率的稳定。

自由汇率制如果不加约束，国际货币体系就会出现混乱，所以，修改后的IMF协定第4条虽然规定会员国可以选择其希望的汇率安排，但也为会员国规定了相应的汇率义务，这些义务集中地体现在该条第1节有关会员国汇率安排义务的规定之中。该节规定，各会员国保证同IMF和其它会员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进汇率体系的稳定。特别是，各会员国应该：（1）根据本国的境况，努力将本国经济和金融政策引向促成伴有合理价格稳定的有序经济增长的目标上来。（2）通过促成有序的基本经济、货币条件和不会造成无常破坏的货币制度，寻求促进稳定。（3）避免为妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势而操纵汇率或国际货币制度。（4）奉行同本节项下承担的义务不相矛盾的外汇政策。其中前两项具体义务是对会员国的国内政策方面的要求，具有“柔”性，要求各会员国“努力”和“寻求”，而不是要求达到或实现规定的结果。后两项具体义务是对会员国对外政策方面的要求，与会员国在国内政策上的义务不同，这些规定具有“刚”性，但欠缺可操作性。【4】

汇率义务如果缺乏监督，就会有沦为空谈之虞，因此，IMF协定在第二次修改时添加了一项内容，即由IMF对会员国的政策实行监督。修改后的IMF协定第4条第3节第1项规定，IMF应监督国际货币体系以保证其有效实行，监督各会员国是否遵守该条第1节规定的义务。第2项规定，为了履行上述职能，IMF应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体原则，以对会员国的汇率政策提供指导。根据这一要求和授权，IMF的执行董事会于1977年制定了《汇率政策监督的决议》。【5】该决议由三部分组成。第一部分是一般原则，基本上是对IMF协定第4条，特别是该条第3节的重述和说明。第二部分是指导会员国汇率政策的三项原则。第一项是对第4条第1节第3项规定的重申，即要求会员国应避免为妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势而操纵汇率或国际货币制度。第二项规定会员国在必要时应干预外汇市场，对付失序状况。第三项要求会员国在采取干预政策时应考虑其他会员国的利益，其中应顾及本币被干预的国家的利益。第三部分是IMF监督汇率政策的原则，规定如果出现以下变化，IMF应视为需与会员国讨论：（1）在外汇市场进行持续、大规模的单向干预。（2）以国际收支为目的的、不可持续的官方或准官方借款，或过度的、长时间的短期官方或准官方放贷。（3）（a）出于国际收支目的，实行、大幅强化或长期维持对经常交易或支付的限制或鼓励措施；（b）出于国际收支目的，实行或大幅修改对资本流入或流出的限制或鼓励措施。（4）出于国际收支目的，实行异常鼓励或阻止资本流动的货币和其他国内金融政策。（5）汇率的表现与包括影响竞争和长期资本流动的要素在内的基本经济和金融状况无关。#p#分页标题#e#

1977年决议虽然是适应牙买加体系的运转而制定的，但在决议制定时牙买加体系尚未生效，新的汇率体系将如何运转，如何进行汇率监督，存在很大的不确定性。在这种情况下，决议不可避免地带有不完备之处。首先，1977年决议无法应对其诞生后的30年间对国际货币体系稳定构成重大挑战的一些变化。这一决议反映了布雷顿森林体系崩溃之后，牙买加体系运转之前的现实，主要关注出于收支平衡目的的汇率操纵和短期汇率变动。而1977年以来与汇率有关的最普遍的问题是：由于国内原因而维持低估汇率，各国财政和货币政策的不一致，近来出现的由于国内收支不平衡而常常引起的资本账户的脆弱性等。其次，尽管修改后的IMF协定的第4条确立了会员国在汇率与国内政策两个方面的义务，但是，1977年决议仅覆盖了前者。之所以出现这种情形，是因为决议是根据第4条第3节第2项的规定而制定的，而该规定要求IMF制定指导会员国汇率政策的原则。决议覆盖面的狭窄也反映了1977年当时对于在国内政策领域如何进行监督处于一种不确定状态。然而，汇率作为一国状况在其货币对外币值上的体现，无疑受到国内政策和国内发展变化的影响。维护汇率体系的稳定，除需要关注汇率政策之外，还需要将国内政策包括进来。此外，这一决议对于IMF如何实施监督提供的指导甚少，它既没有规定监督的范围和方式，也缺乏对有效监督至关重要的方面（如监督的重点等）的规定。这些因素导致了新决议的出台。

二、新决议的主要修改

由于1977年决议存在以上不完备之处，加之自1977年以来世界经济和金融体系发生了重大变化，IMF对汇率的监督实践不断演进，而1977年决议几乎没有变化，决议与监督最佳做法之间出现脱节，在这种情况下，IMF的执行董事会通过了新决议，对IMF的监督进行更新。新决议由三个部分和一个附件组成。第一部分规定了IMF对会员国履行第4条第1 节的义务进行监督的范围和形式。第二部分根据第4条第3 节第2项，规定了指导会员国实施汇率政策的原则，并确定了IMF在评估会员国遵守这些原则过程中需要审查并可能需要与会员国讨论的某些情况。第三部分规定了监督程序。附件对汇率操纵的含义给予了明确。纵观新决议，其作出的重大修改主要有以下方面：

（一）引入外部稳定的概念并作为统领原则

如前所述，IMF协定第4条第1节规定了各会员国应与IMF和其他会员国合作，目标是确保有序的外汇安排并促进汇率体系的稳定。在新决议看来，最有效地实现汇率体系稳定的途径是每个会员国都实施能够促进本国外部稳定的政策，而这种政策就是与第4条第1 节规定的会员国义务、特别是该节第1至4项规定的具体义务相一致的政策。由此可见，外部稳定和影响外部稳定的政策处于IMF监督的核心地位。为此，新决议在第一部分对监督范围的规定中，明确规定监督的重点是会员国采取的对目前或未来的外部稳定可能产生重要影响的政策，IMF在监督中评估这些政策是否有利于外部稳定，并就实现此目标所需的政策调整向会员国提出建议。因此，外部稳定构成了汇率监督最为重要的统领原则，IMF在监督中以此为中心，以对外部稳定具有的重要影响为半径，确定汇率监督要审视的各会员国的政策的范围。不止于此，新决议还在1977年决议规定的指导会员国汇率政策的三项原则之外增加了第四项原则，即“会员国应避免采用导致外部不稳定的政策”，对外部稳定给予突出的强调。#p#分页标题#e#

那么，什么是外部稳定呢？外部稳定是指不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。它既包括一国国际收支的稳定，也包括该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响，即外溢效果。当一国国际收支状况不会或不太可能导致破坏性的汇率变动时，就实现了外部稳定。这要求：（1）基本经常账户（即剔除周期性波动、临时冲击、调整时滞等暂时性因素后的经常账户）大体保持平衡。在这种情况下，一国净对外资产头寸的变化与该国经济结构和基本面相一致。（2）资本和金融账户不造成资本流动急剧变化的风险，这种风险可能因对外融资受限而产生，也可能通过积累或维持脆弱的对外资产负债结构而产生。换言之，基本经常账户与资本和金融账户都会造成外部不稳定。

基本经常账户的不平衡对外部稳定影响极大。这种不平衡既可能是汇率政策导致的，也可能是不可持续的国内政策或市场不完善等因素造成的。如果基本经常账户处于不平衡状态，汇率就发生了“严重偏差”（fundamental misalignment）。汇率严重偏差是指实际有效汇率偏离均衡水平，而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。严重偏差在新决议中构成外部不稳定的重要指标。

外部稳定在新决议中具有重要的意义。它设定了IMF双边监督的范围，客观上预防了IMF在行使监督职责时由于触及面过宽而无法深入的问题。从外部稳定出发，IMF在对各会员国进行双边监督时，汇率政策构成监督所必不可少的内容，货币、财政和金融部门政策（既包括这些政策的宏观经济方面，也包括与宏观经济有关的结构方面）由于显然会影响外部稳定，也在监督之列。对于其他政策，只有当它们显著影响目前或未来的外部稳定时，才予以考察。IMF通过在监督中对外部稳定的强调，确保各会员国的对内和对外政策有助于外部稳定的实现，进而保证有序外汇安排和汇率体系稳定的义务目标的实现。

为维护外部稳定而纳入IMF监督范围的以上政策，既有国内政策，又有对外政策。一个不可回避的问题是外部稳定与会员国的政策特别是国内政策的关系问题。对此新决议明确指出，会员国实施的国内经济和金融政策如果在促进国内稳定，则IMF认为这些政策也在促进外部稳定。而促进国内稳定是指：（1）根据本国的境况，努力将本国经济和金融政策引向促成伴有合理价格稳定的有序经济增长的目标上来。（2）通过促成有序的基本经济、货币条件和不会造成无常破坏的货币制度，寻求促进稳定。这一规定不仅明确了国内政策是通过促进国内稳定而促进外部稳定的，而且通过将IMF协定第4条第1节项下的国内政策的义务规定作为衡量促进国内稳定的标准，使IMF在监督中有序可循。同时这一规定也表明，IMF不要求遵守IMF协定第1 节第1项和第2项的会员国为了外部稳定而改变其国内政策。#p#分页标题#e#

（二）对于汇率操纵进行明确

禁止操纵汇率是IMF协定第4条第1节第3项的规定，1977年决议在指导会员国汇率政策的原则中对此作了重申。但是，这一规定十分概括，可操作性差。例如，如何认定特定汇率是否存在操纵以及操纵的幅度是多少，如何认定特定汇率是否是为了妨碍国际收支的有效调整或取得对其它会员国的不公平的竞争优势等等，都需要有衡量的标准或模型等。然而，1977年决议对此没有提供任何指导，致使汇率操纵的认定遭遇技术上和操作上的难题。除此之外，1977年决议只是反映了当时的情况，关注的是出于国际收支原因而进行的汇率操纵，然而，1977 年以来最普遍的汇率问题是，出于国内原因维持高估或低估的钉住汇率。基于以上情况，IMF的执行董事会决定在新决议中对汇率操纵的含义进行了明确，并力图对操纵作出符合现实需要的诠释。

1977年决议和新决议都规定了出于两种目的的两类操纵，一类是操纵汇率，另一类是操纵国际货币体系，二者要么是为了阻止有效的国际收支调整，要么是为了取得对其他会员国不公平的竞争优势。尽管如此，新决议事实上仅对为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率作出了解释。这是因为对于一个会员国如何能够操纵国际货币体系，从IMF到IMF协定第4条的规定及解释，都不明确；同时，“为阻止有效的国际收支调整”的也存在不确定性，因此，新决议对为阻止有效的国际收支调整而操纵国际货币体系或汇率的规定并没有作出解释。

新决议对于避免为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率主要作出了以下明确：

（1）汇率操纵必须同时具备主客观要件。构成汇率操纵，一会员国必须有汇率操纵行为，即该会员国在操纵或操纵了汇率，同时还要有操纵的目的。

（2）汇率操纵须有汇率操纵行为，而汇率操纵行为是通过旨在影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策而实施的，既可能造成汇率变动，也可能阻止这种变动。特别值得注意的是，新决议将汇率操纵与汇率严重偏差联系起来。具体到什么是为了取得对其他会员国不公平的竞争优势而实施的操纵，新决议规定：一会员国是为了造成汇率低估的严重偏差而实施旨在影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策；并且②造成这种偏差的目的在于扩大净出口，只有在这种情况下，该会员国才会被认为是为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率。这就是说，汇率操纵通过实施旨在影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策，造成构成汇率严重偏差的汇率低估，并以此扩大净出口。#p#分页标题#e#

（3）操纵必须具有规定的主观意图。根据新决议的规定，只有在IMF认定一会员国在操纵其汇率，且这种操纵是出于第4条第1节第3项规定的以上目的时，该会员国才违反了第4条第1节第3项的规定。这就是说，对于操纵汇率的某个会员国，只有在IMF认定这种操纵是“为阻止有效的国际收支调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势”而实施时，才违反了第4条第1节第3项的规定。有关措施仅有妨碍收支平衡调整或取得竞争优势的效果是不够的，IMF协定使用“为了”（in order to）这一措辞就意味着还需要确定意图。然而，在确定操纵的意图时，重要的是要有造成汇率严重偏差的用意，而不在于这种偏差是否已经实现。例如，如果有关国家竞相贬值名义汇率，只要其国内价格具有充分的灵活性，那么，就不能有效影响实际汇率，但这种情况仍然可以看作是违背了不得操纵汇率的指导原则。对于汇率操纵的意图，IMF需要作出独立的评估和判断，并不是简单地接受会员国对其动机的陈述。

（4）IMF对汇率操纵进行评估要依据证据，并在存在合理怀疑的情况下不做出不利于会员国的判定。新决议规定，IMF有责任根据所有可获得的证据，包括通过与有关会员国进行磋商，客观地评价会员国是否在履行第4条第1节规定的义务。对于会员国就其政策目的所作的任何陈述，在存在合理怀疑的情况下，IMF不做出不利于会员国的判定。

（三）对需要审查和商讨的情形的修改

1977年决议在第三部分中规定，如果出现5种情形【6】，IMF应视为需与会员国商讨。新决议将此内容放在了第二部分，即与指导会员国汇率政策的原则合并在一起，紧随指导会员国汇率政策的四项原则之后，并将需要商讨的情形扩大到7种。新决议规定，IMF在对会员国遵守指导会员国汇率政策的原则的情况进行监督时，将7种情形视为需彻底审查并可能有必要与会员国商讨的情况，这7种情形又称7项指标。新决议列举7项指标，意在对在什么情况下需要对会员国遵守汇率政策的指导原则作进一步审查，提供判断上的指导。根据这些指标启动审查和商讨本身并不等于一会员国没有遵守指导汇率政策的原则。而且，新决议的列举也并没有将IMF需要行使监督的所有的情形都囊括完毕。

新决议对1977年决议规定的指标的修改主要有两个目标：一是增加新指标，补漏拾遗，弥补原被遗漏了的重要情形；二是对现有指标进行修改。

1、增补遗漏了的重要情形

新决议增补的遗漏了的第一种情形是：伴有对冲操作的，在外汇市场进行持续、大规模的单向干预。在外汇市场进行持续、大规模的单向干预是新决议7项指标中的第一项，决议在制定过程中还对这种干预特别加上了“特别是伴有对冲”（particularly accompanied by sterilization）的措辞。虽然决议最后文本取消了这一措辞，但这一指标仍然强调IMF在监督中需要重点关注伴有对冲的持续、大规模的单向外汇市场干预。伴随着对冲的汇率干预是指采取措施，减少市场的流动性以抵消因外汇储备增长而带来的流动性增加，或向市场注入流动性以抵消因外汇储备减少而带来的流动性减少。例如，一国外汇储备的大量增加必然导致该国基础货币投放的增加，而这样做会引起通货膨胀。为了防范和避免外汇储备增加而给国内货币政策带来的不利影响，该国通过发行票据等方法对冲或抵消原本需要增加投放的货币，即构成较为典型的对冲。伴有对冲的汇率干预阻止了国内价格的调整，不仅妨碍了名义汇率的调整，而且也妨碍了实际汇率的调整。所以，持续、大规模的对冲操作妨碍了国际收支平衡的必要调整，需要给予特别关注。然而，值得注意的是，给予对冲以特别的关注，并不意味着所有的对冲都是有问题的，或都应当受到特别的关注。有些对冲，如一国随着外汇储备的正常增长或为了对付暂时的或周期性的资本流动而采取的对冲措施【7】，就是正当的。只有伴有持续、大规模的单向外汇市场干预的对冲才需要给予特别关注。不仅如此，在关注对冲时，至关重要的是要判断有对冲的干预是否发生在存在汇率偏差的情形之中。#p#分页标题#e#

新决议增补第二种情形是经常项目平衡，即大量和持续的经常账户逆差或顺差。这一遗漏反映了1977年决议的当时制定者这样的观点：汇率（作为价格）与经常账户（作为数量）是一个硬币的两面，所以，在对前者规定了指标的情况下，对后者就不必另作规定。然而，由于经常账户在评估一国外部发展变化中具有核心作用，且指标列举中的某些重叠也是可以接受的，甚至是有益的，所以，新决议添加了这一指标，规定出现大量和持续的经常账户逆差或顺差，IMF需要给予关注。此外，添加这一指标也与反映资本账户的指标形成对称。

2、对现有指标进行修改

新决议对现有指标的修改主要包括：用对外资产的积累取代官方的短期贷款，增加了与官方借款和私人资本流动有关的流动性风险，对汇率偏差给予明确。

（1）用对外资产的积累取代官方的短期贷款。1977年决议的第2项指标是：以国际收支为目的的、不可持续的官方或准官方借款，或过度的、长时间的短期官方或准官方放贷。新协议的第2项将之修改为：以国际收支为目的的、不可持续的或带来过高流动性风险的官方或准官方借款，或过度的、长时间的官方或准官方外国资产积累。这一修改体现在两个方面：一是在官方或准官方借款之前增加了“高流动性风险”，二是用官方或准官方的对外资产积累取代了1977年决议中的官方或准官方放贷（lending）。对于前者，下文将进行阐述，此处仅考察后一方面的修改。新决议之所以用官方或准官方的对外资产积累取代1977年决议中的官方或准官方放贷，是因为一国为了避免对国际收支进行有效调整，可以将国际收支的盈余循环运用。用官方或准官方的对外资产积累取代官方或准官方贷款旨在摆脱官方或准官方贷款所限定的有限范围，把不为官方或准官方贷款所涵盖的情形包括进来。然而，在对这一指标进行解释时，需要对“过度的、长期的官方或准官方外国资产积累”中的“过度”和“长期”作慎重解释，考虑诸如一国国内对国际收支盈余的吸收能力、临时性经常账户盈余的谨慎存款和根据一国基本条件（如可用竭资源的减少、老龄人口的增多等）需要对资产进行的审慎管理等。

（2）增加了与官方或准官方借款和私人资本流动有关的流动性风险。如上所述，官方或准官方借款体现在1977年决议的第2个指标中，而私人资本流动则体现在1995年对1977年决议修改时增加的第6个指标中。从规定内容来看，1977年决议及1995年对其的修改仅关注了这两个指标中可持续性和清偿风险问题。【8】然而，即便在清偿能力有合理保证的情况下，流动性风险也能够引发危机，而且官方或准官方借款和私人资本流动在当今世界扮演着十分重要的角色，对其流动性风险需要给予应有的关注。有鉴于此，新决议对这两项指标进行了扩充，使之明确地覆盖流动性风险。具体来说，新决议在第2项指标中，对官方或准官方借款在原有的“以国际收支为目的的、不可持续的”的限制性规定的基础上加入了一个新的成分，将“带来过高流动性风险的官方或准官方借款”包含进来。对私人资本流动的流动性风险的规定体现在新决议的第7项指标中，具体内容是“私人资本流动导致的对外部门显著脆弱性，包括流动性风险”。#p#分页标题#e#

（3）对汇率偏差给予明确。这一修改体现在新决议的第5项指标中。1977年决议的相应规定也体现在第5项指标中，内容是：汇率表现显得与基本经济和金融条件，包括影响竞争和长期资本流动的因素无关。新决议第5项指标将之修改为严重汇率偏差，即新决议将汇率偏差厘定为与经济基本状况不符的汇率表现的标志，而基本经济状况等同于影响均衡汇率（进而影响汇率偏差）的基本要素（fundamentals）。这一指标旨在比对由基本经济因素所决定的均衡汇率来跟踪汇率表现，而将原指标修改为严重汇率偏差会使这一解释明朗化。同时，为了使这一指标与指导会员国汇率原则的侧重点相一致，新决议在汇率偏差之前加上了“严重的”（fundamental）限定，从而避免由于周期性或其它暂时性因素而援引这一指标对各会员国进行监督磋商。

三、新决议的影响与我国的对策

近几年来，西方指责人民币汇率被严重低估，构成汇率操纵和汇率严重偏差，造成了全球性国际收支的严重失衡，要求人民币不切实际地加速升值。【9】新决议是在西方对人民币汇率的异议甚嚣尘上之际通过的，其对人民币汇率义务的影响令人关注。虽然IMF总裁罗德里戈•拉托发表声明指出，新框架不是旨在针对任何特定国家，但他也直言不讳地指出，IMF之所以对监督框架作出更新和修改，是因为1977 年的决议没有处理过去三十年来对于国际货币体系稳定构成最大挑战的诸多发展变化，其中主要是会员国为了国内目的而保持过高或过低的钉住汇率以及资本账户的脆弱性。【10】综观新决议的主要修改，突出地体现在对外部稳定和汇率严重偏差的强调，对汇率操纵进行诠释。这些都对人民币汇率义务的评价发生重要影响，需要我们思考相应的对策。

（一）我们应当重视新决议

新决议的上述重大修改赋予了IMF和其他会员国在人民币汇率义务问题上更多的话语权，应当引起我们高度重视。这是因为：第一，新决议使我国面临汇率调整的更大压力。新决议将外部稳定置于汇率监督的核心，而外部稳定既包括一国国际收支的稳定，也包括该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响，要求各国基本经常账户大体保持平衡。近些年来，我国国际收支一直拥有巨大的顺差和盈余。新决议明确要求各国基本经常账户大体保持平衡，从这个意义上讲，一国出现大量国际收支盈余不仅表明该国没有实现外部稳定，而且也会导致他国的外部不稳定，需要进行调整。这无疑会使我国面临调整汇率从而调整国际收支的更大压力。第二，新决议使人民币汇率沾染严重偏差和操纵之嫌。新决议将外部稳定与汇率偏差相联系，将汇率严重偏差作为外部不稳定的重要指标，而汇率严重偏差就是基本经常账户处于不平衡状态。这意味着持续的贸易顺差和外汇储备的持续大量增长具有汇率严重偏差之嫌，对于衡量人民币汇率是否存在严重偏差十分不利。同时，汇率严重偏差也构成汇率操纵的重要体现形式，亦使我国沾染汇率操纵之嫌。虽然IMF协定和新决议的有关规定具有软法的特征且IMF解决争议的方式一向偏软，但西方国家在人民币汇率问题上的重要用意是用WTO争端解决机制来取代IMF，同时欲借助IMF协定的有关规定由IMF做出不利于中国的结论，最终由WTO裁决【11】，而WTO是通过争端解决机制来适用规则的。【12】如果我们对IMF协定和新决议的影响不给予足够的重视，那么，就可能为西方提供可乘之机。#p#分页标题#e#

为此，我们应注重和尽力满足协定和新决议的要求。例如，我国迄今所积累的庞大的外汇储备和依然强劲的外汇储备增速，给我国带来的负面影响愈益凸显，适当地加速人民币汇率的升值既有利于减少这些负面影响，又能使我国更好地满足IMF协定和新决议的要求，否则，则可能加重摩擦，不利于我国的改革开放和经济发展。特别是，根据现新决议，如果一会员国遵守了新决议中的这些指导原则，就会被认为是遵守了IMF协定第4条第1节项下的义务，构成会员国的安全港，因为IMF制定每一项具体的指导原则都是意在指导会员国实施什么政策能够确保其遵守IMF协定第4条第1节的义务。所以，只要我国的汇率安排和政策遵循了这些原则，IMF就不会得出我国违背IMF协定项下义务的结论，其它有关国家对人民币汇率的指责也将是徒劳的。

（二）新决议决不是人民币汇率的末日

新决议上述修改对人民币汇率义务的影响不应被不适当地放大，原因如次：首先，新决议中的多数指导原则只具有建议的性质。如前所述，制定新决议的法律依据是IMF协定第4条第3节授权制定指导会员国汇率政策的原则的规定，据此执行董事会制定的是指导原则，对会员国只具有指导作用和建议的性质，而不具有法律拘束力。正因为如此，新决议明确指出，IMF做出的某会员国没有遵守其中某项指导原则的认定，并不能导致推定该会员国违反了其承担的IMF协定第1节项下的义务。但是，新决议中的第1项指导原则即避免操纵汇率或国际货币体系，则不同。它重申了第4条第1节第3项所包含的义务，因此，不仅仅是指导性的建议，而构成对会员国的义务和义务判断。这也是新决议之所以将这一指导原则与其它指导原则区分开来的原因所在，【13】规定关于汇率操纵的原则重申了第4条规定的会员国义务，而其他原则是建议。由于新决议中的多数指导原则系建议性质，因此，不符合这些原则并不当然违背IMF协定项下的义务。

其次，新决议的主要内容体现为对汇率操纵、外部稳定和汇率严重偏差的规定和诠释，而汇率严重偏差构成外部稳定和汇率操纵的重要指标和体现形式，因而构成需要重点审视的对象。然而，衡量汇率偏差目前尚存在难以逾越的技术难题。衡量汇率偏差是否存在，必须先要确定均衡汇率这一基准，否则，就会缺乏标准。然而，世界上币值决定理论多达几十种，而且没有任何一种理论被普遍接受唯一的圭臬；IMF倾其数十年之人力、财力和物力，也没有建立起被各会员国普遍接受的标准或模型。“的确，在缺乏汇率和资本自由的情况下，没有人知道均衡汇率是多少。也没有一个中心规划者或IMF的经济学家拥有能够准确计算出‘严重偏差’是多少的信息。所以，新决议缺乏实施机制。”【14】在新决议将汇率操纵、外部稳定与汇率严重偏差挂起钩来，而汇率严重偏差又取决于均衡汇率的情况下，由于衡量均衡汇率存在难以逾越的技术难题，因此，根据新决议衡量汇率操纵、外部稳定和汇率严重偏差也存在难以逾越的技术性难题，缺乏可操作性。也正因为如此，新决议规定IMF在监督中，如果对某会员国的政策是否符合IMF的指导原则具有疑问，在有合理怀疑情况下不做出不利于该会员国的认定。#p#分页标题#e#

最后，根据禁止汇率操纵的规定要求人民币急剧升值，也并非易事。汇率操纵的确定涉及一系列难以确定的因素，因而在IMF长期实践中被束之高阁。新决议为赋予这一规定以可操作性，通过附件的形式对之给予了明确。但是，新决议中的汇率操纵由于涉及到难以确定的均衡汇率和汇率严重偏差，并没有达到预期的效果和目的。不至于此，IMF协定和新决议对汇率操纵的规定还表明，会员国单纯的汇率低估或高估本身并不违背IMF协定项下的这一义务，只有这种低估或高估系出于阻止有效的国际收支调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势之目的时才构成汇率操纵。一国的汇率政策往往是一系列复杂的国内外因素综合作用的结果，其目的和用意并不容易分辨。这些都会使西方依据汇率操纵来解决人民币汇率问题的尝试难以奏效。

自新决议通过以来，西方在一系列场合对人民币汇率的指责似乎有恃无恐，更加咄咄逼人，然而，以上分析表明，西方的指责其实是缺乏牢靠的标准及依据的，我们不必为此惊慌失措。认识和把握好这一点十分重要。在我们这样一个大国，汇率安排必须自主，汇率改革需要坚持主动性、可控性和渐进性原则，汇率改革要根据我国经济的承受能力，按照自己的节奏进行，否则，被西方牵着鼻子走，就可能酿成灾难。要做到自主而不是失控地改革人民币汇率，关键是要以相关的法律制度做保障。为此，我们应把握和用好新决议的性质和特点，据理力争，为推进人民币汇率改革和维护我国的合法权益提供法律保障和宽松的环境。

 

 

注释：

 【1】新决议仅适用于双边监督，不适用于多边监督。双边监督是指IMF对会员国履行IMF协定第4条第1节义务进行的监督。多边监督是IMF根据第4条第3节第1项对国际货币体系的监督，目前多边监督主要通过IMF的《国际经济展望》（World Economic Outlook）的形式进行。

 【2】特里芬难题是指在由美元作为世界主要储备货币的布雷顿森林体系中，美元面临保持价值稳定和提供国际清偿力的矛盾。美国若大量对外输出美元，会导致美元自身的危机；若限制输出美元，国际货币体系就会面临国际货币的数量短缺。由于著名国际金融学者、美国耶鲁大学教授特里芬（R.Triffin）在1960年出版的《黄金与美元危机》一书中，第一次指出了布雷顿森林体系的这一根本缺陷，人们通常将这一缺陷称为在特里芬难题。

 【3】“外汇安排”这一措辞在IMF协议中没有具体定义，但第4条第2节对这一措辞的使用是指会员国用以确定本国货币对其他会员国货币价值的总方法（如是钉住汇率，还是浮动汇率）。#p#分页标题#e#

 【4】对于此两项具体义务为何缺乏可操作性，详见后文的有关阐述。

 【5】1976年根据牙买加协议制定《IMF协定第二修正案》之后，虽然该修正案尚未生效，但IMF执行董事会在1977年已按照修正案的要求和授权，制定了指导各会员国汇率政策的原则——《汇率政策监督的决议》，该决议随着1978年《IMF协定第二修正案》生效而生效。

 【6】1977年决议最初只有5个指标，1995年4月IMF的执行董事会对指导会员国汇率政策的原则进行了修订，增加了第6个指标，要求IMF在出现与“不可持续的私人国际资本流动”有关的问题时进行监督磋商。

 【7】当然，有对冲的干预实际效果和可取性取决于资本流动与利差的弹性，也取决于对冲干预的成本。

 【8】1977年决议第2项的规定是：以国际收支为目的的、不可持续的官方或准官方借款，或过度的、长时间的短期官方或准官方放贷。1995年对1977年决议的修改所设立的第6项指标是：不可持续的私人国际资本流动。

 【9】例如，2007年03月，民主党众议员蒂姆•瑞安和共和党众议员邓肯•亨特提出众议院782号议案——“公平货币法案”，认为人民币至少被严重低估了40％，提出要对中国出口到美国的产品相应地征收40％的反补贴税。

 【10】IMF, Press Release: Statement by IMF Managing Director Rodrigo de Rato on IMF Executive Board Decision to Approve New Framework for Surveillance, available at:http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2007/pr07137.htm, 21 June 2007.

 【11】韩龙：《论人民币汇率义务的管辖归属和衡量依据》，《法学家》2006年第2期。

 【12】〔美〕迈克•麦克威尔：《WTO与国际经济法》，《法制日报》2000年9月24日第4版。

 【13】新决议第14段规定：“第1项原则规定了第4条第1节第3项中包含的义务……第2至4项原则为建议，非会员国的义务。基金组织做出的某会员国没有遵守其中某项建议的认定并不能导致推定该会员国违反了其承担的第4条第1节的义务。”

 【14】James A. Dorn, The IMFs Fuzzy New Principle, available at: http://www.cato.org/pub_display.php?pub_id=8491,9 July 2007.