摘 要：巴塞尔国际银行监管合作模式是母国并表监管下的母国东道国的联合责任，它已被各国立法机关和监管机关以多种形式采纳。本文认为，巴塞尔国际银行监管合作模式存在着一些缺陷，包括该模式的条件性、该模式所推崇的"双重钥匙"方法在实施中的困难、东道国和母国监管责任的重合、最后贷款人的空缺、和该模式适用时的地方主义倾向。这些缺陷在很大程度上限制了巴塞尔国际银行监管合作模式作用的发挥。本文提出，通过在外资银行准入的审批过程中东道国和母国签订监管合作协议的方法，可以消除巴塞尔国际银行监管合作模式所存在的缺陷，使该模式有效地发挥作用。

关键词：巴塞尔银行监管委员会；监管合作模式；国际银行

    银行业的国际化使银行制度和银行业务在最近二十年发生了巨大变化，数据处理和通讯技术的发展使银行在其他国家设立分支机构的能力得到进一步提高。然而，银行海外分支机构的多样化往往使他们游离于东道国或母国的监管之外。同时，银行监管者仍然依本国的银行法律制度监管银行的国际业务活动，从而导致了东道国和母国监管法律、规则的冲突或漏洞。鉴于此，银行监管的国际合作越来越引起国际银行界的关注。巴塞尔银行监管委员会在过去的二十年来颁布了一系列涉及国际银行监管合作的文件、原则和协定[1]，逐渐形成了巴塞尔国际银行监管合作模式。
    作为监管外资银行的一部分，对外资银行准入的审批过程应该体现国际监管合作的特点。这意味着不但东道国的监管机构而且母国的监管机构也应该参与对外资银行的审批活动。巴塞尔银行监管委员会有关监管外资银行的标准、原则已经作为“国际软法”被各国立法机关和监管机关以多种形式采纳。但是，巴塞尔监管合作模式本身存在着不少缺陷，影响了其作为"国际软法”的效力，也影响了其有效实施。本文详细地分析了巴塞尔国际银行监管合作模式的缺陷，提出把东道国和母国签订监管合作协议作为对外资银行准入审批程序中的一个步骤，同时探讨了签订监管合作协议的基本原则。

一、 巴塞尔国际银行监管合作模式

    东道国和母国之间的有效合作是监管国际银行的根本前提，它对东道国和母国监管机构之间的监管责任分配，避免监管冲突或重合起着至关重要的作用。巴塞尔银行监管委员会把明确东道国和母国监管责任的分配作为其首要任务。随着德国赫斯特银行的倒闭，巴塞尔银行监管委员会于1975年颁布了《关于银行外国分支机构监管原则的巴塞尔协定》（下称《1975 年协定》），对东道国和母国在监管国际银行中的责任分配进行了规定。东道国承担监管流动性的主要责任，承担监管分行清偿力的主要责任以及代表母国监管机构检查外资银行。而母国监管机关承担监管分行的流动性的责任[2]。
    1982年的意大利Banco Ambrosiano倒闭反映了《1975年协定》的缺漏。在该案中，意大利和卢森堡监管当局互相推卸责任。鉴于此，巴塞尔银行监管委员会于1983年在《1975年协定》的基础上颁布了《关于银行外国分支机构监管原则的巴塞尔协定的修正》（下称《修正协定》）。《修正协定》采用了"双重钥匙"(Dual Key) 方法，即，东道国和母国互相评价监管一家国际银行的质量；和"并表监管"原则，即，母国监管机构应在全球范围内对银行或银行集团的资本充足率、资产集中度和资产质量进行监督。
    虽然《修正协定》要求东道国和母国监管当局要进行信息交流，但在现实中，信息交流很少进行。其原因是不同国家监管方法之间的差异阻碍了信息的有效交流。然而，经验已经使巴塞尔银行监管委员会深知信息交流对母国当局有效实施并表监管的重要性。为此，巴塞尔银行监管委员会于1990年4月颁布了《银行监管机构的信息交流》（下称《信息交流》），作为《修正协定》的补充。《信息交流》强调东道国和母国在审批外资银行设立和监管中要加强监管信息交流。
    1991年国际商业信贷银行（BCCI）因涉及洗钱犯罪活动而被关闭，震惊了巴塞尔银行监管委员会和国际银行界。BCCI 一案揭示了国际银行监管的不完善，尤其是并表监管制度的漏洞。其中的教训是，要使"双重钥匙"方法发挥作用，必须制定为各国所认可的共同的监管准则。为此，巴塞尔银行监管委员会于1992年7月颁布了《监管国际银行集团及其垮境机构的最低标准》（下称《最低标准》）。《最低标准》确立了监管国际银行的四个基本原则，即（１）所有国际银行和银行集团都应受到有能力实施并表监管的母国监管机构的监管；（２）垮境银行机构的设立必须事先得到东道国监管当局和银行或银行集团的母国监管当局的同意；（３）监管机构应该有权从银行的垮境分支机构中获取信息；（４）如果东道国当局认为这四个最低标准中的任何一个未被满足，其可采取必要的限制措施以符合与这些最低标准相一致的谨慎监管的要求，包括禁止外资银行的设立[3]。
    然而，进行有效并表监管的障碍依然存在。首先，缺乏一套制度来评价东道国和母国的监管。一方面，东道国没有共同的标准来评判母国是否有能力实施有效的并表监管；另一方面，母国也缺乏一种机制评价东道国的监管标准。其次，空壳分行、放松监管所产生的监管漏洞仍然威胁着任何银行不应逃避监管的原则。第三，银行保密法依然影响着母国当局为实施并表监管而收集所有信息的能力。为解决上述问题，巴塞尔银行监管委员会于1996年10月发表了《垮境银行业务的监管》，提出了29条建议作为对《最低标准》的补充。
    1997年9月，巴塞尔银行监管委员会颁布了《有效监管银行的核心原则》（下称《核心原则》）。《核心原则》进一步强调东道国和母国之间监管合作的重要性，并把此作为银行有效监管的核心原则之一。《核心原则》重申了母国并表监管原则，其中的主要组成部分是在各个监管机构之间建立信息交流制度。母国监管机构的一个主要责任是确定母行是否不但对其海外分行而且对其海外合资银行和子行实施了适当的监督。关于东道国监管机构的监管责任，《核心原则》明确规定东道国必须要求在其境内的外资银行应以本地银行一样高的标准运行；东道国监管机构有权获悉母国监管机构所掌握的信息[4]。
    通过上述对巴塞尔有关协议中监管责任分配的阐述，可以看到巴塞尔国际银行监管合作模式是母国并表监管下的联合责任。换言之，对外资银行的监管责任应从两方面理解，即，母国监管机构对银行集团整体经营安全和稳健性的责任和东道国监管机构对其境内的该银行集团的分支机构的监管责任。

二、 巴塞尔国际银行监管合作模式的缺陷
    巴塞尔国际银行监管合作模式，即，母国并表监管下的联合责任，是国际社会监管外资银行的基石[5]。然而，近十年来国际银行的接连倒闭表明巴塞尔监管合作模式远非完善。它仍然存在着很多缺陷，其中有一些缺陷是巴塞尔监管合作模式本身所内含的，而有些是由外部因素导致的；有些缺陷已被银行倒闭所揭示，有一些则仍未被人们意识到。

1、巴塞尔国际银行监管合作模式的条件性
    巴塞尔国际银行监管合作模式基于二个前提条件，一是母国监管机构能够获知有关银行海外分支机构经营的信息；二是东道国监管机构对在其境内的外资银行能够适当地履行监管职责[6]。由于这二个前提取决于其他因素，所以巴塞尔监管合作模式有可能不能发挥其应有的功能。
    就第一个前提而言，母国监管机构是否有能力获取海外银行所有的经营信息取决于四个因素，即，资源、主动性、制度安排和东道国当局的合作。虽然巴塞尔银行监管委员会比较重视后两个因素，但多少有些忽略前两个因素。
    缺少资源，包括人员、资金和技术，尤其是缺少人力资源，是制约母国监管机构通过现场检查或其他手段收集信息的主要因素。例如，在BCCI丑闻曝光以前，卢森堡只有15个检查人员负责监管其境外的所有外资银行的经营活动[7]。那么，要指望这么少的监管人员收集所有信息，发现违法经营和欺诈活动是不可能的。
    母国监管机构收集信息的主动性在很大程度上与其资源水平相关。如果没有充足的资金、先进的技术和合格的监管人员，即使监管人员有很大的积极性，也不能收集到令人满意的信息。然而，如果监管人员未能极尽全力收集尽可能多的信息，不主动与东道国当局接触消除收集信息的障碍，即使有了充足的资源，也不一定能收集到所有信息。在巴林银行倒闭一案中，作为其母国监管机构的英格兰银行过于相信巴林银行的高层管理人员，对他们递交的各种报表未能一一核实，甚至对巴林银行新加坡分行极不相称的巨额利润和声称的低风险竟能熟视无睹[8]。 这里，英格兰银行缺少的不是资源，而是收集、核实信息的主动性。
    制度安排指的是各种收集信息的制度是否到位。这些制度包括（1）关于东道国和母国彼此应该提供何种信息以及任何提供信息的谅解备忘录；（2）向母国监管机构报告定性和定量信息的例行程序；（3）通过现场检查和审计师报告来考评银行安全、稳健经营的制度；（4）判断信息重要性的方法。信息收集制度的建立是母国监管机构获知其境外银行所有信息的前提条件之一。巴塞尔银行监管委员会明确提出有效的母国并表监管取决于能使有关境外银行活动的信息传送到母国监管机构的一系列制度是否建立。[9]因而，在巴林银行倒闭后，英国银行监管委员会建议英格兰银行应修改有关银行集团资本充足率和风险暴露信息的收集制度。[10]
    东道国所采取的不合作态度也是母国不能有效收集信息的一个重大障碍。首先，东道国银行保密法的存在往往使母国监管机构无法收集和核实有关特定客户的资料。第二，对在东道国境内的外资银行实施现场检查至今仍然不是母国监管机构为收集信息而能够自由运用的方法。一些国家，例如卢森堡，新加坡和瑞士禁止母国在他们境内对外资银行实施现场检查。
    至于巴塞尔国际银行监管合作模式的第二个前提，是一个更为复杂的问题。东道国监管机构能否有效监管其境内的外资银行取决于东道国当局的资源、主动性、监管政策、监管的基础设施和监管经验以及其他因素。详细分析这些因素对东道国当局监管外资银行能力的影响不是本文的篇幅所能允许。这里，特别指出的是，即使一国拥有丰富的监管经验和完善的监管基础设施，仍然会面临着监管失败的风险。例如，在BCCI一案中，美国监管当局不能确定BCCI是否对其撒谎。[11] 又如，日本DAIWA纽约分行向联储局谎称其已经将前台和后台业务分离。后者竟未作任何调查，轻信其谎言。[12]
    综上所述，在东道国和母国监管机构都能认识到对方没有能力监管外资银行或不能获知所有监管信息的情况下，他们通过阻止银行在东道国建立机构或关闭在东道国的现有银行而能避免监管失败的风险。但是，当他们不能认识对方的无能，或彼此都不敢承认自己的无能时，将被适用的巴塞尔监管合作模式自然很难能起作用。
2、"双重钥匙"方法的缺陷
    为数不少的巴塞尔协议都采用了"双重钥匙"的监管方法。[13]"双重钥匙"方法的负面结果是"单独监管"和"监管伸延”。所谓"单独监管”是指，当东道国当局认为母国监管机构不能满足《最低标准》时，其可以取代母国监管机构的监管责任，独自对在其境内的母国的外资银行实施监管。[14] 相似地，"监管伸延"是指在母国认为东道国不能有效监管东道国境内的母国银行时，母国监管机构可以将其监管权限适用于该银行。[15]然而，正如下述，这两种方法在实施时，会面临很多困难，从而削弱了巴塞尔监管合作模式的作用。
    在当今国际银行体制下，海外银行机构和其母行有着紧密的联系。没有母国监管机构提供的并表监管的信息，东道国监管机构是不可能有能力对其境内的外资银行单独实施监管的。而且，在现实中，即使东道国和母国维持着正常的监管合作，母国监管机构也往往不愿意与东道国监管当局分享信息，无论是在银行设立的审批阶段，还是在母行发生了重大问题时。[16] 例如，在DAIWA丑闻中，日本大藏省在其获知DAIWA银行问题时起的六个星期内，未向美国联储局通报有关情况。[17] 所以，我们可以设想，当母国的监管能力不被东道国所信任，从而被东道国排除出监管东道国境内的母国银行的行列时，母国监管当局很可能对东道国实施的单独监管采取不合作态度。在这种情况下，"单独监管"方法不可能发挥有效的作用。
    就“监管伸延”而言，母国当局也会遇到很多困难。第一，巴塞尔国际银行监管合作模式是母国并表监管和东道国监管的结合。巴塞尔监管合作模式正是通过这种结合才发挥作用。然而，在“监管伸延”方法中，东道国的监管责任被母国剥夺，因为母国认为东道国的监管是不恰当的。那么，缺少东道国的监管，巴塞尔监管合作模式是不可能起作用的。第二，母国有效的并表监管在很大程度上取决于东道国的信息提供。在很多情况下，东道国当局更能发现在其境内外资银行所发生的重大问题；而母国当局通常需要东道国提供这方面的信息。然而，"监管伸延"方法意味着母国拒绝东道国的帮助。事实上，当东道国被母国认为监管不合格时，东道国监管机构往往不愿意助其一臂之力，即使母国希望得到他们的帮助。相反，东道国有可能会抵制母国监管权力的域外适用，包括阻止信息传送到母国监管机构，禁止母国实施现场检查。结果，不仅"监管伸延"方法而且并表监管也不能起作用。
    在对东道国和母国的监管情况缺乏独立的评价机构的情况下，"双重钥匙"方法有可能产生监管权限的冲突：当母国当局认为东道国监管机构没有能力监管而伸延其监管权限，而与此同时东道国也不满意母国监管机构的监管能力而对该母国的银行实施单独监管时。结果，东道国与母国监管机构之间不可避免地会产生紧张关系，形成一种互不信任的局面，从而阻碍了监管合作的进行。
3、东道国和母国监管责任的重合
    监管合作的目的之一就是明确界定东道国和母国监管机构的监管责任，从而避免监管责任的重合。然而，巴塞尔国际银行监管合作模式在很多情况下导致了监管重合的发生，因为它一方面指定某国监管机构为有关外资银行的主要监管者，同时，另一方面又要求另一国监管者亦有责任监管同一个银行。在这一架构下，巴塞尔国际银行监管合作模式只是对清偿力（包括资本充足率）、流动性和外汇头寸的责任在东道国和母国之间进行了分配[18]；而对审慎监管的其他方面未作责任分配。过去的银行倒闭已经表明，东道国和母国之间模糊的监管责任分配将会产生监管重合和监管漏洞。
    监管重合的一个后果是增加了被监管银行的负担。例如，既然母国和东道国都有责任监管东道国境内的外资银行（无论是从银行集团的角度还是从单个银行的角度），他们都有权要求被监管银行遵守他们各自的报告标准。这里，巴塞尔银行监管委员会多少忽视了成本－效益问题（虽然《核心原则》已经注意到报告制度所产生的负担问题 ）[19]。遵守报告制度往往要消耗很多人力物力。我们可以想象，在东道国和母国没有统一的报告格式、范围和频率，和采取不同的会计制度的情况下，被监管银行的报告成本是很大的，因为被监管银行不得不向东道国和母国提供两份不同的报告。同样，现场检查也会发生类似的成本问题。巴塞尔国际银行监管合作模式竭力主张母国监管机构有权进入东道国境内对自己的银行实施现场检查。但它忽略了当东道国也对该银行实施现场检查，尤其是东道国和母国现场检查的内容、标准不一致时，会对被监管银行带来很大的负担。
    监管责任重合的另一个后果是监管标准的冲突。以高层管理人员的资格考评为例。一般而言，东道国监管机构在对外资银行的审批阶段和事中监管过程中，对有关人员是否适合担任高层管理人员是十分关注的。同时，母国监管机构在对该外资银行实施现场检查时，也要对有关人员进行资格考评。这样，当东道国和母国适用不同的考评标准时，就会产生标准冲突。同样，当东道国和母国有不同的报告要求、不同的现场检查的内容和标准时，相类似的冲突也可能发生。事实上，即使诸如在资本充足率、流动性和清偿力等监管责任已经区分的领域，标准冲突也会发生，因为有关定义和计算方法不同。
4、最后贷款人的空缺
    巴塞尔银行监管委员会对国际银行业监管的重视起因于Banco Ambrosiano的倒闭。当这个卢森堡境内的意大利子行发生危机时，卢森堡和意大利当局都声称自己没有责任向其提供紧急援助。可是具有讽刺意义的是巴塞尔银行监管委员会至今未对最后贷款人的责任分配作出明确规定。其中的原因一方面是因为明确地对最后贷款人的责任分配作出规定可能会产生道德风险（Moral Hazard）问题，从而银行监管理论主张对最后贷款人的规定应采取"推定模糊"（Constructive Ambiguity）的做法[20]； 另一方面原因是东道国不愿意对在其境内的本国银行和外资银行都承担最后贷款人的责任。
    在国际范围内，最后贷款人的责任问题是一个很有争议的问题。有的人认为，最后贷款人的责任和流动性监管有关，因而，是属于东道国的责任范围。[21] 相反，一些学者认为最后贷款人的责任更多是与清偿力监管相联系，所以，是属于母国当局的责任范围。他们的依据是海外分行和子行的清偿力与其母行是戚戚相关的。 [22]我认为上述两种观点是不能令人信服的。因为当他们要让东道国承担最后贷款人的责任时，就强调分行、子行和其母行关系中的可分割性；当他们要让母国承担最后贷款人的责任时，却强调分行、子行和母行的不可分割性。然而，事实上，分行的清偿力与母行并不是不可分的[23]， 而子行的清偿力在很大程度上是独立于其母行的[24]； 子行和分行的流动性则与其母行常常紧密相联系。[25]
     我认为，最后贷款人责任的理论依据不在于母行和其海外分支机构在清偿力和流动性方面是何种关系，而在于东道国和母国当局应该履行的监管义务上，和该外资银行的倒闭是否会对东道国和母国的银行体制产生系统性风险。规定母国和东道国共同承担最后贷款人的责任也可以促使他们都能积极而恰当地履行监管责任。经验表明在最后贷款人的责任分配上缺少合意已经导致了监管混乱。当某个外资银行危机即将发生时，东道国和母国当局再讨论最后贷款人问题就可能为时已晚。因为东道国和母国会互相把这个责任推给对方；或者对紧急援助的数额分配不能达成一致意见。
    而且，当人们普遍坚信一旦银行发生危机，中央银行就会扮演最后贷款人的角色时（现在人们仍然有很强的银行"大而不倒"的观念），道德风险就不可避免地会发生。换言之，道德风险的产生并不取决于是否最后贷款人的责任已经明确划分。所以，与其对这个问题不作规定而导致混乱，不如明确对其责任作出区分。
5、巴塞尔国际银行监管合作模式适用中的地方主义倾向
    众所周知，巴塞尔协议不是国际条约，其本身不具有法律约束力。然而，回顾过去，我们可以发现巴塞尔协议确实已经有着某种程度的法律内容和法律意义。他们以"软法"或"合意法"的形式，起着事实上的强制法的作用。现在，很多国家不但通过监管机构的具体执行，而且通过其本国立法机构的立法把巴塞尔国际银行监管合作模式中的许多内容适用于其本国。
    这里的问题是，许多国家在适用巴塞尔国际银行监管合作模式的过程中，采取了一种地方主义的态度。[26]他们把自己认为适当的内容吸收进本国的法律和法规中。例如，美国国会将巴塞尔监管合作模式中的母国并表监管原则作为1991年的《强化外资银行监管法》的重要内容。然而，它却没有把"监管伸延"吸收进本国的法规中，因为美国监管当局倾向于拒绝母国监管权力的域外适用。
    在各国具体执行巴塞尔国际银行监管合作模式的过程中，也存在着地方主义的倾向。而这一点似乎为巴塞尔银行监管委员会所提倡。为促进巴塞尔监管模式被各国广泛接受，巴塞尔银行监管委员会曾明确指出，对合作模式内容的实施由各国监管当局自行决定。[27] 但是，由于各国在实施巴塞尔监管合作模式时往往是彼此隔绝，同时也出于本国的利益，所以实施中出现的不一致就难以避免。

三、对巴塞尔国际银行合作监管模式的完善：签订监管合作协议

    巴塞尔国际银行监管合作模式的缺陷使国际银行监管合作远非完善。结果，呈现在我们面前的是，一方面国际监管合作不断进行；另一方面，由于监管合作失败作为主要原因的银行失败却不时地发生。因此，笔者认为，为了使监管合作无论从形式还是从内容上更具有约束力，使东道国和母国监管机构都能把监管合作视为他们必须履行的义务（如果他们均希望母国的银行能进入东道国境内营业），就应该签订监管合作协议，并把之纳入对外资银行准入的审批程序中。同时，协议的谈判过程和对协议内容的具体规定，还可以消除巴塞尔监管合作模式中的缺陷，从而使其能更有效地发挥作用。
    具体而言，在正式批准外资银行设立申请前，东道国当局应该要与母国当局签订监管合作协议。在监管合作协议中，东道国和母国的监管责任、监管标准、信息交流和其他监管事项均要作出明确规定。监管合作协议的效力有两个方面：如果两国当局未达成合作协议，来自母国的申请者就得不到在东道国开办银行的许可；如果两国达成协议，但有一方或双方未能遵守协议，他们可以禁止母国的银行以后再次进入东道国，或在极端的情况下，关闭已经在东道国境内营业的母国银行。另外，只要东道国和母国已经为母国银行首次进入东道国签订了监管合作协议，以后母国其他银行再次进入东道国，就不必再为签订监管合作协议而重新谈判，原则上可适用两国监管当局最初订立的监管合作协议，只是在不同的情况下可能要作一些修改、补充。
    在签订监管合作协议中，东道国和母国当局必须遵循"有效监管"的原则。具体而言，东道国监管机构对其境内的母国银行的监管应该有助于加强母国对包括东道国境内的银行在内的银行集团所实施的并表监管；而母国在并表监管的基础上对东道国境内的银行的监管也应促进东道国对该外资银行的监管。这说明这两种监管方法是互补而不是互替的。他们形成了监管分工明确且互相配合的监管机制。“有效监管”的一般原则下，下列三个具体原则应该是签订监管合作协议必须遵循的，即，明确划分监管责任，制定最低监管标准和确保信息交流。
1、明确划分监管责任
    过去的银行倒闭已经表明含糊不清的监管责任分配会导致监管漏洞和重合，甚至浪费资源和相互推诿责任（BCCI案就是一例）。根据"有效监管"原则，东道国和母国监管外资银行的责任范围应该在监管合作协议中明确予以规定。东道国和母国监管机构既不能为减轻负担而把监管责任推给对方，也不能出于自己本国利益而承揽超越自己能力的监管责任。明确的监管责任分配与被认可的最低标准（见下文）相结合，可以有效地避免监管责任重合，从而减少被监管银行的负担和监管冲突。而且，东道国和母国将会各司其职，进而也解决了监管合作协议的执行问题。
    这里，有必要特别强调在监管合作协议中应明确规定最后贷款人的责任分配问题。笔者认为，在监管合作协议中，应明确规定东道国和母国的中央银行都有担当最后贷款人的责任。但这种责任不是强制性的，是一种自由裁量权，它取决于是否符合提供法律所规定的提供紧急援助的条件，即，外资银行的倒闭是否归对东道国和母国的银行体制产生系统性风险。
    母国和东道国关于最后贷款人的联合责任有三种情况。第一种情况是东道国和母国都决定要提供紧急贷款。那么，贷款数量的分配、贷款时间和贷款程序都应在监管合作协议中明确规定。第二，东道国认为该外资银行的倒闭会损害东道国的银行体制，而母国认为不会对母国的银行体制产生影响，那么，只有东道国承担最后贷款人的责任；反之亦然。第三，东道国和母国都认为该外资银行的倒闭不会对各自国家的银行体制产生系统性风险，东道国和母国将不承担最后贷款人的职责。
2、制定最低监管标准
    要使东道国和母国在签订监管合作协议的过程中把两国不同的监管规则、标准统一化是不能想象的。笔者认为比较现实的方法是把东道国规则（监管外资银行的有关法规）当作适用于监管外资银行的最低标准。这里，东道国规则应该尽可能地根据巴塞尔有关监管国际银行的协议作出规定或修改。母国监管机构必须同意以东道国规则作为最低标准来监管他们在东道国境内的银行，这是签订监管合作协议的前提条件之一。否则，东道国可以拒绝母国银行的设立申请。至于母国是否要对他们的银行施加比最低标准更严格的条件，则取决于母国监管机构和其本国的立法。换言之，上述主张是在接受东道国的规则为最低标准的前提下，不排除母国以本国的规则对银行集团（包括其在东道国境内的银行）实施并表监管。
    以根据巴塞尔有关协议制定的东道国规则作为监管外资银行的最低标准，目的在于使东道国境内的外资银行能平等地进行竞争；同时，也在于防止东道国为吸引外资银行的进入而采取放松监管的政策。如果以母国规则为最低标准，那么，在东道国境内就可能适用着无数个不同的监管标准。结果，各国规则的差异不可避免地导致外资银行在东道国境内的不平等。当然，以东道国规则为最低标准并不是一种最好的选择，因为它未能解决东道国本国银行和外资银行之间歧视和非歧视的不平等。最好的选择应该不但是东道国和母国监管外资银行规则的统一，而且是东道国监管内资银行和外资银行规则的统一，但这不是一朝一夕就能完成的。
    当然，在东道国和母国有关法律不需要修改的情况下，东道国和母国当局可以在监管合作协议中建立共同认可的规则。例如，以现场检查为例，东道国和母国可以就检查形式、内容、标准和频率等事宜达成合意。同样，他们可以制定相同的标准来考评银行高层管理人员。如果有可能，他们也可以对银行的报告制度作出相同的规定。现在，在许多国家中富有弹性的银行法规制度和监管权力为在监管外资银行的某些方面达成统一规则提供了可能性。
3、确保监管信息的交流
    监管信息交流的重要性已多次为巴塞尔银行监管委员会强调，也为各国监管机构所认识。所以，监管合作协议必须规定东道国和母国之间进行正常监管信息交流的一套规则。这套规则应该包括信息交流的程序、内容和频率。基本原则是涉及东道国境内外资银行的信息和对该外资银行有影响的有关银行集团的信息必须报告给对方监管机构。
    监管信息交流的最主要障碍是各国的银行保密法和东道国禁止母国实施现场检查。要求东道国和母国消除所有的障碍是不现实的。所以，在签订监管合作协议的过程中，东道国和母国应该就监管信息交流作出承诺，即，在各自法律允许的范围内能向对方提供多少信息。巴塞尔银行监管委员会在2001年5月颁布的《银行监管者之间合作声明的基本要素》也提出了相似的观点。东道国和母国通过向对方展示其监管法律体系、监管资源和以往在银行监管方面取得的成就和经验来使对方相信其有能力提供足够多的信息。

四、 结论

    在外资银行准入的审批过程中导入签订监管合作协议，可以消除巴塞尔国际银行监管合作模式的缺陷。巴塞尔国际银行监管合作模式的前提是母国有能力获知所有并表监管的信息，而东道国有能力监管其境内的母国银行。那么，东道国和母国是否具备能力，可以在谈判监管协议的过程中通过各自的阐述、答辩和考评而为对方获知。实际上，签订监管合作协议的过程就是互相检查对方是否有能力监管的过程。由于监管合作协议的签订意味着对双方监管能力的承认，所以就不会发生"双重钥匙"的负面结果，即，"单独监管"和"监管伸延"。如果在事中监管中发现对方监管机构不能实施有效监管，为防止"单独监管"和"监管伸延"的适用，应该在监管合作协议中规定在这种情况下可以关闭有关银行。最后贷款人责任分配问题和因责任分配不清而导致的责任重合因为在监管合作协议中明确划分了责任范围而得以解决。以东道国规则为最低标准可以防止在适用巴塞尔监管模式过程中出现的地方主义倾向和因标准不同导致的监管责任重合。
    签订监管合作协议也是监管规则统一化的一种途径。为签订监管合作协议，东道国必须根据巴塞尔有关协议制定最低标准。同样，母国当局为了让本国银行扩进东道国境内，也必须认可东道国的规则作为最低标准。这样，巴塞尔协议将逐渐为东道国和母国当局所接受和实施，而这是各国监管规则统一化的关键环节。
    应该指出的是，虽然监管合作协议不是象条约那样具有法律约束力。但我们不应该忽视这种协议的法律含义。事实上，一国监管当局一旦签订了监管合作协议，他们就会把它视之为一种政治和道德义务，并会以其信誉（如政府名誉）去实施该协议。[28] 监管合作协议的约束力就在于它是以东道国和母国监管机构以他们的信誉作出的承诺作为保障的，从而也使监管合作更具有约束力。