世界银行在它近60年的发展过程中不断适应世界形势的变化进行自身的改革，它的贷款政策、贷款重点都在不断发生变化，其中尤为引人注目的是，20世纪80年代以来世行逐步改变了以往所采取的片面追求经济增长、基础设施建设以及快速工业化的发展模式，转而强调可持续发展，强调环境保护对于发展的重要意义，并由此形成了将环境保护和经济发展相结合的世行的环境保护政策。世行的这一政策转变无论对世界经济的发展还是对全球环境的保护都具有深远意义，同时也对正在谋求发展、摆脱贫困的发展中国家产生重大影响。
　　
    一．世行环境政策的演化及特点
　　
　　20世纪70年代，随着在经济发展过程中环境问题的突显，在西方国家，一些民众和非政府组织也将“环境运动”的矛头指向了世界银行，认为世行援助的一些大型项目在执行过程中造成了对环境的破坏，他们指责世行只重视发展，不注重环保，要求世行检讨自身政策，进行改革。[1]1975年，世行发布了“项目环境发展的指导方针”（Guidelines on Environmental De velopments of Projects），这个“指导方针”并不是强制性的，因此，“指导方针”颁布以后，在世行的业务活动中，环境问题并未受到重视。此后世行在这一问题上一直受到指责。[2]世行在要求改革的内外压力之下逐步将环境保护工作纳入议事日程，并将环境保护的要求纳入到它的政策文件中。1984年，世行在其“业务手册”（Operational Manual Statemnt）中规定了它在环保方面的政策（OMS2．36），其后颁布的世行政策文件“业务指令”（Operational Directives，OD）、“业务政策”（Operational Policy，OP）、“业务程序”（Bank Procedure,BP）和“良好操作”（Good Practices GP）中都包含了环境政策，并且，世行对这些环境政策进行了不断修改和整合。其中，1992年，OP／BP4.01取代了OMS2．36；1999年，“业务指令”对环境评估的规定经过修改并入了OP／BP4．01；2001年，OP4．10取代了OD4．20；世行还准备修改OD8．60，并在2002年将其并入OP／BP文件中。
　　2001年7月17日，世行执行董事会又通过了新的环境保护战略（New Environment Strate gy），这个新的环境战略认识到环境政策的作用不应只是减轻对环境的危害，它还应该有更积极的一面，那就是能为提高发展中国家人民的生活质量作出贡献。新的环境战略将重点放在了发展中国家的紧要问题上，并提出三个目标：1．提高生活质量；2．提高发展质量；3．保护诸如气候、水源、森林、生物多样性等地区性和全球性的共同资源。[3]
　　世行在环保问题上的步步深入，是世行所采取的发展观念和发展模式发生不断变革的反映。从20世纪70年代和80年代的“减少破坏”（mitigate damages）、“无破坏”（do no harm）发展到今天的有目标的长期的环保援助，世行走过了曲折的过程，这一过程也正说明了国际社会在发展问题上认识的进步。
　　世界银行是一个发展机构而不是专门的环保机构，这就注定了世行所采取的环境政策有其自身特点。
　　（一）将环境保护与世行发展经济和减轻贫困的宗旨相连，而不是单纯强调环保
　　世行的诞生是为了促进发展，并不是为了促进环保。但是在世行促进发展的过程中不可避免地遇到了环境问题。世行在这一过程中逐步认识到环境问题不是一个附加问题或附加部分，它与发展、贫困有机联系，环境的破坏是发展停滞和贫困加剧的重要原因，要想发展经济、摆脱贫困就必须保护环境。正是在这一指导思想之下，世行采取了以促进发展、减轻贫困为目的的“以人为本”的环境政策。从1992年起，世行不再把对单独的环境项目的投资作为执行自己环境政策的主要方式，而是将对环境的投资融合到具体的部门项目当中（如：农业、能源、城市发展、卫生）。另外，世行的环保政策不仅关注自然环境，同时还将一些社会因素包括在内，如：人类健康、“当地民族”、“非自愿移民”、“文化财产”等。这一点也说明了世行的环境政策是与发展、与人密切相连的。
　　（二）强调环境保护重在预防而不是整治
　　工业发达国家曾经在经济发展过程中，片面追求经济增长，忽略对环境的保护，最终付出了沉重的代价。世界银行吸取了这一历史经验教训，并且针对许多发展中国家仍在走“先污染，后治理”老路的现状，充分强调“预防在先”的环境保护模式。世行在其“业务政策”（OP）中规定，所有申请世行援助的项目都必须首先进行环境评估，充分考虑该项目对环境可能造成的影响，并且在环境评估中列明准备对不良环境影响采取的预防、减轻或补偿措施，“业务政策”（OP）同时指出：相对于减轻和补偿措施，世行更倾向于接受预防措施。[4]
　　（三）对环境保护的援助是采取经济手段与非经济手段相结合的方法
　　世行认识到对于发展中国家环境保护，如果只重视对具体项目进行经济投资，而不考虑发展中国家在环保方面管理能力不足、法律法规薄弱、机构不健全等因素，环境保护不可能取得预想的结果。因此，世行在进行传统项目融资的同时，还帮助发展中借款国进行能力建设、政策改革、人员培训，期望从根本上和整体上提高这些国家的环境保护水平，并且，世行强调更多地运用非经济手段将是世行今后环保工作的趋势。[5]
　　（四）强调环境保护的合作和参与
　　世界银行积极倡导在环境保护方面进行有效合作，在国际层面上，世行与一些政府间国际组织和非政府间国际组织都建立了合作关系，如联合国环境规划署（UNEP）、联合国开发署（UNDP）、世界卫生组织（WHO）、世界保护组织（CI）等。世行还是全球环境基金（GEF）和蒙特利尔议定书多边基金（MPMF）的执行机构。具体到各个借款国，世界银行要求借款国在就有关项目作环境评估时，充分重视国内的非政府组织（NGO）以及受项目影响的团体的参与意见，同时世行还建立了诸如“国家环境行动计划”（NEAP）、“社区推动发展计划”（CDD）等新的工作机制，以推动借款国国内上至国家政策机关，下至民间基层组织对环境保护的广泛参与。
　　
     二．世行环境政策的主要内容和执行机构
　　
　　（一）环境政策的主要内容
　　在世行现行的这套政策程序规范OD、OP、BP和GP中涉及环境保护主要的是：环境评估（OP／BP4．01）、自然栖息地（OP／BP4．04）、病虫害防治（OP／BP4．09）、林业（OP／GP4．36）、水坝安全（OP/BP4．37）、国际水道项目（OP／BP7．50）、争端地区的项目（OP／BP7．60）、文化财产（OP／BP11．03）。这八项内容再加上当地民族（OD4．20）非自愿移民（OD4．30），共同构成了世界银行的十项核心环境政策（程序）。十项环境政策（程序）的共同目标就是把对环境和社会问题的关注融入到世行的各项业务活动中去，预防和减轻其业务活动对人民及其生存环境的造成破坏，从而推动可持续发展。[6]
　　在世行的环境政策中，起基础和核心作用的是“环境评估”。世行的环境评估政策规定所有想获得世行援助的项目都必须首先经过环境评估，该政策根据各个拟建项目对环境可能造成的影响，将它们划分为A、B、C和FI四类，对每万类有不同的环境评估要求。
　　A类项目是很可能对环境产生重大、敏感、多样或前所未有的不良影响的项目。对A类项目的评估，应检验项目的潜在正、负面影响，并将其与其他可行的项目方案（包括“无项目”的情况）进行比较，然后建议采用必要的措施以预防、尽量缩小、减缓或补偿不良影响，改进环境的性能。项目发起方应负责编写一份报告，一般是环境影响评估报告。
　　B类项目是对人类或重要环境地区的潜在影响不如A类项目那么严重的项目。该类项目的影响仅限于项目地点，而且其影响也不是不能改变的。B类项目的评估范围可按各项目的具体情况来定，但其范围都比A类狭窄。
　　C类项目是对环境仅产生极为轻微或根本不产生不良影响的项目。对C类项目除审查以外，不需做进一步的环境评估。[7]
　　最后一类是FI项目，如果一个拟建项目涉及由世界银行通过金融中介向该项目的分项目投资，而这些分项目可能导致不良环境影响，则该项目就是FI类项目。对这一类项目，世界银行要求每一个金融中介都对拟建的分项目进行审查，并保证分项目的发起方能为每一个分项目做必要的环境评估。
　　在严格评估要求的同时，世行还要对借款国的环境评估工作提供帮助，对环境评估的结果进行审查，最后还要对环境评估的执行进行监督，以确保借款国的环境评估工作达到世行的要求，真正将发展项目对环境的负面影响降到最低点。
　　（二）机构设置
　　为保证环境政策的贯彻、执行，世行设立了一套健全的机构体系。世行环境政策的执行机构涉及到它的各个部门，根据是否专门从事环境保护工作，将这些机构分为两大类：业务类和专业类，这两类机构之间在环境保护方面进行有效合作，共同组成世行的环境政策执行网络。其中，业务类机构包括地区副行长（RVP）和地区管理组（RMTS）、地区专业局、国别管理组（CMUs）；专业类机构包括地区环境局（REDs）、环境总局（ENV）、法律局副行长室（LEGVPU）、发展经济学副行长室（DEC VPU）、世界银行学院（WBI）、环境委员会（EB）。在这些机构中，世行的环境委员会起核心作用，它由各专业环境机构的负责人组成，领导着世行的各专业环境机构。它在执行环境政策方面起着非常重要的作用，主要负责资源分配和人员调动、审查地区年度业务计划、监督整个世行环境工作的协调情况和质量问题，它还在环境总局的协助下，建立政策执行的监督和报告体系。
　　除了以上执行机构以外，1993年，世行执行董事会通过决议建立了一个三人组成的，半独立的监察小组（The inspection Panel）。[8]监察小组负责受理监察申请，对违反世行政策（包括环境政策）的事实进行调查。监察小组的调查结果是执行董事会对相关业务作出停止贷款、暂停项目和请求赔偿措施的根据。因此，监察小组的成立试图从外部对环境政策的遵守再提供一层保障。
　　
    三．世行环境政策与环境国际公约的相互关系
　　
　　环境问题的全球性及其保护的国际性已经为世人公认，而制订国际环境公约是世界各国携手保护全球环境的行之有效的方法。据不安全统计，仅在1972年至1995年间全世界已制定有900多个多边的和双边的与环境有关的国际公约。其中，有些国际环境公约的参加国数目众多，达到了一百多个。这样就出现许多国家既是国际环境公约成员国又是世界银行成员国的现象，如：参加《气候框架公约》的184个国家有172个都是世界银行的成员，[9]这些国家将受到环境公约和世行政策的双重影响。因此明确世行的环境政策与这些环境公约之间的关系就显得至关重要。
　　（一）世行是否受国际环境公约制约
　　世界银行是否会因为自己的成员国也是某环境公约的成员国，就受到自己并未参加的该环境公约的制约呢？根据国际条约法的“条约不约束第三方”的原则，既然世行并没有加入这些条约，并不是这些条约的成员方，那么这些条约对世行也就没有约束力。对此，有学者提出，尽管世行并不能仅仅因为其成员也是某国际公约的成员就受到该国际公约的约束，但是作为国际社会的一员，像世行这样的国际发展银行不仅要受到不断演变的国际公共政策和一般国际法的约束，而且还要受到为全球共同遵守而制订的多边环境公约中的原则和标准的限制。[10]
　　在此问题上，笔者认为，许多环境公约尽管参加国众多，但公约中的很多规定都是原则性或者指导性的，还并没有成为“为全球共同遵守而制订的原则和标准”，因此，从法律上讲，世界银行并不受其成员国参加的国际环境公约的约束。
　　（二）世行的环境政策与国际环境公约相互影响
　　1．国际环境公约对世行环境政策的影响
　　尽管世行并不受它未参加的国际环境公约的法律约束，但是，国际环境公约对已加入该公约的世行的成员国有约束力，同时，这些环境公约也代表了国际社会保护全球环境的努力和方向，它们与世行环境政策的目标是一致的。因此，世行承诺不违反这些环境公约。世行在其业务政策OP4．01中规定：对拟定项目的环境评估要考虑借款国承担的与项目有关的国际环境公约和协定下的义务。另外，在OP7．01中规定：世行在（与借款国）订立贷款合同时，应该避免订立与借款国相关国内法不一致或不修改国内法就不能实行的条款。也就是说，如果有借款国已经将参加的有关国际环境公约纳入国内法，那么，世行的贷款合同条款也不得与该有关环境公约的条款相冲突。
　　2．世行的环境政策对国际环境公约的影响
　　虽然世行自我承诺不违反有关环境公约，但是如果世行违反了自己制订的政策并不承担国际法责任，因此这种承诺并不能产生国际法上的效果。实际上，由于世行强大的经济实力，它对成员国国内政策包括环境政策的影响力相比于某些环境公约要大的多。[11]因此，世行对自身环境政策的执行情况直接影响到有关环境公约的执行效果。而由于世行本身在其环境政策制定和执行过程中的一些问题，实践中它的某些业务活动造成的结果与有关环境公约的目标相背离。例如：尽管世行是对可再生能源开发融资最多的机构，但是在过去的六年中，对可再生能源的投资只占到它全部能源投资的10％，并且，世行仍在对发展中国家的石油、煤炭等能源的开发进行大量投资。[12]而对这些能源的开发进行投资的结果必然造成大量温室气体的排放，这显然与《气候框架公约》的要求相矛盾。由此可见，如果世行的融资活动不能与其成员国已参加的环境公约保持一致，那么这将给有关环境公约的执行带来很大的负面影响。
　　
    四．世行环境政策的不足之处
　　
　　世行在向其成员国提供贷款的同时，强调环境保护对于发展的重要意义，并制定了相应的环境政策，但这些政策并非完善，还存在以下一系列问题。
　　（一）环境政策较为分散，并未形成一套完整体系
　　世行的环境政策分散在其多个政策文件中，这就造成了环境政策理解和执行上的困难。目前，世行已认识到这一问题，也正试图将这些环境政策集中起来，形成一个整体，但是，从目前情况看来，这还需要一个较长的过程。
　　（二）环境政策的一些规定太过灵活、有些地方还相互矛盾
　　在世行的环境政策文件中，有较多灵活性的措辞和规定。如：OP4．01第六段规定：“预防和减轻污染手册列出了预防和减轻污染的措施以及通常能为银行接受的污染排放量。但考虑到借款国的立法和当地情况，环境评估可以提出替代（预防和减轻污染手册规定）的项目排放量以及预防和减轻污染的措施。……”再如OP4．01第十六段规定：“……借款国要在协商前及时提供形式上和语言上能为受影响团体接受和理解的相关材料。”这里怎样才算“及时”，该政策文件并未指明。另外，OP／BP4．01中还经常出现诸如“如果可能”、“如果合适”等字眼。太过灵活的规定势必会使环境政策的执行效果大打折扣。
　　同时，OP／BP中还可见一些自相矛盾的规定。如：世行OP4．01和OP7．01都强调世行尊重借款国的国内法，世行与借款国的借款合同尽量不与借款国的国内法相冲突。这样规定无疑有其积极的一面，但问题是，如果某些借款国的国内法对环境的保护处于较低层次甚或与该借款国参加的国际环境公约相抵触，这种情况下，世行如果还遵守它的这一规定势必会产生消极结果。
　　（三）环境政策的执行力度不够
　　环境政策执行不力已是世行公开承认的问题。这个问题是由以下多方面因素引起的。
　　1．任务分担不合理
　　目前，世行的环境工作虽然强调部门之间的合作，但工作责任主要由专业环境工作人员承担。这就使得具体业务部门的工作人员遵守环境政策的动力不足。
　　2．资源分配不合理
　　世行对用于执行环境政策的资源（包括人力、物力），是根据具体项目的规模而不是它的环境风险因素进行分配的。这就造成了一些高环境风险的项目的执行缺乏足够的资源投入。
　　3．机构职能的内在缺陷
　　世行设立了“独立的监察小组”受理民间投诉，对工作人员违反世行的政策进行调查。这个监察小组的设立对监督环境政策的执行有积极的意义，但是监察小组在职能上的内在缺陷又使得它不能发挥应有的作用。“独立的监察小组”事实上并不独立，它要受命于世行的执行董事会，一项投诉是否要进行调查，首先要由执行董事会的决定，可是谁又能保证执行董事会不会为了维护世行的形象而主观臆断，对本应该受到调查的违反环境政策的行为网开一面呢？再者，即使监察小组已做出调查结果，采取什么样的惩罚措施也由执行董事会决定，执行董事会是否会倾向于从轻发落呢？这些问题实际上归结于一个问题：由谁来监督执行董事会，以保证它也会完全遵守它自己拟定的环境政策。
　　目前，世行已经认识到其环境政策在执行过程中产生的种种问题，并试图通过进一步深化改革来解决这些问题。
　　
    五．世行环境政策对我国的影响
　　
　　我国在1980年恢复了在世行的代表权，1981年世行向我国提供了第一笔贷款。截止到2001年6月30日，世行对中国的贷款总承诺额累计348亿多美元，中国目前是世行最大的借款国。世界银行支持的项目几乎遍布中国各省、市、自治区和国民经济的各个部门。[13]
　　我国既然与世行存在广泛而稳定的合作关系，那么世行不断加强的环境政策对我国的发展建设肯定会产生很大影响，而这样的影响实际上是挑战和机遇并存。首先，世行环境政策的实施要求我国加强对有关建设项目环境因素的重视，否则，该项目将难以得到世行的援助。1999年的“青海子项目”已经证明了这一点。[14]而要在发展经济的同时有效地保护环境，完备健全的法律制度是必不可少的，但就我国目前情况而言，相关立法不尽完善。为此，笔者拟作如下建议。
　　（一）制定我国的《环境影响评价法》
　　如前所述，世行环境政策的核心内容之一就是要求借款国在申请融资时首先对有关项目进行环境影响评价。尽管世行会对借款国的评估工作提供技术支持和帮助，但它强调这项工作将主要由借款国自己承担，而对该项目环境影响评价的结果将直接影响世行的贷款决策。
　　要使环境评价工作能够在我国顺利展开，就必须有强有力的法律作为依据。目前我国虽已在相关立法及文件中规定了环境影响评估制度，[15]但有关法律规范分散且笼统。因此，笔者认为，我国应制定一部独立的《环境影响评价法》专门规范环境评价行为。
　　（二）环境评估的对象应将社会经济环境包括在内
　　世行提倡的环境保护不仅仅指对自然环境的保护，它还将社会环境的保护包括在内。这种将环境保护和环境评价的对象从自然环境扩大到社会经济环境的做法，已被一些国家和地区的环境立法采纳。[16]笔者认为我国的环境评价立法也应突破原有思维，将社会经济环境列为环境评价对象，这样有利于对环境的整体保护，同时也会产生良好的社会经济效益。
　　（三）立法应明确规定公众参与制度
　　世行在其环境政策中十分强调环境保护的公众参与，它要求借款国在作环境评价时必须充分考虑受项目影响的公众及非政府团体的意见。我国的环境立法已涉及到公众参与的问题，[17]但有关规定太过原则含糊，既没有讲明公众参与的途径和程序，也没有指出公众参与意见在多大程序上影响环评结果。因此笔者认为，我国今后的环境影响评价法应就此问题作专门而细致的规定。
　　（四）建立独立的环境评价管理机构
　　为提高环境评估工作的效率，笔者建议我国应像美国和加拿大那样建立专门的、独立的环境评价管理机构，[18]以便对环评工作进行外部监督和协调。
　　另外，世行的环境政策也会给我国带来很多机遇，我国作为发展中国家可以争取更多与改善环境质量有关的贷款，我们还可以充分利用世行提供的诸如环境政策咨询、环境管理机构建设以及环境专家的指导、培训等非金融服务，改善我国的环境建设和管理的整体水平。