摘要：非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的重要形式，是国家财政收入的重要组成部分。法治国家的政府非税收入管理普遍遵循法制化、透明化、科学化和规范化等原则，法制建设比较完备。我国政府非税收入管理存在的问题主要包括非税收入规模偏大、收费基金项目多且管理分散、法制建设不健全、资金管理不规范、以及违规收费和乱设基金问题突出等。应当立足于激励与规制并重的理念，确立制度目标和立法规划，从而促进非税收入管理的法制建设。

关键词：非税收入管理；预算法；激励；规制

一、非税收入概述

非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的重要形式，是国家财政收入的重要组成部分。广义的非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，所包含的内容与预算外非税收入基本相同，从2004年正式取代“预算外资金”的提法。2011年政府收入分类科目将非税收入分解为7大类（政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源及资产有偿使用收入和其他收入）。从财政管理的角度分析，非税收入可以分为预算内非税收入（教育费附加收入、排污费和城市水资源费收入、矿产资源补偿费收入、专项收入、土地出让金等），预算外非税收入（没有纳入预算内的行政事业性收费和基金、以政府名义接受的捐赠收入、国有资产和公共资源等租金收入等），以及制度外收入（既未纳入预算内又未纳入预算外的政府收费和集资，凭借行政权力或垄断地位取得的收入）。

二、非税收入的实证分析

1.我国政府非税收入管理机制的变迁。（1）1995年之前：重点治理“乱收费、乱罚款和乱摊派”，加强收费和基金的审批管理，严格控制新设的收费和基金项目，逐步压缩收费和基金收入的规模。（2）1996年至2003年：1996年财政部颁布多项规范性文件，逐步将预算外管理的收费和基金纳入财政预算管理，将预算外管理的非税收入纳入国库单一账户体系和部门预算管理，减少预算外资金规模，解决财政资金体外循环。同时逐步将国有资源及资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入等纳入财政管理，拓宽了非税收入来源。（3）2004年至今：2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》，取消“预算外资金”的提法，明确非税收入的概念和范围，构建非税收入管理的制度体系。

2.我国政府非税收入的总量、趋势及特点。根据财政部和各地政府公开披露的统计信息来看，1990 年代政府非税收入占财政收入的比重大致在30%—50%之间，占GDP 的比重在4%左右。2000 年到2010 年，非税收入占财政收入的比重维持在10%—40%之间，平均下降到22.53%。从2007 年开始，非税收入表现出比较稳定的小比例增长，行政事业收入和其他收入的增长快于专项收入和罚没收入的增长。我国政府非税收入大部分来源于地方，各级政府部门均存在大量收费行为，改革非税收入必须首先从地方政府及其部门入手。

三、国外发达国家非税收入管理的主要经验

1.严格遵循三个原则，实现非税收入的法制化、透明化管理。（1）法治原则。美国州级政府在联邦宪法所赋予的权力范围内对政府非税收入立法，项目、标准、控制、开征、变更等都必须通过议会或选民投票表决。（2）公开原则。法国地方政府必须向公众公开财政预算报告和财政管理政策，公众通过政府网站能查询到各项非税收入收支。（3）民主原则。加拿大法律规定设立新的收费项目或修改收费标准之前，必须公开举行听证会，通知缴费人进行磋商并就收费进行评估。未履行上述程序或未达成一致意见的，不能新设项目。

2.合理安排三个环节，实现非税收入的科学化、规范化管理。（1）非税收入项目和标准的确定。澳大利亚制定政府性收费标准以“成本补偿”为原则，不以营利为目的；加拿大联邦《财政管理法》也规定收费不能超过成本。（2）非税收入的收缴管理。一是确保非税收入统一纳入财政预算。美国所有的非税收入都要纳入政府预算管理；加拿大联邦《财政管理法》规定政府非税收入必须统一缴存到出纳总署的综合收入基金账户中，纳入财政预算管理。二是设置便利的缴费渠道。加拿大卡尔格里市规定了预先授权支付、金融机构代办缴付、通过电话委托缴付、通过邮寄付款、直接向征收机构缴纳等五种缴费方式。（3）非税收入的使用管理。美国非税收入具有专用性，限定专用范围和方向；加拿大的非税收入则是收缴后存入国库，通过财政统一预算统一支出。但不管非税收入的使用是否专款专用，各国都对非税收入的使用实施严格的监督审查。比如加拿大规定政府部门和机构应当向国库部和省及地方政府的“收费检查委员会”报告收费管理情况，接受其审计。

四、目前我国非税收入管理的现状及存在的主要问题

1.非税收入规模偏大。根据财政部和各地政府公开的数据，我国中央非税收入相当于本级财政收入的13%，地方非税收入达到49.6%，许多省份非税收入已超过本级税收收入，全国非税收入的47.3%来源于行政事业性收费和政府性基金，收费基金规模过大导致“费挤税”，给公共财政建设带来了巨大困难。

2.收费基金项目多、管理分散。目前中央批准的行政事业性收费近200 项，有的省批准的行政事业性收费也高达一二百项，基本上每个政府部门和单位都设有收费或基金项目，给财政资金的统筹调配造成巨大障碍。

3.违规收费、乱设基金问题突出。许多地方政府及其部门违反国务院规定，违规收费和设立基金，破坏收费和基金管理的规范性和统一性，加重企事业单位和社会负担。

4.资金管理不规范。根据审计署的统计，非税收入普遍存在挤占、截留、挪用、乱支等问题。

5.法制建设不健全。一是立法滞后，缺少专门立法；二是立法级次较低、效力不高，有关非税收入管理的规范性文件大多是一些政府部门分散或联合发布的决定、办法或通知，法律层级低，难以贯彻执行和协调；三是立法技术粗糙，操作性不强；四是行政立法居于主导地位，趋于追求部门利益。

五、规范政府非税收入的制度框架与立法规划

1.近期目标：根据国情重构非税收入项目体系，推进非税项目的分类规范管理，合理确定各项收费标准，适度控制非税收入的总规模。应按照市场经济体制下建立健全公共财政体制的要求，厘清政府非税收入的范围，将体现政府行为或利用国有资产获取的收益纳入政府非税收入管理。同时应清理整顿行政事业性收费和政府性基金，取消不合法与不合理的收费项目，将不体现政府行为的收费转为经营服务性收费，将具有税收特征的收费和基金改为税收。

2．中期目标：构建规范的政府非税收入资金运行体系，将非税收入全部纳入财政预算，合理确定分级管理权限，提高资金使用效率。应明确政府财政部门是非税收入的唯一征管主体，对非税收入的用途进行明确界定，根据国情选择先易后难、老问题老办法、新问题新办法的策略。同时应大力改善相关信息的披露，提高非税收入管理的透明度，充分发挥社会舆论对非税收入管理的监督功能。

3．远期目标：结合政府职能转变和行政管理体制改革，推进非税收入管理的立法进程，尽快制定和实施“政府非税收入治理法”，明确政府非税收入的概念、性质、范围、管理原则、管理部门、管理权限、资金解缴、预决算编制及监督检查等内容，并与现行的《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等相配套，使各级政府的非税收入有章可循，同时为建设公共财政塑造有力的法律保障。

4.规范管理的要点。第一，总量控制、规模适度。坚持依法组织收入，增强财政收入质量意识、财力意识和可持续发展意识，厘清非税收入管理的范围，取消不合法与不合理的收费项目，规范现有项目并改革应税项目，将不体现政府行为的收费转为经营服务性收费，将一些具有税收特征的收费和基金改为税收，从而规范政府非税收入管理，真正做到非税收入总量与比例的合理增长。第二，深化收支两条线改革，编制综合财政预算，提高财政统筹能力。财政部门应清理和规范预算单位的银行账户，保障部门的各项非税收入全部纳入预算管理，建立非税收入资金的绩效评价制度，加强对非税收入编制、划拨及使用情况的监督，实现资金的统筹安排，提高政府的财政统筹能力和资金使用效益。第三，积极、有效整合资源，加强信息化建设，加大监督力度。信息部门应整合信息资源，改善技术手段，将部门预算编制系统、国库集中支付系统等有效整合，完善非税收入的征缴和监管体系，实现政府非税收入管理系统的安全与高效运行。

5．法制建设的要点。第一，提高立法权威。提升立法位阶，推进法律实施，注重规范性法律文件之间的协调。第二，强化立法重点。针对非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等作出明确规定，按照政府非税收入管理的需要，对现行的预算外资金管理制度进行清理、修正和补充，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度等在内的完备的政府非税收入管理法规体系。第三，完善法律责任。对违反政府非税收入法律规定的行为，应明确惩罚措施与责任追究机制，确保政府非税收入在征收征缴、支出使用等过程中出现的违法、违规、贪腐、渎职等行为得到有效的法律监管。 

作者系对外经济贸易大学法学院讲师，法学博士。