摘要：粮食安全问题严重威胁着一国的社会稳定和经济发展，已成为各国广泛关注和合作应对的重要议题。目前，全世界正面临着持续性的粮食危机，中国必须统筹利用国际国内两个市场，在WTO规则允许的范围内采取各种国内支持措施以解决粮食安全问题。在WTO《农业协议》的框架下，本文先从我国粮食安全面临的挑战入手，进而分析我国农业国内资金支持措施的现状及其在维护国内粮食安全方面的不足，最后提出完善我国的农业国内资金支持以维护国内粮食安全的具体措施。
        关键词：农业协议；粮食安全；国内支持规则；农业国内资金支持措施

WTO对农业的相关规定主要体现在乌拉圭回合《农业协议》（Agriculture Agreements，以下简称《协议》）之中。《协议》将粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴、国内粮食援助补贴等11类农业国内支持措施作为“绿箱”政策措施而免除消减。因此，在面临全球粮食危机的状况下，各国纷纷采取相应的国内支持措施来缓解国内的粮食安全问题。作为一个发展中的农业大国，我国面临着用占世界10%的耕地供养占世界22%人口的问题。面对经济全球化的浪潮，国家高度重视农业生产和粮食安全问题。2004年到2010年的中央“一号文件”都与农业发展和粮食生产相关。因此，在WTO《农业协议》之下，如何充分利用国内支持规则，完善农业国内资金支持措施，促进我国的农业生产并维护粮食安全，成为当前亟待研究和解决的问题。
        一、我国粮食安全面临的挑战
        近来，全球范围的“粮荒”引起了世界各国的普遍关注。目前世界粮食储备已经降至30年来的最低点，库存可供世界消费的天数从2000年的111天下降至2007年的53天。饥饿和贫困在许多发展中国家肆虐，全球有37个国家正面临着粮食危机。[1]世界范围内新一轮的粮食安全问题已经出现。我国作为一个发展中的农业大国，既面临着世界粮食危机带来的外部冲击，同时国内的粮食生产又存在着较大的不安全性。从2000年到2006年的七年间，我国人均粮食占有量只有360.57公斤，没有一年达到了人均390公斤的安全水平，与发达国家人均573公斤相比，差距更大。[2]因此，从粮食生产现状看,我国的粮食安全的形势不容乐观。
　　我国历来重视粮食安全问题。尤其是在加入WTO之后，国家更是把保障粮食安全摆在了重要的战略地位。在《协议》规则之下，国家采取了各种国内支持措施来维护粮食安全。例如，采用多种“绿箱”政策措施和部分“黄箱”政策措施、不断加大对农业国内支持的投入力度、建立健全国内支持的配套机制等。上述各种农业国内支持政策和措施的推出，在促进我国的农业生产，保障和维护粮食安全方面发挥了重要的作用。但是，随着世界范围内新一轮粮食安全问题的出现，我国的粮食安全问题也日渐凸现出来，面临着严峻的挑战。这种挑战主要体现在以下两个方面：
　　首先，从粮食的生产因素方面来看，我国粮食生产所依赖的各种自然资源，尤其是耕地资源、水资源等农业资源相对短缺。据统计，从1996年到2005年的十年间，我国耕地面积从19.51亿亩降到18.3亿亩，降幅达1.2亿亩之多，目前我国人均耕地占有面积仅有1.41亩，只有世界平均水平的1/3。[3]由于耕地面积的减少，我国的粮食播种面积也呈下降趋势。我国人均水资源占有量也仅为世界平均水平的1/4，水资源的供求紧张状况日益加剧，2020年缺水将达到400—500亿立方米，干旱和严重缺水已成为制约我国西北、华北和中部地区农业发展和粮食安全的瓶颈。[4]此外，我国的水土流失问题也比较严重，粮食生产和农业发展的环境仍然十分恶劣。在今后很长一段时间内，我国农业资源短缺的局面依然存在，农业资源紧张对粮食生产的制约将愈发严重，粮食安全问题也将日益突出。如何解决粮食生产方面的困难是我国粮食安全不得不面对的第一个挑战。
　　其次，从粮食的消费因素方面来看，我国人口对粮食的消费需求持续增长。据统计，2004年底，我国人口为13亿，预计到2010年将达到13.45亿，2020年将达到14.20亿，按照我国目前95%的粮食自给率测算，到2010年和2020年，我国粮食年需求量至少要分别达到5亿吨和5.25亿吨。[5]同时，目前我国城乡居民的人均粮食消费量还比较低，仅处于世界的中等水平，随着社会的发展和人民生活水平的提高，粮食的人均消费量必然将出现明显的增长，并且对粮食的品质要求也将会逐步提高。我国人口数量的增加以及人均消费量的提高将会不断加重粮食生产的负担，加大粮食问题的不安全因素。如何缓解人口增长对粮食消费带来的压力是我国粮食安全必须面对的另一个挑战。
        二、我国农业国内资金支持措施现状及其对粮食安全维护的不足
        （一）我国农业国内资金支持措施现状
　　加入WTO以来，我国在《协议》规则允许的范围内，采取了一系列支持农业发展和保障粮食安全的新措施，既包括各种补贴措施，也包括价格支持措施等。概括起来，主要有以下方面:
　　1.总体上看，国家逐年增加财政对农业的资金支持
　　改革开放以来，随着国家财力的增强，我国农业财政投入不断增加。“六五”时期国家财政用于农业支出为658.48亿元，“七五”时期为1167.77亿元，“八五”时期为2271.95亿元，“九五”时期为4938.88亿元，“十五”期间为9579.88亿元，年均增速保持在10%以上。[6]尤其是近几年，国家在“三农”方面的投入力度加大。2005年中央财政支持“三农”的资金为2975亿元，2006年支农资金增加为3397亿元，再到2007年上升至4318亿元，而2008年中央财政更是安排了5625亿元的支农资金，比2007年增加1307亿元，增幅将达到30%以上。[7]
　　2.“绿箱”政策措施是我国农业国内支持的主要方式
　　我国较为重视“绿箱”政策措施的采用。长期以来，我国采用的“绿箱”政策措施有6类，即政府的一般性服务、粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、自然灾害救济补贴、农业环境保护补贴和区域性援助。1996—1998年的三年基期内，我国“绿箱”政策的支持水平为平均每年1514亿元，1999—2001年，“绿箱”政策支持水平为平均每年2400亿元左右。[8]
　　在加入WTO后，我国在“绿箱”政策措施方面做出了一些重大改革。首先，2003年，我国在全国范围内进行农业税费改革，到了2006年，全国范围内都取消了农业税，使农民负担减轻，全国近9亿农民得到了实惠。并且国家每年投入1030亿多元的财政资金来巩固税费改革的成果。[9]其次，自2004年开始，开始在全国范围内实行粮食直补政策，从2004年的116亿元增加到2007年的151亿元；同时，从2006年开始，国家对农民进行农资综合直补，2006年为120亿元，2007年为276亿元，增长了130%。[10]上述两项新举措实质上属于“与生产不挂钩的收入支持”。至此，我国现行的农业国内支持的“绿箱”政策措施扩展为7类。
　　3.“黄箱”政策措施是我国农业国内支持的重要补充
　　长期以来，我国在“黄箱”政策措施的运用方面较为慎重，使“黄箱”政策措施仍有很大使用空间。加入WTO后，我国在“黄箱”政策措施方面也进行了调整。首先，我国从2004年起在全国范围内对重点粮食，如水稻、小麦、玉米等，实行最低收购价政策。该政策实施以来，全国以最低收购价累计收购粮食1850多亿斤。[11]其次，2004年，国家对大豆、小麦、玉米和水稻四大粮食作物实行良种补贴，同时在部分省市推行农机具购置补贴，并且这两方面的中央财政补贴资金逐年增加。
　　国家支农措施的实施有力地促进了农民增收和粮食增产，受到了广大农民的欢迎，在维护国内粮食安全方面起到了重要的保障作用。
        （二）我国农业国内资金支持措施对粮食安全维护的不足
　　1. 总体上农业国内支持水平不高
　　对农业支持保护是世界各国为提高农业竞争力和粮食安全的通行做法。长期以来，我国财政对农业的支持资金严重不足，农业仍然是国民经济的薄弱环节。首先，国家对农业的资金支持与财力增长状况不匹配，支农资金的增长速度低于财政收入的增长速度。《农业法》第38条规定：国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。目前，虽然国家在农业国内支持方面的投入已有所增加，但是仍然没有达到《农业法》规定的支出水平。其次，与发达国家相比，我国对农业的投入不及美国的1/5，国内支持总量仅占农业总产值的3.6%，远远低于WTO多数成员的5%—20%的水平。[12]
　　2.农业国内支持结构不合理
　　目前，在已经使用的“绿箱”政策措施之中，资金投入主要集中在“政府的一般性服务”方面，占到“绿箱”补贴的52%；其次是“粮食安全储备补贴”，占25%；[13]自然灾害救济补贴、农业环境保护补贴和区域性援助等所占比重较小。在国内粮食援助方面，一方面补贴资金短缺，另一方面粮食库存积压严重，严重制约了农业发展和粮食安全。在比重较大的一般性服务之中，对农民的培训支出比较较低，仅占2.1%，导致农民人力资本的匮乏；农业技术推广补贴力度也不大，进展缓慢；市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺状态；检验服务因补贴缺口大，难以满足加入WTO后农产品进出口以及国内生产的需要。[14]
　　3.农业国内支持资金补贴标准较低
　　直接补贴政策虽然增加了农民的收入，但是由于补贴标准较低，农民增收效果并不明显。以2004年为例，直接补贴最终带给农户的收入仅仅是人均10元略高一些，和2004年前三季度全国农民人均现金收入2110元相比，直接补贴增收部分尚不足年均现金收入的0.5%。[15]再从2006年的情况看，全国每亩种粮面积平均补贴额不过20元，但是，国家发改委会对农产品收益的调查显示，种粮农民亩均化肥、农药和机械作业三项费用支出，2003年为91.2元、2004年为114.6元、2005年提高到136.4元，每年增幅均在20元以上，而2006年农资价格上涨使农民种粮成本亩均增加50元左右。[16]因而，现有的低水平补贴显然对种粮农民收益保障作用不大。
　　4.农业国内支持资金管理体制不健全
　　目前，我国农业财政资金实行分块管理模式，涉及的部门有财政部门、农业部门、民政部门、商务部门、水利部门、发展与改革部门等等。由于部门较多，使支农渠道分散，支农资金缺乏整合，不利于支农资金的统筹安排和使用；同时，各部门之间缺乏协调机制，受部门本位思想的影响，各部门往往都从本部门的利益出发，制定支农计划和措施，各部门的措施难以协调。加之对资金的使用缺乏有效的监管，使支农资金往往不能及时到位，资金存在一定的流失。从而降低了农业国内支持资金的使用效率。
　　5.农业国内支持配套机制缺乏
　　（1）农业保险制度不完善。农业生产与自然条件密切相关，我国是一个自然灾害多发的国家。而我国农业保险制度不完善，通常是政策性保险，缺乏立法支持和政府支持；农业保险长期处于自主经营状态，从而导致了农业保险的吸引力明显不足，很多地区的农民不得不承受自然灾害带来的风险损失。其中，2008年初，我国南方大部分地区的雪灾给广大农民造成了巨大的损失就是典型的事例，导致广大受灾农民的种粮积极性得不到有效提升，给粮食生产造成了较大的不稳定因素。
　　（2）农业生产组织化程度不高。长期以来，我国大多数的农业生产主体是相对分散的个体农户和家庭，在我国，分散的小规模经营广泛存在。在这种经营方式之下，分散的小农生产和开放的大市场之间，缺少能够把农户组织起来的合作组织，也缺乏具有经营实力的农业企业参与国内外市场竞争。[17]在很多农业生产经营活动中，分散的农户都处于从属和被支配地位，利益难以得到有效保障，农民情绪波动较大，正常的粮食生产受到一定的影响。
三、我国农业国内资金支持措施的完善
　　鉴于我国粮食安全的重要意义，针对我国农业国内支持措施的现状及存在问题，从确保粮食安全角度提出农业国内支持的建议显得尤为必要。
　　1.完善农业国内支持的法制建设
　　健全的农业立法是促进农业发展和确保粮食安全的有利保障。在强化农业法制过程中，要始终将确保粮食安全、实现农业可持续发展作为农业法制建设的基本原则和指导思想。首先，修改《农业法》。在符合WTO规则，并严格执行我国入世的承诺的前提下，将《农业法》确立的法律原则和法律制度具体细化，使之更具有可操作性和执行性。其次，制定《农业补贴与投资法》。要构建一个由直接补贴、市场价格浮动补贴和生产经营性补贴等构成的完整的补贴体系，明确政府的农业投资法律责任和投资、补贴范围和种类。同时，用法律的形式引导社会资金向农业流动，增加和扩大利用资金的数量、范围，明确截流、挪用、挤占支农资金等违法行为的责任，确保支农资金及时、足额到位。[18]以明确的立法保障农业资金的持续稳定投入，促进农业发展和粮食生产的有序进行。再次，制定《农业保险法》。我国是自然灾害多发的国家，为保护农业生产和农民生产积极性，有必要加快农业保险立法。要借鉴发达国家的成功经验，立足国情，建立起以政府政策性保险为主导、以农民合作保险为主体、以商业保险为补充的农业保险法律制度。[19]以此来提高粮食生产者和经营者抵御市场风险和自然风险的能力，保证国内粮食市场的稳定性。同时，为了提高我国粮食综合生产能力，我们应在耕地保护、水资源保护、加快农业基础设施建设、加快农业科技进步、建设优质商品粮生产基地[20]等方面加强法制建设，完善相应的法律法规，充分利用上述因素在提高我国粮食综合生产能力方面的保障作用，从而在根本上保障我国的粮食安全。
　　2.加大农业支持资金的投入总量
　　首先，从整体上，政府要改变长期以来的农业支持工业的产业倾斜战略，改为工业反哺农业，将新增财力向“三农”倾斜。要严格按照《农业法》的要求，增加国家和地方对支农资金的投入总量，使财政支农的增长幅度大于财政经常性收入的增长幅度。其次，加大对“绿箱”政策措施的投入，在保证“政府一般性服务”投入持续稳定的基础上，加大对“粮食安全储备补贴”的投入力度，以此推动我国粮食储备体系的发展，使保障我国粮食安全的后盾更加坚固；同时，增加国家对粮食安全预警及应急建设的资金投入，减少影响粮食生产不稳定因素的产生，保障国内粮食安全真正实现。再次，在“黄箱”政策措施方面，要慎重采用。鉴于目前我国在“黄箱”政策措施方面投入远低于我国入世承诺的8.5%的微量百分比，因而，在“黄箱”投入方面还有较大的使用空间。在符合市场运行规律的基础上，国家可以进一步提高重点粮食的保护价；加大对四大粮食作物的良种补贴；将农机具购置补贴扩大到更多的地区，以此缓解国内物价上涨对农民购置良种和农机具造成的压力，保障种粮农民的直补收益，调动农民的种粮积极性，保证国内粮食的持续稳定供应。
　　3.优化农业支持资金的投入结构
　　首先，在保证“政府一般性服务”投入持续稳定和“粮食安全储备补贴”投入逐步提高的同时，国家应加大对国内粮食援助、与生产不挂钩的收入支持、自然灾害救济、农业环境保护和区域性援助的投入补贴力度，使农业国内支持结构逐步优化，日渐合理。其次，在“政府一般性服务”之中，也应优化其内部的资金分配机制，保证农民培训、农业技术推广以及市场营销服务等基础性建设获得较大的资金支持，使这些基础性项目在提高粮食综合生产能力方面发挥更大的积极作用。最后，由于我国“黄箱”政策措施的使用有8.5%的上限，而“绿箱”政策措施是免于消减的国内支持措施，因而，我国还可以适时启用剩余的4项“绿箱”政策措施；同时，还可以制定一系列改革方案，将属于“黄箱”范围内的措施转变为属于“绿箱”范围的措施而加以广泛使用，以健全的支持措施和完备的支持手段确保农业的可持续发展和粮食的长期安全。
　　4.加强对农业支持资金的管理和监督
　　农业支持资金管理体制是农业支持政策执行效果的关键因素。明确的分工、有效的协调以及良好的制约监督是农业补贴有效运行及支持政策有效执行的组织保障。鉴于我国财政支农资金分块管理的模式，国家应当根据财政支农的目标和重点，逐步改变过去财政支农资金渠道多的状况，按照市场经济体制和公共财政体制的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。具体操作程序为：国家根据资金的性质和用途对财政支农资金进行分类，在分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合，从而形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益。[21]同时，健全国家农业资金投入及管理使用的监督机制，防止资金截流、挪用、挤占等现象，杜绝因部门利益而出现的支农资金不当使用等现象的发生，确保支农资金的有效运用，以此促进粮食生产，保障粮食安全。
　　5.提高种粮农民的组织化程度
　　面对外国粮食以及其他农产品的强劲冲击，分散的个体农户和单个的农民往往处于弱势地位，难以阻挡和承受。而农民合作经济组织是一支重要的力量，具有不可估量的凝聚力和创造力，农民合作经济组织的联合性可以改变单个农民的弱势地位；同时，农民的愿望也能够通过秩序化的组织渠道得以表达。农民合作组织对于保障农民权益、稳定农民情绪、保障粮食生产具有重要意义。因此，政府要通过各种政策来培养农民经纪人，组建各种各样的农民经济合作组织，以此提高农民的组织化程度。这方面的支持不只是资金意义上的硬性补贴，更重要的是制度的软性扶持。[22]#p#分页标题#e#
　　6.积极参与WTO农业谈判与规则制定
　　加入WTO后，我国已享有参与WTO规则谈判和制定的合法权利。作为世界上最大的发展中国家和一个粮食大国，在多哈回合谈判中，一方面，我国要充分考虑我国农业发展和国内粮食安全的现状，关注其他国家农业国内支持的动向，紧密团结具有相同利益的广大发展中国家，利用集团优势在国际农业规则谈判中据理力争，力图创造谈判新格局，取得谈判的主动地位。另一方面，要勇于提出自己的主张和意见，掌握农业规制的制定权。就目前的形势看，我国应坚持如下主张：首先，发达国家农业国内支持应确定一个上限水平；其次，应当允许包括我国在内的广大发展中国家在农业国内支持方面享有更多的差别待遇；再次，通过出口国建立基金等方式有效方式和实际措施以帮助发展中的粮食进口国减轻负担等。[23]总之，我国要积极参与WTO农业谈判和规则制定，为我国农业国内支持措施的有效实施和国内粮食安全的维护创造良好的国际环境。

基金项目: 本文为中国博士后科学基金第46批面上资助项目“WTO农业国内支持规则研究”（20090460976）阶段性成果。
作者简介：曾文革（1966-），男，重庆人，武汉大学法学院国际法博士后，重庆大学法学院副院长，教授，博士生导师；许恩信:（1983-），男，江苏连云港人，法学硕士，中交第一航务工程局有限公司职员。
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[2] 龙方：《新世纪中国粮食安全问题研究》，3页，中国经济出版社，2007。
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[4]高帆：《中国农业的挑战与粮食安全目标的实现》，载《江海学刊》2006年第4期。
[5]农业部课题组：《建设社会主义新农村若干问题研究》，7页，中国农业出版社，2005。
[6] 刘星：《WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择》，载《南阳师范学院学报》2008年第1期。
[7] 赵阳：《从财税视角看国家与农民的关系》，载《中国发展观察》2008年第5期。
[8] 刘星：《WTO视角下我国农业补贴政策的战略选择》，载《南阳师范学院学报》2008年第1期。
[9] 许志峰：《今年起财政每年安排1030亿元资金》，载《人民日报》2006年2月23日。
[10] 李丽辉：《全力支持农业和粮食生产》，载《人民日报》2008年3月30日。
[11] 李丽辉：《全力支持农业和粮食生产》，载《人民日报》2008年3月30日。
[12] 何菊芳：《重构我国农业补贴政策体系》，载《生产力研究》2008年第3期。
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[14] 文小才：《当前我国财政农业补贴中存在的问题及对策》，载《经济经纬》2007年第3期。
[15] 张冬平：《我国粮食直接补贴政策：效应、问题及建议》，载《河南农业》2005年第1期。
[16] 张照新：《我国粮食补贴政策的框架、问题及政策建议》,载于《农业经济问题》2007年第7期。
[17] 刘阳：《我国农产品国际贸易现状与发展策略》，载《财会月刊》2006年第8期。
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[19] 向雅萍：《WTO框架下我国农业国内支持的立法思考》，载《广西政法管理干部学院学报》2004年第2期。
[20] 龙方：《新世纪中国粮食安全问题研究》，181-182页，中国经济出版社，2007年。
[21] 韩俊：《完善我国农业支持和保护制度的建议》，http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web/DocViewSummary.aspx?docid=1693542&Leafid=2487，访问时间：2008-08-18。
[22] 汪占熬：《WTO规则下我国的农业补贴政策空间》，载《决策与信息》2007年第6期。
[23] 李本：《补贴与反补贴制度分析》，157页，北京大学出版社，2005。