摘要：随着中国加快融入全球贸易自由化进程，日趋激烈的进口竞争致使国内相关产业的安全问题越来越突出，所以中国需要制定新的贸易制度以有效应对因进口贸易自由化而产生的产业损害和结构调整问题。作为制度选择之一，美国贸易调整援助制度给中国带来了重要的经验启示，某些具体规则对构建符合国情的TAA制度具有重要的借鉴价值。在当下加快产业结构调整的背景下，构建中国TAA制度不仅是的必要的，而且是可行的。因此，必须对该制度的几个基础性、根本性的问题进行深入研究，从立法定位、立法目标、基本原则与立法模式角度提出制度设计的基本设想。
关键词：产业损害；结构调整；贸易调整援助；中国贸易调整援助制度
一、导言
随着经济全球化的纵深发展，中国逐渐融入全球产业分工体系使国内相关企业和产业面临日趋激烈的外部竞争所带来的风险和挑战。自2001年加入WTO以来，中国积极参与、推进双边、区域与多边贸易自由化，逐步推行自由贸易协定战略，先后与智利、巴基斯坦、新西兰及新加坡等国家签署了双边自由贸易区协定，与东盟共同建立中国—东盟自由贸易区以及推动WTO多哈回合谈判。三个层面的互惠贸易自由化致使进口持续增长，从而引发产业安全①和结构调整（structural adjustment）问题。2007年商务部《关于加入世贸组织以来中国产业安全状况的评估报告》和行业报告的相关内容表明，随着中国加入WTO过渡期的结束与开放型经济的进一步发展，中国相关产业与国际经济的联系更加紧密，日趋激烈的进口竞争使国内相关重点产业（进口竞争产业）的安全问题愈加突出，产业损害（经济损害）形势趋于严峻，国内部分行业中的企业和工人因快速的进口增长而陷入衰退、倒闭、失业等困境。2010年中国履行WTO承诺，进一步下调进口关税，进口竞争对产业安全造成的负面影响将日益突出。具体而言，进口竞争对三大产业安全造成的负面影响主要表现为：钢铁、化工等国内同类行业遭受损害的问题将进一步凸现；农产品贸易自由化对国内市场的冲击将逐步加大；服务业的进口竞争压力将给国内服务企业和产业的生存发展带来新的挑战。因此，中国必须建立新的有效的贸易制度，旨在有效应对因进口贸易自由化而产生的产业损害和结构调整问题，而建立符合国情的贸易调整援助(Trade Adjustment Assistance，TAA)制度②（以下简称“TAA制度”）应当是首选方案之一。
从国别的角度看，20世纪60年代初，美国为了对抗日益兴起的欧共体，出台了《1962年贸易拓展法》，率先制定了TAA制度，该制度是在美国推动贸易自由化进程中发展和变迁的，显示出了强大的生命力，是美国改革和创新贸易制度的典范，堪称经典的“美国模式”③。美国TAA制度旨在为因贸易自由化或生产转移而受损的工人、企业、产业及农民等提供联邦政府援助，促进衰退产业或处于比较劣势的产业对进口竞争的积极调整，同时补偿它们因贸易自由化而遭受的利益损失，从而实现社会整体福利的增加，使受损者或输家支持贸易自由化。与美国传统进口救济措施有所不同的是，TAA制度从应然意义上讲属于贸易调整政策（Trade Adjustment Policy）措施或工具，但从实然角度看却逐渐演变成为一种制度化的贸易自由化补偿机制。欧盟、加拿大、澳大利亚、日本及韩国等主要经济体在与美国开展贸易竞争过程中，学习、借鉴美国TAA制度，构建了符合本区域特点或本国国情的TAA制度。因此，中国在构建符合国情的TAA制度过程中主要应该学习、借鉴“美国模式”的制度设计。美国在推动贸易自由化进程中的贸易制度创新经验对中国具有重大意义，同时对构建符合国情的TAA制度具有重要的借鉴价值。
二、美国TAA制度对中国的启示与借鉴
著名金融经济学家弗里德里·克米什金曾经指出，由于根植于政治、经济与文化的制度通常是内生的，我们不能简单地在发展中国家套用发达国家现成的制度体系。贸易制度与金融监管制度本质上是一样的，因此中国不能完全套用美国TAA制度。但是，经济规则往往具有共通性。中国应当认真总结、研究美国在推动贸易自由化进程中的制度建设和创新的经验。
（一）美国TAA制度对中国的经验启示
美国以TAA项目为中心的制度建设给日益融入经济全球化的中国带来了许多重要的经验启示，值得中国学习、研究的经验主要有以下两个方面：
第一，美国TAA制度近50年的发展实践告诉我们，中国要进入贸易强国之列，必须做到与时俱进，走贸易制度创新之路。美国TAA制度的创立、发展与变迁先后受美国《1962年贸易拓展法》、《1974年贸易法》、《1988年综合贸易与竞争法》与《2002年贸易法》四部国会贸易立法及其对应的四轮多边贸易谈判的影响重大。援助范围从起初的工人、企业与产业逐渐扩大至社区、某些自由贸易协定与农民，再拓展到是否应当包括服务业，TAA制度的流变与美国参与并主导国际贸易自由化的进程基本保持平行和一致。TAA制度的变革和创新成为美国推动贸易自由化的助推器。奥巴马政府出台的《2009年贸易和全球化调整援助法》足以证明在经济全球化加速发展的背景下，TAA制度将继续发挥贸易自由化补偿机制的功效，使美国逐步适应向全球化的过渡。因此，中国要成为贸易强国，必须牢固树立贸易制度改革和创新的理念，在学习、借鉴美国经验和做法的同时，要敢于并善于在中美贸易竞争中创新贸易制度，特别在当下中美贸易摩擦不断加剧的背景下，我国迫切需要创设新的贸易制度以解决进出口贸易中的各种问题。
第二，美国TAA制度近50年的发展实践还告诉我们，必须立足于本国国情，创造性地建立符合国情的TAA制度，对因贸易自由化而产生的产业损害和结构调整做出积极的制度回应。无论是贸易救济制度（主要指逃避条款或201条款）还是TAA制度，两者旨在解决因贸易自由化而产生的产业损害和结构调整问题而进行的贸易制度设计和创新，均由美国首创并充分体现美国特色。美国贸易救济体系和TAA制度的特色充分体现在其创立、发展、变革与创新是“自下而上”的，是由国内私人或特殊利益集团驱动的。由于美国贸易救济体系的生成具有宪政成因，贸易保护根本无法避免。此外，由于美国政府与产业或市场之间存在的对抗式的特殊关系，美国TAA制度对促进产业结构调整的功效并不显著。相比之下，中国贸易救济体系的建立和发展及未来TAA制度的创立在很大程度上是“自上而下”由政府推动的，是由中国特色社会主义市场经济体制的特殊性决定的。因此，中国与美国在贸易救济、产业结构调整及产业国际竞争力提升等方面存在着根本区别。中国没有美国意义上的贸易政治，因此美国贸易自由化对中国最重要的经验启示是中国应对贸易自由化造成的经济损害的根本出路在于促进结构调整，而非加强贸易保护或对贸易自由化提供补偿。简言之，中国创建TAA制度的主要目的是为了促进对日趋激烈的进口竞争的积极调整，提高相关产业的国际竞争力。特别值得注意的是，在借鉴美国TAA制度的具体规则时必须根据中国的对外贸易现状，坚持吸收和创新并举的原则，真正做到为我所用。
（二）美国TAA制度对中国的规则借鉴
要加快制定符合国情的TAA制度，首要的任务就是积极探索如何将美国TAA制度进行移植并使其本土化的路径和方法。具体而言，中国立法者应当如何借鉴美国TAA项目的设计思路、方法及规则，并结合国情进行创新。另外，中国尤其应当立足于个案之实践，深入研究美国TAA制度在促进衰退产业结构调整和提升产业国际竞争力方面的应然价值、有效性及失败的真正原因，因为从某种意义上讲，美国的失败可以成为中国成功的阶梯。因此，纵观美国TAA制度的产生、发展与演变，美国TAA制度可资中国借鉴之处主要有以下两个方面：
第一，美国TAA制度的“两条路线及三个项目”④设计符合美国推动贸易自由化的客观要求，这种立法模式是科学的、合理的，因此值得中国模仿和借鉴。美国解决产业损害和结构调整的两种主要方法（进口救济和调整援助）是在美国推动贸易自由化的实践中产生和发展的，由此演化而成的“201路线”(“间接路线”)和“TAA路线”(“直接路线”)是国会在寻求贸易保护的替代过程中逐渐演变的。由于因贸易自由化而产生的产业损害和结构调整问题是普遍的、客观存在的，中国在融入全球贸易自由化进程中模仿美国的立法体例，采纳中国特色保障措施路线和TAA路线的“双轨制”立法模式应当是必要的、合理的。
第二，在美国TAA项目种类或形式中，企业或产业TAA项目、《北美自由贸易协定》（NAFTA）TAA项目（以下简称“NAFTA－TAA项目”）及农民TAA项目的规则设计值得中国借鉴。就企业或产业TAA项目而言，资格审查标准、援助内容的总体框架，特别是建立政府与中间服务机构的合作关系，为企业提供各种技术援助、对企业调整建议书实施阶段的跟踪调查，建立监督评估机制等做法值得中国学习。NAFTA－TAA项目对当前正在积极实施自由贸易协定战略的中国而言具有重要的现实参考价值。中国需要对农民TAA项目的资格审查标准、技术援助、资金援助及再就业培训等方面进行动态跟踪研究，及时吸取有用的东西。必须指出的是，由于两国在劳动力市场方面的国情不同，美国工人TAA项目对当前中国的借鉴作用不大。中国应当通过大规模的职业教育和培训，提高产业工人的技能，改变劳动力结构，以适应产业结构调整的现实需要，而不是简单地创立中国工人TAA项目。总之，在后危机时代中国促进产业结构调整和优化的背景下，加快建立符合国情的TAA制度是我国商务主管部门面临的一项重要而紧迫的任务。
三、构建中国TAA制度的必要性与可行性分析
根据美国建立、完善TAA制度的实践，探索建立符合中国国情的TAA制度应该是一项复杂的工作，需要经历较长时间。由于中国在贸易自由化立法方面缺乏经验，再加上调整经济活动的法律制度本身是非常复杂的，所以在正式进行TAA立法之前，我们必须开展大量的调研工作，探讨制度构建的必要性与可行性。
（一）构建中国TAA制度的必要性
总的来说，无论从理论层面还是从实践层面看，中国至今尚未针对因贸易自由化而产生的产业损害和结构调整建立有效的法律制度，因此构建符合中国国情的TAA制度是完全有必要的，主要是基于以下两个方面的原因：
第一，当今世界主要经济体针对因贸易自由化而产生的结构调整建立了特定的援助制度，所以对正在深入推行自由贸易协定战略、积极融入全球贸易自由化的中国而言，符合中国国情的TAA制度是不可或缺的。自GATT1947开启多边贸易自由化以来，以美国为代表的发达国家先后制定、实施“二反一保”（反倾销、反补贴与保障措施）贸易救济措施，为因进口竞争或生产转移而受到损害的工人、企业或产业提供贸易保护，同时相继建立了TAA制度或产业调整援助制度，为受到损害的工人、企业或产业进行的调整提供援助，旨在帮助其恢复、提升国际竞争力，重新参与国际贸易竞争。因此，长期以来政府应当如何援助产业进行结构调整成为发达国家在推动贸易自由化过程中必须关注和解决的核心命题。美国作为全球贸易自由化的倡导者和推动者，逐步建立了贸易政策、产业政策及劳工市场政策互相交叉和结合的“美国模式”。欧盟于2006年设立《欧盟全球化调整基金》（European Globalisation Fund，EGF），规定从2007年1月1日至2013年12月31日，为受全球化负面影响而导致的结构调整中的失业工人提供特定的、一次性的援助，形成了主要针对劳工市场政策的“欧盟模式”。“加拿大模式”的显著特点在于鼓励最能与进口产品进行竞争及具有出口拓展潜力的产业，而不是像美国那样主要援助受进口贸易不利影响的产业。20世纪50年代开始，日本制定、实施“贸易立国”战略，成功地将贸易政策与产业政策融合，援助衰退产业的结构调整，提升其国际竞争力，创立了独具匠心的“日本模式”。日本产业调整政策的代表性立法主要包括对结构不景气产业进行援助的《特定不景气产业安定临时措施法》、《特定产业结构改善临时措施法》及援助衰退产业与转型困难产业的《产业结构转换圆滑临时措施法》。韩国为了推行自由贸易协定战略，制定了配套的法律，形成了独特的“韩国模式”，其代表性立法主要包括《根据自由贸易协定制定的农业援助特别法》、《根据自由贸易协定制定的关于贸易调整援助的法律》及《<根据自由贸易协定制定的关于贸易调整援助的法律>的施行令》等。
第二，现行贸易救济措施对解决产业损害问题产生一定的效果，但中国缺乏一个系统的贸易调整政策及有效的贸易制度以积极应对因贸易自由化而产生的产业结构调整问题。加入WTO前后，中国根据WTO规则积极构建贸易救济法律体系，同时组建了专门的贸易救济调查机构，依法、公正、合理地实施贸易救济措施，维护了国内公平贸易秩序，对维护产业安全发挥了重要作用。但是，与美国等发达经济体相比，中国运用“二反一保”，为进口竞争产业提供救济的频率或次数严重不足，尤其在2009年前，反补贴措施和保障措施甚至面临“救济失灵”的困境。值得一提的是，实施反倾销措施使中国涉案产品的进口贸易量在指控对象国和非指控对象国之间发生了“贸易转移”(trade diversion)，同时可能会招致更多的贸易摩擦，从而在一定程度上影响双边贸易关系的健康发展。此外，保障措施本质上是一种消极的“关税调整”，对国外进口产品实施保障措施从根本上无助于促进产业结构调整以及提升传统产业或新兴产业的国际竞争力。由于缺乏一个系统的贸易调整政策，至今为止，中国还没有一项行之有效的制度以解决因贸易自由化而产生的结构调整问题。因此，从理论上讲，构建符合中国国情的TAA制度对促进产业结构的积极调整将发挥重要作用。
（二）构建中国TAA制度的可行性
尽管中国至今尚未制定统一协调的贸易调整政策，但围绕产业损害工作已经初步建立或正在建立相关的配套制度，维护产业安全工作已经取得了重要进展，为构建符合国情的TAA制度奠定了基础。在当前中国正在实施十大工业产业调整与振兴规划、加快转变产业结构调整的宏观背景下，构建中国国情的TAA制度正当时。自2004年《商务部关于做好维护国内产业安全工作的指导意见》发布以来，商务部产业损害调查局作为主管产业损害工作的职能部门，以产业损害为中心，积极地开展了一系列课题研究，做了大量的基础性工作，构建了若干旨在维护产业安全的法律制度：
第一，逐步建立行业产业损害预警机制，构建以行业为导向的中国产业损害预警监测体系。近几年来商务部产业损害调查局一直致力于构建一个覆盖重点敏感商品、重点行业，符合中国国情的产业损害预警监测体系。建设产业损害预警监测体系是一项长期而艰巨的系统工程。自2005年《商务部关于进一步加强产业损害预警工作的指导意见》出台以来，商务部产业损害调查局联合行业协会，已在汽车、钢铁、化肥、纺织、电子信息、物流、农产品、医药等10几个行业建立了产业损害预警机制，监测企业数量已经达到近万家。与此同时，商务部于2006年出台《商务部关于进一步加强产业安全数据库扩容工作的指导意见》，将产业安全数据库扩容工程视为维护产业安全的一项基础性、前瞻性、预防性措施，为产业损害预警监测体系建设、实施贸易救济、开展产业国际竞争力调查与评价、联系产业以及充实公共商务信息服务体系提供科学的、完备的数据支撑。因此，建设一个具有产业代表性的、数据准确的高水平数据库对维护产业安全至关重要，当前这一项工作已经取得一定的成效并正在深入、有序地推进之中。
第二，以重点行业产业损害预警机制为依托，积极探索建立中国产业国际竞争力调查与评价制度。商务部产业损害调查局于2003年在产业损害预警机制建设的基础上，启动了产业国际竞争力调查与评价工程。至今为止，已经建立了一整套产业安全评估指标体系，并对钢铁、汽车、石化、纺织等15个重点行业进行跟踪评估，积极推进产业国际竞争力调查与评价工作，已对7个产业开展了竞争力评价，发布了5个产业的竞争力调查报告，例如《2008年中国产业国际竞争力报告》。产业损害调查局加强产业调研，积极开展产业安全评估，定期出台重点产业国际竞争力报告，探索构建中国产业国际竞争力调查与评价制度，为促进产业国际竞争力的提升打下了扎实的基础。
第三，初步建立贸易救济法律体系，认真开展贸易救济调查工作，对保护国内产业发挥了重要作用，同时为保障产业安全积累了一定经验。到目前为止，中国依据WTO规则已初步建立以反倾销、反补贴与保障措施条例三部行政法规为主体、20几个部门规章为辅助的贸易救济法律体系，2009年商务部出台的《关于贸易救济涉案产业规范工作的指导意见》进一步规范并明确了行业中介组织和地方商务主管部门在开展贸易救济过程的地位和作用。因此，中国特色贸易救济法律体系已经初步建立并发挥作用，当然在实践中尚需进一步完善。与此同时，中国根据贸易救济法，已经开展了多项贸易救济调查。13年的反倾销调查、2009年对美国取向电工钢、部分汽车及肉鸡产品等提起的“双反合并”调查、2002年中国对进口钢铁产品发起的保障措施调查以及中国开始积极利用WTO争端解决机制等实践，既救济了受损产业，又为提高运用贸易救济措施的能力和水平、完善贸易救济法律体系积累了经验。除此之外，产业损害调查局对国内产业损害及恢复发展情况开展跟踪调研，对受损产业的救济效果进行评估。#p#分页标题#e#
特别值得一提的是，2007年出台的《商务部关于产业联系机制工作的实施意见》建立了联系产业机制，强化了商务主管部门与产业、企业的联系和互动，有助于加强对产业进行贸易救济法律的宣传、培训及咨询，提高行业、企业维护自身权益的能力以及引导产业开展结构调整，提高国际竞争力。总之，中国商务主管部门在建设产业损害预警监测体系、产业安全数据库扩容工程、产业国际竞争力调查与评价制度以及实施贸易救济措施等方面的开创性工作为构建符合中国国情的TAA制度打下了扎实的制度基础。因此，在当下中美两国经济相互依赖日益加深、贸易摩擦日益加剧的背景下，建立符合中国国情的TAA制度不仅是非常必要的，而且是切实可行的。从1962年创立至今，美国TAA制度已经历经近50年的变迁，因此构建符合中国国情的TAA制度不可能一蹴而就，但首先必须对该制度的几个基础性、根本性的问题进行深入研究，开展立法论证和规划，提出制度设计的基本设想。
四、构建中国TAA制度的基本设想
由于构建符合中国国情的TAA制度本身就是一项复杂的系统工程，并且又是一项政府主导型或推动型涉外经贸立法工程，所以商务主管部门必须在全国范围内开展深入、广泛、持久的产业结构与产业国际竞争力调研，将制度构建尽可能地立足于中国国情。只有在具备统一协调的、科学的贸易调整政策（至少国家相关职能部门要对这一政策形成共识）以及扎实的产业国情调研（至少国家商务主管部门要分行业、分地区进行调研）的基础上，符合中国国情的TAA制度才有可能富有生命力。有鉴于此，应当根据中国推动贸易自由化的进程，逐步推进TAA立法工程。
（一）立法定位
中国TAA制度的立法定位其实就是法律位阶问题，是制度制定者首先要研究的内容。当前中国特色贸易救济法律体系是以2004年全面修订的《对外贸易法》为统领，以《反倾销条例》、《反补贴条例》与《保障措施条例》三部行政法规为基础的。因此，应当将法律位阶确定为国务院行政法规，与三部条例并列，共同置于《对外贸易法》的框架之下，名称可以暂定为“中华人民共和国贸易调整援助条例”(以下简称“贸易调整援助条例”)。采取这种立法定位主要是基于以下三个理由：其一，《对外贸易法》是中国开展对外贸易的主要依据，是全国人民代表大会常务委员会通过的法律，在对外贸易领域一直享有根本法地位，⑤因此将“贸易调整援助条例”放在以《对外贸易法》为主体的对外贸易法律体系下应该是妥当的、合理的。当然，将“贸易调整援助条例”与《反倾销条例》等放在同一法律位阶并不等于将TAA制度简单地视为贸易救济的延伸或拓展。其二，《对外贸易法》为构建TAA制度提供了直接的法律依据，其第44条规定“因进口产品数量大量增加，对生成同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对该产业提供必要的支持。”其中，“并可以对该产业提供必要的支持”这一条文已经为中国进行TAA立法预留了空间。其三，中国开展TAA立法需要国家发展与改革委员会、商务部、农业部及财政部等国务院相关职能部门配合和协调，因此仅凭商务部制定类似《对外贸易壁垒调查规则》的部门规章无法完成构建中国TAA制度这一重任。当然，由商务部作为主管机构负责制度的实施或执行既是必需的，又是可行的。
（二）立法目标
根据贸易自由化的基本原理，推动传统产业的结构调整及发展新兴或幼稚产业是我国在融入经济全球化进程中面临的两个重要课题，也是外向型经济发展和产业结构调整中必然要解决的问题。在当前国家正在加快推动产业结构调整、提升产业国际竞争力的宏观背景下，应当将立法目标定位在“促进针对贸易自由化，特别是进口贸易自由化的产业结构调整，提升传统优势产业或新兴产业的国际竞争力”层面。这个立法目标应当是无可争议的，与美国TAA制度相比，中国TAA制度旨在应对进口竞争带来的产业结构调整以及如何促使受损产业降低调整成本、加快调整过程，从而尽快提升国际竞争力。至于因进口增加而产生的产业损害，商务主管部门可以提供贸易救济，以帮助受损产业恢复其国际竞争力。因此，针对受损产业的国际竞争力问题，中国特色贸易救济制度与中国TAA制度的立法目标应当有所不同，前者重在“恢复”，而后者不仅旨在“恢复”，更旨在“提升”。
（三）基本原则
中国“贸易调整援助条例”至少应当遵循以下三项基本原则：第一，国家利益原则。中国TAA制度设计的主要目的是在进一步的市场开放过程中，恢复、提升可能受损的传统优势产业或新兴产业的国际竞争力，维护国家整体利益或贸易利益。这项原则必须首先坚持并贯穿整个立法和执法的全过程。第二，经济效率原则。中国TAA制度旨在引导国内资源流向，促进产业有效、充分地利用资源，加快技术创新，调整劳动力、产品等结构，切实提高经济效率。为此，政府需要与企业或产业分摊调整成本，才能调动企业或产业开展结构调整的积极性和主动性。政府只对企业或产业自主进行的调整提供一定程度的、必要的援助，帮助其降低调整成本，加快调整过程。如果政府应当承担全部调整成本，那么援助将可能是效率低下或无效率的，甚至变成对落后企业或产业的一种补偿。第三，WTO合法性原则。中国TAA项目的援助措施设计应当符合WTO规则，特别要符合《补贴与反补贴措施协定》关于专项性补贴的要求，否则中国将来可能会招致越来越多的反补贴争端，最终会削弱TAA制度的有效性，甚至使该制度陷入瘫痪状态。
（四）立法模式
中国TAA制度的立法模式主要包括援助对象、援助条件、援助方式及运作机制等内容。
1.援助对象与项目类型
根据中国推动贸易自由化的进程及国内产业安全工作的具体实践，应当主要考虑为因进口贸易自由化而给国内重点行业造成损害或损害威胁的企业、产业与农民建立援助项目，帮助其开展产业结构调整。为此，可以先行建立企业和产业TAA项目及农民TAA项目。具体而言，这种立法安排主要考虑以下四个方面因素：第一，将国内产业受到损害的原因主要归结为贸易自由化或进口贸易自由化造成的进口增加或进口竞争加剧，而不考虑生产转移因素。对当前中国而言，生产转移至海外的发展情势毕竟不是主流，所以考虑此因素为时尚早。第二，TAA项目的受益者主要是从事货物贸易的生产者，即制造业的生产商，暂时不考虑从事服务贸易的生产者或服务业的生产商，因为中国进口竞争最激烈的重点行业是制造业，而不是服务业。有关服务行业竞争力及出口贸易问题，可以通过制定“服务贸易促进条例”加以解决。第三，暂缓制定工人TAA项目，因为该项目无法从根本上促进劳动力结构调整。对从事制造业的工人，中国应当加强职业教育和就业培训，使其适应产业结构调整或产业转型升级的要求。当然，从事农产品制造业的农民，根据国情可以将其作为“特殊工人”对待。第四，中国已经建立相关维护产业安全的制度，如针对10多个重点行业的产业损害预警机制、产业安全数据库扩容工程、产业国际竞争力调查与评价以及贸易救济及其跟踪评估等。与此同时，中国已经初步建立并正在完善“一体两翼”的维护产业安全的工作机制和联系产业机制。所有这些制度和机制均为建立中国企业和产业TAA项目及农民TAA项目提供了制度参考和技术支撑。此外，根据中国推行自由贸易协定战略的进程和实践，需要深入研究、探讨制定自由贸易协定TAA项目的必要性和可行性。
2.援助条件与路线设计
TAA项目的援助条件是指请求者获得援助资格的审查标准，中国在这方面必须吸取美国早期的经验教训，应当适当低于目前保障措施的“严重损害或严重损害威胁”标准。至于是否应当与现行反倾销和反补贴措施的损害标准保持一致，甚至低于这一标准需要深入研究，因为采纳何种损害标准与TAA项目的路线设计密切相关。从总体上讲，中国可以借鉴美国“两条路线及三个项目”的设计思路，制定中国的“两条路线及两个项目”，即附属的TAA项目路线（间接路线）与独立的TAA项目路线（直接路线）。根据上文的立法论证和分析，可以先行对企业和产业TAA与农民TAA两个项目进行安排，但两条路线，特别是间接路线应当如何进行设计？是采取附属于“二反一保”的TAA项目路线方案还是附属于保障措施的TAA项目路线方案？这一问题还需要进一步研究和论证。美国实施的是后一种方案，但采取前一种方案可能更加符合中国国情，同时迎合制定统一协调的、科学的贸易调整政策的现实需要。这种做法主要有以下两个优点：第一，要求提交强制性产业调整计划的改革有助于独立发挥保障措施对促进产业结构调整的积极作用；第二，有助于增强反倾销和反补贴措施对恢复、提升产业国际竞争力的效果。但值得注意的是，如果请求者是通过保障措施获得TAA项目的，那规定“必须”进行产业结构调整，但若通过反倾销或反补贴措施获得TAA项目的，则规定“可以”进行产业结构调整。这种制度设计主要是考虑到低价倾销或政府补贴等不公平贸易行为与正常条件下的公平贸易行为的性质是有区别的，尽管两者都会对中国相关产业造成损害或损害威胁，从而产生调整的必要性问题。
3.援助方式与运作机制
无论企业和产业TAA项目还是农民TAA项目，两者的援助方式或措施都应当以技术援助为主，尽量不用直接的财政援助。这样一方面可以经受外国对中国TAA项目的WTO合法性挑战，另一方面顺应国家加快推进传统产业技术改造、加快发展战略性新兴产业、全面提升产业技术水平和国际竞争力的要求，走中国特色科技创新的产业发展道路。有关TAA项目援助措施的实施问题，可以借鉴美国的做法，建立这样一个运作机制：即由商务部的相关职能部门负责审查、批准援助资格，然后由在全国分地区建立的若干贸易调整援助中心或者由省级商务主管部门负责实施援助措施。当然，作为TAA项目的配套措施，中国还必须制定有关贸易调整援助中心遴选、信息管理和监督、技术援助跟踪监控及司法审查等一系列制度或机制。惟有如此，未来中国TAA项目才能真正在实践中不断成长，实现预设的立法目标，发挥应有的积极作用。
【简介】
本文系国家社会科学基金青年项目《经济全球化下的国际贸易体制理论问题研究――基于美国与WTO双层博弈的政治经济分析》（批准号：08CGJ006）、浙江省科技厅软科学项目《提升浙江产业国际竞争力的法律制度创新研究》（批准号：2010C35007）和2010年教育部人文社科青年基金项目《构建中国特色贸易调整援助制度研究》（批准号：10YJC820010）的阶段性研究成果。
陈利强，男，1976年生，法学博士，浙江工业大学法学院副教授，主要研究方向：美国贸易法与WTO法，电子邮箱：Billclq@163.com。
屠新泉，男，1973年生，经济学博士，对外经济贸易大学中国WTO研究院副研究员，主要研究方向：WTO法。
【注释】
① 中国商务主管部门一直使用“产业安全”的表述，但学界对此存在不同看法。从学理层面看，这个表述本身并不是十分严谨的和科学的。事实上，产业安全归根结底是一国产业国际竞争力的强弱问题，而因贸易自由化而受损的产业往往是国际竞争力较弱的衰退产业或幼稚产业。为了提升中国产业的国际竞争力，同时也为了论证的便利及维护国家商务主管部门工作的权威性，本文采纳“产业安全”表述。
② 作为国家负责产业损害的职能部门，商务部产业损害调查局曾于2008年6月委托相关机构进行《国外贸易调整援助制度及其对我国的启示》的课题研究。因此，构建符合国情的TAA制度应当是该局今后开展的一项艰巨而复杂的工作。参见宋和平：“中国贸易救济法律制度的建立和完善，”《中国经贸导刊》2009 年第15期，第38页；杨益：“突破贸易保护主义重围，切实维护国内产业安全，”《中国流通经济》2010年第2期，第72页。
③ 限于篇幅，有关美国TAA制度的基础理论、基本内容及具体实践等，国内有学者已经进行了比较深入的研究，在此不再详细论述，参见陈利强：《美国贸易调整援助制度研究》，人民出版社2010年版。
④“201路线”（或称“间接路线”），即依附于逃避条款的附属程序，是指工人或企业在总统决定采取逃避条款所规定的救济措施之后，可以申请调整援助利益；“TAA路线”（或称“直接路线”），即独立于逃避条款的单独程序，是指无需以逃避条款中损害结果之肯定性裁决为前提，可以直接向美国国际贸易委员会提出援助申请，通过资格审查即可申请调整援助利益。三个项目是指工人TAA项目、企业TAA项目与农民TAA项目。
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Propositions on the Establishment of China’s Trade Adjustment Assistance Institution
CHEN Li-qiang TU Xin-quan
Abstract:As China quickens its steps to integrate into global trade liberalization process,ever-growing import competition renders the issue of domestic relevant industries security increasingly outstanding,so China shall establish new trade institution so as to deal with the issue of industry injury and structural adjustment due to import trade liberalization effectively. As one of institutional choices,the U.S.trade adjustment assistance institution brings China a lot of important experience and some specific rules are of vital referential value to the construction of TAA institution conforming to Chinese situation.Against the background of pushing forward industrial structure adjustment,setting up China’s TAA institution is not only necessary ,but also feasible.Accordingly,it is requisite to probe into some basic and fundamental issues of the institution and put forward propositions on institutional design in view of legislative orientation,legislative objective,basic principles and legislative mode.
Keywords:industry injury;structural adjustment;trade adjustment assistance; China’s trade adjustment assistance institution
