摘要：船舶压载水在提高船舶安全性的同时，大量有害水生生物和病原体也随之排放造成严重的甚至永久性的海洋环境损害。而海洋环境的有机统一性和船舶世界航行的特点，决定了国际社会只有通过广泛的合作与协调，才能防控船舶压载水造成的海洋环境损害。本文在论证防控船舶压载水造成海洋环境损害国际合作与协调的必要性基础上，分析了国际社会在国际立法、国际统一管理标准、对发展中国家帮助以及船旗国、沿海国、港口国管辖权分配等方面开展船舶压载水防控的国际合作与协调，进一步研究了实现上述合作的相应协调机制，为我国应对防控船舶压载水造成海洋环境损害的国际合作与协调趋势提出了建议。
　　关键词：船舶压载水 国际合作与协调 海洋环境
　　
　　引 言
　　船舶压载水是指为控制船舶纵倾、横倾、吃水、稳性或应力而加装到船上的水及其悬浮物。船舶压载水在提高船舶安全性的同时，携带大量的海洋生物和致病病原体，并随着船舶航行和排放而在全世界范围的水域传播。一旦外来海洋生物形成入侵，将引发有害寄生虫和病原体的大面积迅猛传播，危害海洋生物多样性，破坏当地的海洋生态系统平衡。虽然一些国家对此出台了相关的立法，但人们越来越意识到，仅靠单边国内法去防范整个海洋环境遭受威胁是远远不够的，而开展全面的各国政府间合作管理与全球协调发展，才能有效保护海洋环境，维护海洋这一高度复杂有机体的健康良性运转。因此，本文从国际合作和协调角度分析防控船舶压载水造成海洋环境损害，以适应国际海洋环境保护制度的发展趋势，满足我国应对压载水管理全球化形势的需要。
　　一、防控船舶压载水造成海洋环境损害国际合作与协调的必要性
　　防控船舶压载水造成海洋环境损害，就是采取预防措施控制和管理船舶压载水，来预防、减少或消除随压载水转移的有害生物和病原体通过压载水排放而给海洋环境带来的损害。防控船舶压载水造成海洋环境损害的国际合作与协调，属于在国际环境领域广泛开展的合作与协调的形式之一，即国际社会本着全球伙伴和合作精神，为防止、减轻或消除船舶压载水携带外来生物和病原体而给海洋环境造成的损害，进行各种协作、谈判而采取必要的共同行动和措施。
　　人类所面临的严重环境问题，“单靠一个国家，无论这个国家经济和科技实力多么雄厚，都不可能真正解决全球性或地域性问题，而只有国家间的相互合作才能有效地保护和解决环境问题”[1]。船舶压载水造成的海洋环境损害也必须通过各个国家间的精诚合作，这决定了在全球范围内对船舶压载水进行防控的国际合作和协调的必要性。
　　1．应对海洋环境损害的必然选择
　　压载水携带的有害水生生物和病原体随着船舶航行在全世界范围内传播，其危害已经超越国界成为各国无法回避的共同问题，一个国家在其主权范围内做出的决策可能超越其主权范围对他国造成损害。所以，为保护人类共同利益在环境领域限制国家主权成为了国际社会的共识。各国必须从人类生存息息相关的海洋环境总体利益的基本点出发，在防控船舶压载水造成海洋环境损害上提供国际合作与协调。
　　2．海洋生态系统整体性的客观要求
　　海洋生态系统是一个密切联系的整体，这个生态系统内部各个组成部分之间相互作用与影响，相互制约和关联，某一海域的压载水排放活动带来的外来水生生物物种入侵和病原体，会直接或间接地影响到另一海域的状况。所以，必须从整个海洋环境要素的整体性、系统性出发，通过切实有效的国际合作协调进行综合性防控，对船舶压载水造成损害的成因、发生机制、发展规律、管理措施、防控对策等形成较为一致的科学认识，才能完成保护海洋环境，实现人海和谐的可持续发展目标。
　　3．自身特殊性的本质需求
　　船舶压载水造成海洋环境损害本身具有许多突出的特点，这些特点也使得国际合作和协调成为防控损害的本质需求。（1）复杂性。《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）将海洋划分成内水、领海、毗连区、专属经济区、公海等各自具有不同法律性质的部分，各国对于不同海洋水域拥有不同的保护海洋环境的权利与义务，对不同海域的污染行为也因此有不同程度的管辖权。对如此复杂的海洋环境保护问题，任何一个国家都无力凭借单独力量加以解决，唯有通过国际合作与协调。（2）利益冲突性。最先重视船舶压载水造成海洋环境损害的是美国等发达国家，其在保护海洋环境措施的实施上，拥有雄厚的财政实力和先进的压载水管理技术。发展中国家往往重视发展本国经济，解决国民生存问题，在防控船舶压载水造成海洋环境损害上心有余而力不足。这就决定了两者对待此问题的立场和观点容易发生冲突与矛盾，只能通过友好协商，求同存异的国际合作与协调，才能最终化解发达国家和发展中国家共同面临的船舶压载水引发的海洋环境危机。（3）损害持续性和永久性。随船舶压载水排放进入到新海洋环境中的有害生物和病原体，多数处于不可见状态，更加容易被人们忽视，丧失控制或清除的最佳时机,一旦构成生物入侵，其损害结果将很难被消灭，对入侵生物的抑制费用将非常昂贵。因此，人们必须通过国际合作与协调，设定船舶压载水进行管理和控制技术的最低标准，防止和预防海洋环境生态损害的发生。
　　二、防控船舶压载水造成海洋环境损害国际合作与协调的内容
　　（一）船舶压载水造成海洋外来生物和病原体入侵立法层面的合作
　　国际社会的合作与协调需要一整套防控船舶压载水造成海洋环境损害的国际性法律规范来统一行动，构建全面、系统的法律制度成为其首要内容。
　　1．法律属性认识渐趋统一
　　各国最初关注压载水是因为其携带的有害生物和病原体给人类健康造成威胁，将其作为检验检疫的对象而加以边境控制，主要从防止疾病传播的国际卫生法的角度，形成对压载水中有害海洋外来生物和病原体转移的法律属性认识。
　　《海洋法公约》“海洋环境的污染”的定义[2]使国际社会开始思考：具有潜在损害的外来生物和病原体是否属于该定义中的“物质”。公约第196条规定，各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。“新物种”暗示成员国的该项义务不必限于已经查明的有害生物，还应更广泛地包括可能引起海洋生态环境发生重要变化的外来生物。以这样更加开放的视角，忽略致害物的准确分类等因素，将精力集中于损害或潜在损害的影响或其本身的性质，船舶压载水携带外来生物“致使海洋环境可能发生重大和有害的变化”，应当作为污染物纳入《海洋法公约》中的“海洋环境污染”。此后，《生物多样性公约》从最大限度地保护地球生物资源角度，提及了压载水造成海洋生物多样性丧失问题。
　　随着减少、消除压载水中生物转移风险技术的进步，[3]国际社会开始将防控的注意力放在管理船舶压载水这一传播有害生物和病原体的介质上，主要采用技术措施，不断鼓励科研更新船上压载水处理设备，提出船舶压载舱设计的国际标准，提高船员远洋置换压载水的操作技能和水平，并要求积极履行船旗国义务，采取一切措施防止本国船舶压载水不当排放给他国造成海洋环境损害。这些都恰恰反映了“船舶污染”防止措施的特点和要求。
　　可见，“压载水中有害海洋外来生物和病原体转移”在国际层面上体现了卫生检验检疫，海洋环境污染物，生物多样性等多重法律属性，但最终国际社会越来越统一到“船舶污染”范畴，而不断出台国际统一标准。
　　2．确立防控压载水造成海洋损害的风险预防原则
　　国际社会在管理和控制压载水的集体行动中，越来越推崇风险预防原则。尽管对压载水中外来生物和病原体有害性及与造成损害的因果关系还未能充分把握，人类还没有能力用充分确实的科学证据证明来自任何地方的船舶压载水的每一次任意地点的排放都会造成海洋环境损害，但这并不妨碍在风险预防原则的指导下通过合作协调来推进各国间统一化的预防措施，即尽量避免吸取潜在危害的水生物、病原体或沉积物，并避免不必要的压载水排放。或者是通过压载水远洋交换方式以及采取物理、机械、化学等方法对己加装到船上的压载水及沉积物进行处理达到一定标准后再排放，以将有害生物和病原体的传播和引入降至最低。
　　（二）着力促成压载水管理标准的国际统一
　　船舶压载水污染作为建立在技术和设备基础上的一种船舶污染，其强烈的国际性要求各个国家致力于压载水管理标准的国际统一。压载水深海交换标准、压载舱设计要求、压载水处理技术有效性认定标准和程序要求、港口排放压载水应当达到的性能标准以及压载水风险评估标准和取样程序等一系列管理船舶压载水的技术规范，都已经成为国际社会充分磋商与谈判的议题，通过设定安全、有效、经济、适宜的统一国际技术标准，以采取协调一致的集体行动，从而减轻或消除压载水造成的海洋环境损害。
　　（三）对发展中国家提供全方位援助和支持
　　发展中国家经济、科技发展相对落后，压载水管理能力严重欠缺，缺乏资金从事船舶压载水处理技术研发，对海洋生物和病原体入侵所造成的潜在危害研究不足，压载水管理法律法规基本处于空白状态。
　　1997年，国际海事组织（IMO）与联合国发展计划署（UNDP）、全球环境基金组织(GEF)实施了一项题为“为发展中国家有效地执行压载水控制和管理条款清除障碍”（GloBALLAST）的计划。该项目总预算1020万美元，旨在帮助发展中国家采取有效措施控制外来海洋生物入侵，以保障在IMO压载水规则强制实施时这些国家也能执行。[4]GloBALLAST陆续开展了安全研究、港口生物基线调查，压载水风险评估等活动，于2002年提交GloBALLAST法律评论的最终报告，为发展中国家执行压载水国际统一规则提供了资金保障、技术援助、数据信息、法律建议和财政支持，[5]使得发展中国家得以迅速提升压载水管理水平和法规建设能力。
　　（四）船旗国、沿海国、港口国管理和控制压载水管辖权的国际协调
　　加装或排放压载水属于船舶操纵的技术事项，传统国际法下由船旗国行驶管辖权，但是鉴于船旗国往往对本国船舶压载水作业造成的沿海国、港口国海洋环境损害持漠视态度，《海洋法公约》和《控制和管理船舶压载水和沉积物国际公约》（简称《压载水公约》）规定了船旗国承担船舶压载水管理的首位义务，不论船舶位于何处或者污染发生在何处，都拥有绝对的立法管辖权和执行管辖权的同时，赋予沿海国、港口国对自愿进入其港口的船舶进行压载水管理证书检查与取样核实并行的船舶检查的权利，并根据不同海洋水域赋予其不同程度的管辖权。在内水和领海，港口国和沿海国有权制定国内法将压载水排放的具体要求作为进港条件，可以制定防止、减少和控制船舶压载水和沉积物生物污染的符合公约要求的法律和法规，但是不应妨碍外国船舶的领海无害通过权。如果外国船舶在领海故意和严重排放压载水，即视为侵害沿海国海洋环境的有害通过。在专属经济区，船旗国只有在沿海国的同意下，才能对发生在沿海国领海或专属经济区的污染事件行使执行管辖权，在公海的执行管辖权完全归属于船旗国。
　　上述管辖权范围与界限的合理分配与协调，使得船旗国、沿海国、港口国三者之间能够进行有效合作，全面、全程监控船舶压载水管理状况。
　　三、防控船舶压载水造成海洋环境损害国际合作与协调机制
　　（一）IMO对压载水管理国际标准统一的立法机制
　　IMO是联合国专门负责航海安全和防止船舶污染及相关立法的机构，以“促进各国航运技术合作，鼓励各国在促进海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶对海洋污染方面采取统一的标准，处理有关的法律问题”为宗旨，并以其有效的立法机制促成船舶压载水国际标准的统一，为全球压载水的合作与协调奠定了基础。
　　IMO以决议、公约等形式完成了压载水管理国际标准的统一。近些年，IMO陆续通过了“含有流行病病菌的压载水排放影响研究”（第18号决议），“防止由船舶压载水及其沉积物引进有害物种及病原体的指南”（第50（31）号决议），“防止通过船舶压载水及其沉积物引进有害生物和病原体的指南”（第A.774(18)号决议）以及“关于控制和管理压载水以减少有害水生物和病原体迁移的指南”（第A.868(20)号决议）等一系列决议，逐步推行压载水管理的国际统一标准。
　　原则上讲，IMO有关船舶压载水的指南并不是传统上国际法渊源， IMO指南中设定的义务由成员国自愿接受，一旦该义务会影响到其他国际法义务，成员国就不能单边向外国船舶施加这一义务。但是毕竟，关于船舶压载水的IMO决议对国家行为产生了巨大影响和指导意义，正是在这些起到奠基作用的决议基础上，IMO最终于2004年通过第一个专门规制压载水生物污染的《压载水公约》。截至目前，已经有21个国家加入公约，约占世界商船总吨位的22.63%，生效条件过半。[6]公约一旦生效就成为有拘束力的国际法，并强制适用于非缔约国船舶。公约复杂又严密的技术性法律条款，将安全、高效、实用、最新的技术成果及时转化为国际标准，使得压载水管理实现国际统一，避免因差异化标准造成的船舶履行困难和额外成本。
　　（二）充分全面信息互通的国际交流机制
　　就压载水防控开展的信息互通和交流机制包括以下几个方面：（1）建构外来生物对海洋生态、社会经济影响的基础信息交换机制。海洋环境中外来生物影响社会生态和社会经济的可靠量化信息，是防控船舶压载水造成海洋环境损害的基础制度。探明海洋生物物种，测定海洋入侵物种目录，评估压载水携带外来生物和病原体入侵风险及深入测评海洋生态系统承受的影响，均需要充分展开国际合作进行数据和信息交流，用以帮助各决策者理解海洋外来生物入侵的复杂性，并使得相关方能够在科学数据的基础上根据成本收益来决定采取具有国际统一性的高效应对措施。（2）科学技术研究和监测相关信息的交流机制。交流围绕压载水管理所开展的科学、技术活动和手段的信息，各国及时向国际社会反馈在其管辖水域内监测到的压载水管理的有效或不利效果，以及通过观察、测量、取样、评估而获取的船舶压载水携带外来生物和病原体对海洋环境造成的种种不利影响。3．向IMO或他国通报本国国内的压载水相关情况的通告机制。包括：压载水管理相关的要求和程序，压载水和沉积物接受处理设施的可用情况和位置，船舶压载水违规事件的信息等。
　　（三）突发船舶压载水污染事件的应急合作机制
　　在某些紧急情况下，船舶拟加装或者排放的压载水本身存在着较高的转移外来水生物的风险，如本地正在发生赤潮，或者到港船舶来自疫区，或者船舶出现了如碰撞、搁浅等通常意义下的紧急情况，可能需要对船舶压载水及沉积物实施非常规操作，或者采取一些附加措施，以帮助船舶脱离危险或者避免船舶压载水及沉积物给海域生态环境带来不良影响。[7]这就构成了船舶压载水的应急情况，一旦具有造成跨界海洋环境损害的潜在风险，就应启动应急反应国际合作机制。具体包括：（1）预警合作机制。本着“资源共享、信息分享、预警联动”的原则，由发达国家利用先进的科技、畅通的信息通道，为区域内各国，特别是预警能力较差的发展中国家提供海洋环境监测、压载水风险评估等信息和技术支撑。（2）国家间压载水应急情况通报机制。各国政府应负责、及时、全面的把出现疫情、赤潮等紧急情况地区的具体地点、时间、情况和实时变化，以及从已经声明进入紧急状态的区域加装压载水的船舶信息通报给IMO和相关国家、地区，使其提前做好准备，减少损失。（3）压载水应急援助机制。发生突发压载水污染事件后，国际社会、外国政府应当提供的物质及技术援助，共同将船舶压载水及沉积物的潜在风险降至最低。
　　四、我国在防控船舶压载水造成海洋环境损害国际合作与协调上的应对
　　我国既是一个拥有庞大商船队的航运大国,又是一个具有漫长海岸线和众多对外开放港口的沿海大国，依据国际公约和国际社会普遍接受的国际标准，积极采用符合成本效益要求的船舶压载水控制和管理措施，是我国应对防控船舶压载水造成海洋环境损害国际合作与协调的必然选择。
　　（一）借鉴国际合作与协调成果完善我国压载水管理相关立法
　　IMO制定的决议和公约反映了国际社会压载水管理合作与协调的最新技术和立法成果，借鉴这些内容，能够快速提升我国压载水管理水平，保护我国海洋环境。虽然我国法律已经存在保护海洋环境的一般原则，为我国采取行动管理压载水、保护海洋生物多样性和防止海洋污染提供了法定权利和义务，但是我国仍然缺乏管理和控制压载水的具体法律规则及技术规程。因此，我国应当依据国际社会普遍接受的风险预防原则，分两个层次完善国内立法：首先，按照《压载水公约》导则内容，制定以技术性规范和程序性规范为主的压载水管理部门规章。规章至少应包括以下内容：船上压载水排放报告程序和报告形式，记录意外或异常排放并保存；船舶应当采取的减少外来生物合病原体入侵的具体措施；携带并实施压载水管理计划；控制和检测，包括压载水取样分析；教育和培训。其次，在适当时候，增加《海洋环境保护法》第八章“防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害”中有关船舶压载水的条款，为船舶压载水管理提供一般性要求：包括船上压载水排放报告和批准要求；持有船舶压载水记录簿；船舶压载水管理；以其他减低外来生物入侵的适当的方法等。#p#分页标题#e#
　　（二）积极开展技术合作参与压载水管理国际标准制定
　　在压载水取样、分析和压载水处理等高端技术上，我国正处于落后局面。国内还没有压载水处理系统通过认可而实船应用。为此，我国政府应当积极借助GloBALLAST提供的资金保障和科技项目的帮助，并与发达国家通过定期举行国际学术会议，技术产品展示会等合作形式，推进我国压载水处理和管理系统的研发进程，这将为我国积极参与IMO国际标准制定提供技术依据和支持，使我国从规则的被动追随者变成主动制定者，掌握最新的压载水技术法律规则发展趋势，在船舶压载水的国际合作与协调中起到一个大国应有的作用。
　　（三）推动同周边国家全方位的区域合作与交流
　　中国濒临黄海、东海和南海，海域由北向南与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚和越南等国家为邻，因此，应积极同周边国家开展船舶压载水相关的全面合作。
　　1．建立完善的船舶压载水管理基础信息数据库。数据库在船舶压载水管理和排放的国际和区域合作中将发挥着重要的作用，可以为各国压载水风险评估和指定压载水交换区域提供数据基础；提醒船舶避免在浅水区、挖掘作业附近区域、病疫区、浮游动植物繁殖的地区加装压载水；为我国与邻国间免除船舶压载水处理义务的依据。[8]为此，我国应积极与韩国、日本等邻国的政府机构或科研机构进行长期合作，共同监测黄海、东海、南海等水域及敏感水域，调查港口生物基线，全面收集海洋资源、海洋环境参数、生物物种信息、港口贸易特征、船舶压载水加装/排放量和加装/排放次数、船舶压载水加装港/排放港等多种基础信息。
　　2．建立压载水及沉积物应急反应合作机制。我国海事部门应当与邻国主管机关建立紧急情况下压载水处置的应急联动合作机制，以应对影响整个共同海域的突发船舶压载水污染事件。包括：（1）信息通报。毫不迟疑地以可供采用的最迅速的方法，通知其他可能受到影响的国家。（2）应急措施。立即联合采取一切实际可行的措施，预防、减轻和消除该紧急情况的有害影响。（3）拟定应急计划。如有必要，各相关国家应拟定应付紧急情况的应急计划，将灾害减少到最小。（4）建立各国共享专家库或合作成立专门的研究或咨询服务机构，为船舶压载水应急反应提供专业技术服务和支持。
　　结语
　　从20世纪70年代起，国际社会开始关注海洋环境中生物转移问题，在此过程中，船舶压载水的国际合作与协调也伴随着人类认识的不断深化和科学技术的演进而日渐丰富，从关心人类健康到关注海洋生态影响。尽管国际上压载水处理技术还不尽如人意，压载水管理与其他关于航海安全和防治船舶污染的国际义务和规则的关系还未完全得到梳理，但这些反而恰恰会促使人们更深入地就船舶压载水造成海洋环境损害开展广泛的国际合作与协调，采取全球一致行动，以建设人类与环境和谐发展的充满生机的海洋。

【注释】
[1] 吕忠梅．《环境法新视野》．北京：中国政法大学出版社，2000：19。
[2] 见《联合国海洋法公约》第一条第4款：人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境,其中包括河口湾,以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。
[3] Moira L.McConnell．GloBallast Legislative Review–Final Report．GloBallast Monograph Series No. 1(London: IMO), 2002：89
[4] 党坤，宋家慧，赵殿荣，殷佩海．船舶压载水问题综述．航海技术，2001（4）：34．
[5] http://globallast.imo.org/index.asp?page=gef_interw_project.htm&menu=true，2010年8月23日访问。
[6] http://imcrc.dlmu.edu.cn/n1055c7.aspx，2010年8月25日访问
[7] 张爽，王海，张硕慧．船舶压载水及沉积物处置的应急反应概述［J］．中国海事，2009，（12）：35
[8] 杜磊，钱呈祥，郭秀斌．《船舶压载水管理公约》介绍及国家对策．中国水运，2009，（5）：99