摘要：随着经济全球化的迅速发展，世界各国的国际贸易交往日渐频繁，食品贸易作为国际贸易中的一部分，近年来在国际贸易中的比重明显增加。随着国际食品安全事件接连发生，由此而引发的国际贸易争端也逐渐呈上升趋势。美国、欧盟等发达国家和地区以食品安全为借口，制定了较高的食品安全标准，贸易保护主义抬头，同时形成了技术贸易壁垒和绿色贸易壁垒。中国的食品贸易因价格等因素在国际贸易中发展迅速，但是其中的安全问题却倍受责难，三鹿奶粉事件更是把中国的食品安全问题推向风口浪尖。食品安全关系到人的生命健康，也是一个基本人权问题，因此，食品安全不容忽视。第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《食品安全法》，其中对食品安全风险监测和评估 、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理以及法律责任都作了规定。从卫生法到安全法的变化，也足以看出立法者对食品安全问题的重视。

关键词：食品安全 　国际贸易　 绿色壁垒

一、国际食品贸易中的食品安全规则解读

农业和食品工业的一体化以及全球化食品贸易的发展对食品的生产和销售方式提出了新的挑战，同时也对食品安全提出了新的要求，尤其食品和饲料异地生产销售的模式为食源性疾病的传播流行创造了条件。60年代，日本九州地区发生的米糠油事件就是在米糠油的生产过程中意外地污染了二恶英，引起了大量的中毒反应，九州等地有几十万只鸡突然死亡。【1】这一事件起先并未作为二恶英污染处理，因为对于二恶英的认识是由70年代才开始的，直到70年代后人们认识到其原因是米糠油在生产过程中混入了多氯联苯，该原因是在越战时期发现的，那时美国在越南北部的森林中喷洒了大量的含有高浓度二恶英的除草剂，造成大批人员中毒。【2】上世纪九十年代中期,禽流感先后在美国、欧洲数国和韩国肆虐,严重打击了这些国家的养殖业。2004年这种可怕的动物传染病又席卷亚洲部分地区，我国一些省份也相继暴发了禽流感，上百万家禽染病死亡，给国家造成巨大经济损失。更可怕的是，此病毒对人类的安全也存在巨大的威胁，我国一些省份已经出现了人感染禽流感死亡的病例。此类事件对整个世界经济影响深远，早在1961年第十一届粮农组织大会和1963年第十六届世界卫生大会分别通过了创建食品法典委员会（CAC）的决议，目前已有165个成员国，覆盖全球98%的人口。【3】此外，由于食品安全问题的升级，第五十三届世界卫生议会请求WHO及其会员国将食品安全作为一个重要的公共卫生问题予以足够重视。在这样一个国际大环境下，制定有关食品安全法典就显得尤为重要。

（一）食品安全法典

食品法典委员会成立以来制定了一系列有关食品安全的法律规范及技术标准，如CAC实用法规、CAC技术规范和准则、CAC产品标准、CAC残留限量标准、CAC抽样和分析方法、食品卫生通则（CAC/RCP 2 1985）等。CAC指出国际食品贸易应遵守的原则是所有消费者都有权获得安全、完好的食品，而且应免受非公平贸易的影响。国际食品贸易中的食品不得：a.含有或掺有可达到有毒、有害或有损健康水平的任何成分；b.在全部或部分产品中含有不洁、变质、腐败、腐烂或致病的物质及异物或其他不适于人类食用的成分；c.掺假；d.标识上的内容有错、误导欺骗消费者；e.在不卫生的条件下进行销售、制备、包装、贮藏及运输。【4】食品法典系统给所有国家提供了一个参与组织制定和协调国际食品标准的平台，也为各国制定国内食品安全法律规范提供了一个国际标准，能够使各国的食品安全标准在总体上一致，有利于节约生产商的生产成本，降低国际食品贸易中由于进出口货物的规格、质量和服务引发的冲突，从而能够更好地促进国际食品贸易的发展。但是，食品法典具有国际法所具有的软条款性质，这些标准和规范只能作为粮农组织和世界卫生组织推荐技术性标准供各国参考，并不具有强制力。所有国家都可以根据本国的利益来选择是否采用这些标准，如果标准的制定符合其本国利益或者该国的技术能够达到要求，则标准可能会被采用；如果标准的制定不符合一国的利益要求，那么该国可能就会对这些规范和标准视而不见，而是按照本国的实际情况来制定相应的标准。由此一来，一旦进口国采用了这些标准，这些国家就会要求出口国的产品达到这些规范或标准的规定，那么出口国制定的标准就被弱化了。正是由于食品安全法典的非强制性，致使国际贸易中各国食品安全标准的逆差，导致了国际食品贸易壁垒不断的升级和扩大！

（二）技术性贸易壁垒协定（TBT协定）

《技术性贸易壁垒协定》（Agreement on Technical Barriers to Trade）简称《TBT协定》，是在关贸总协定东京回合同名协议的基础上修改和补充的，它由前言和15条及3个附件组成。主要条款有：总则、技术法规和标准、符合技术法规和标准、信息和援助、机构、磋商和争端解决以及最后条款。协议的宗旨是，认识到国际标准和合格评定程序能为提高生产效率和推动国际贸易作出重大贡献，为此，鼓励制定此类标准和合格评定程序；但是希望这些技术法规和标准，包括包装、标志、标签等不会给国际贸易制造不必要的障碍；认识到不应妨碍任何国家采取必要手段和措施保护其基本安全利益，保护其出口产品质量，保护人类、动物或植物的生命或健康，保护环境或防止欺骗行为，但不能用这些措施作为对情况相同的国家进行歧视或变相限制国际贸易的手段；认识到国际标准化有利于发达国家向发展中国家转让技术及帮助其制定采用技术法规、标准、合格评定程序克服困难。【5】

该协议认为，如果强制性标准的制定是基于国际通行的标准，则不会对国际贸易造成不必要的障碍。然而，如果由于地理、气候及其它方面的原因，成员不能使自己的强制性规定以国际标准为基础时，他们就有义务以草案形式公布这些规定，让其他成员的生产商有机会提出意见，还要求标准化机构至少留出60天时间供有关的其他成员提出意见。这些意见通常通过各成员的标准化机构递交。成员有义务在最终确定标准时考虑这些意见，以保证由其他成员生产和出口的产品的特性得到适当考虑。

（三）实施卫生与植物卫生措施协定（SPS协定）

世界贸易组织制定的《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement On The Application Of Sanitary And Phytosanitary Measures，以下简称《SPS协定》）是在乌拉圭回合中达成的一项新协议，隶属于WTO多边货物贸易协议项下。该协议突出地反映了WTO各成员国努力追求维护国家主权与实现开放式贸易体制利益之间的平衡。由此，该协议的目标被概括为：维护任何政府提供其认为保护人类、动物、植物的生命或健康而采用必要措施的主权，但确保这些权利不为保护主义目的所滥用并不产生对国际贸易的不必要的障碍。该协议既允许各成员国为保护本国食品安全利益，同时又要求各成员国不得以此为借口而对国际贸易进行歧视性的干预。《关税与贸易总协定》1994第二十条（b）项认为，尽管GATT以自由贸易为目标，但协定并不阻止成员为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。【6】许多国家担心在关税化后，由于农产品的非关税措施被禁止采用，可能会导致一些国家更多地对国际贸易采用变相限制措施限制农产品交易。《SPS协议》中规定各国在行使这类主权时不得对国际贸易产生不必要的障碍解决了这个问题。

二、中国食品安全体系与国际食品安全规则相比存在的不足

从1964年的《食品卫生管理条例》到1995年全国人大颁布的《中华人民共和国食品卫生法》，再由《食品卫生法》到2009年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国食品安全法》，我国食品监督管理体制在纳入法制轨道的同时，也由卫生监督转为食品安全监督体制。但是与国际标准相比，我国食品安全领域的立法仍存在问题。

（一）国内缺乏国家一级的CAC委员会，现有的协调小组组织松散。

我国于1986年正式成为CAC成员国，加入CAC之后并没有设立国家级的CAC委员会，而是将CAC的联络点（即CAC协调小组）设在农业部。1999年6月，CAC协调小组又改为由卫生部、农业部、国家质量技术监督局、国家出入境检验检疫局、外经贸部、国家石油和化学工业局、原国家轻工局、原国家内贸局、国家粮食储备局及全国供销总社等10个成员单位组成。【7】十个部门组成一个协调小组，在信息传递、工作决策以及协商问题等方面必然会存在断层，而且协调小组中各个成员均有其本职工作，这就很难保证协调小组及时关注国际食品安全动态以及国际食品贸易问题，处理任何一个问题都需要十个部门共同协调，其工作的协调难度可想而知，工作效率也难以保证。

（二）秘书处联络人员不足，日常工作及参会经费无保障。

资金是组织机构运作的必要条件，资金的缺乏会导致机构组织人员无法正常地进行调查研究、协调国际贸易关系、参与国际会议等一系列活动。我国的CAC协调小组由于组成成员过多，无法确立权威地位，没有独立的资金来源，导致日常工作进行受到阻碍。

对检验检疫系统而言，由于种种原因，尽管参加了许多会议，但仅限于收集材料和掌握动态。目前尚无专门的部门负责协调与管理全系统CAC工作；尽管参加会议的人员很多，回国后仅撰写相应的技术报告，工作缺乏连续性；没能在组织机构上考虑今后的发展与近期的各项工作。【8】

（三）我国对食品法典的应用范围较狭窄。

食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照标准。它包含了食品的产品标准、卫生或技术规范、农药评价、食品添加剂评价、兽药评价、农药残留限量规定、污染物准则等。【9】近年来，境外食品安全隐患不断增加，如二恶英、疯牛病、李氏特杆菌等一次又一次的给我们敲响警钟，而我国目前尚未全面建立有效的农兽药残留物监控体系，食品法典在国内的应用范围也相对狭窄，一些农产品也因此受到发达国家的限制。

（四）我国食品加工企业尤其是非出口企业对HACCP体系的应用存在空白。

HACCP是对可能发生在食品加工环节中的危害进行评估，进而采取控制的一种预防性的食品安全控制体系。有别于传统的质量控制方法。它是对原料、各生产工序中影响产品安全的各种因素进行分析，确定加工过程中的关键环节，建立并完善监控程序和监控标准，采取有效的纠正措施，将危害预防、消除或降低到消费者可接受水平，以确保食品加工者能为消费者提供更安全的食品。【10】但我国绝大部分食品加工企业并没有形成文件化的HACCP管理理念，相应的体系也处于待建状态，对于HACCP体系的应用也局限于出口食品加工企业，非出口企业对HACCP体系的应用几乎处于空白状态。

三、国际贸易中的食品安全问题是我国对外贸易中的双刃剑

随着科学技术的迅速发展，世界生产量的增长率不断提高，世界货物出口量的增长率也相应有所提高，而且国际贸易中的食品贸易发展也十分迅速。二十世纪九十年代以来，跨国公司数目剧增，大型跨国公司全球化趋势日趋明显，国际分工进一步深化，国际市场的竞争范围扩大，手段日益多样化。由于食品安全问题直接关系到人的身体健康，国际贸易中的食品安全问题也越来越受到关注。食品安全问题对国际贸易活动也有其影响。

（一）食品安全对国际贸易的积极影响

1．食品安全标准的不断提高可以促使各国食品生产者不断提高自身产品的质量

随着食品贸易全球化的迅速发展，食品安全越来越受到广泛关注。提高食品的安全性，是保证人类食用健康食物的重要因素。由于经济发达的国家技术水平较高，对食品的检验也更为系统、复杂，对食品安全标准的要求也更高。面对高标准，食品生产者会不断改进生产的技术，在提高产品质量的同时，也刺激了生产者对生产技术改进的愿望。

2．食品安全可以使消费者产生消费信赖，节约消费选择成本

古语云：民以食为天，因此，消费者在购买食品的时候一定非常注重食品的质量。只有食品安全，才能使消费者对其产生信赖，进而拥有比较稳定的消费市场。国际食品贸易为消费者提高放心的食品，使消费者的选择成本降低，更有利于推动消费。

（二）国际贸易中的食品安全对我国贸易的消极影响

　　在国际贸易往来中，贸易双方虽然不以国家的形式出现，但在一定程度上却代表着本国的名誉和利益。因此，食品安全问题不仅关系到生产者的利益，同时还关系到生产者所在的国家（出口国）以及消费者和其所在国家（进口国）的利益。

1．食品安全问题产生绿色壁垒

绿色壁垒是指那些为了保护生态环境而直接或间接采取的限制甚至禁止贸易的措施。通常，绿色壁垒应由进口国为保护本国生态环境和公共健康而设置的各种环境保护措施、法规标准等。【11】我国加入ＷＴＯ以后，必须努力地适应国际贸易市场的规则。发达国家对食品安全的标准要求相对较高，而我国国内食品安全状况却不容乐观，导致我国出口的产品无法到达进口国。

2009年欧盟公布第7期食品和饲料快速预警通报中，有五项是针对中国出口的食品，其中包括：德国进口的方便面（铝含量超标）、英国进口的豇豆（含有未经许可的成分――苯硫膦）、匈牙利进口的罐装牛奶（非法进口和三聚氰胺超标）以及西班牙进口的冷冻虾（感官不良）。对这些产品的处理结果则为撤出市场、库存清空、产品扣留和产品销毁。【12】

2009年1月22日，欧盟出台了利于麸质不耐症患者的食品标签和成分新规定。根据新的欧盟条例，要求将不含麸质或含微量麸质注明于食品成分标签中，规定只有含低于20ppm麸质的食品才允许在其预包装上标注不含麸质，而之前食品中不含麸质标注的含量可能为目前的10倍或更高；此外，含微量麸质标签适用于已经进行特殊处理及去除大量麸质，但食品成分中仍存在低于100ppm麸质的食品。这些食品包括某些主食替代物，如面包。【13】

欧盟出台新的食品标语规定，旨在于保护麸质不耐受的消费者的安全使用的知情权，而其他国家的产品能否达到欧盟的标准，则关系到产品能否进入欧盟进行销售。

2．食品安全问题会损害生命健康权

《世界人权宣言》第三条明确指出人人有权享有生命、自由和人身安全。生命健康权是人生存的最基本的权利，如果没有健康的身体甚至没有了生命，那么作为一个人的其他权利的意义也变得暗淡无光。食品是人类生存所不可缺少的物质，因此，食品中的致病菌及有害化学物质对健康的危害越来越引起人们的关注。发达国家每年约有二分之一的人感染食源性疾病，这一问题在发展中国家更为严重。食源性和水源性腹泻在一些尚不发达国家仍是死亡的主要原因，每年约有二百二十万人为之丧生，其中绝大多数为儿童。【14】食源性疾病还可导致关节炎和麻痹并发症。基于对进食不安全食品导致亿万人发病和死亡的关注，第５３届世界卫生会议请求ＷＨＯ及其会员国将食品安全作为一个重要的公共卫生问题予以足够的重视，还要求ＷＨＯ创建旨在降低食源性疾病暴发的便于战略计划。

3．食品安全问题会削弱我国出口产品在国际贸易中的竞争力

发达国家在国际食品贸易中对中国商品实行双重标准，使中国出口商品的难度增加。一旦在国际市场中发现有食品安全问题的商品，那么该产品以及生产企业、出口商都会受到实质性的影响。既损害了企业的形象，又容易导致客户源的流失。

四、我国应对国际贸易中食品安全问题的措施

（一）完善技术法规和技术标准，调整贸易结构和产业结构

我国加入ＷＴＯ以后，对外开放程度进一步加深，面临国际市场的机遇与挑战，我们应该如何应对呢？首先，就是要对我国的技术法规和技术标准进行完善。与国际社会的技术规定相差甚远的，应该根据本国实际的立法情况以及技术水平进行相应的调整。我国目前还属于发展中国家，经济、技术的发展较发达国家相比相对落后，为了保证本国的经济平衡发展，所制定的法律及技术标准不能过高，否则可能由于技术很难达到预定的水平而将其束之高阁。我国在食品安全方面的立法还很薄弱。三鹿奶粉事件发生后，食品安全问题引起了国家领导的高度重视。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，这部法律将于2009年6月1日生效，同时《中华人民共和国食品卫生法》废止。《食品安全法》与已施行的农产品质量安全法的相关制度作了衔接性规定，保证了食品从农田到餐桌的安全。

在食品安全标准方面，我国应当尽量适用国际标准。虽然我国的经济发展水平与发达国家相比还有一定的距离，但是不能以此作为食品安全标准比其他国家低的理由。据报道，80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准。发达国家目前采用国家标准的面更广，某些标准甚至高于现行的CAC标准水平。相比之下，我国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，其覆盖程度远远不够，我国的标准化工作也有差距。【15】#p#分页标题#e#

此外，一些生产技术落后、环境成本高昂、生产率低的企业，如家庭作坊，应当进行整顿甚至淘汰。而高新技术企业、绿色环保企业的比较优势得到强化，这是未来产业结构发展的趋势，也是我国未来产业调整的主要方向。

（二）积极参与多边贸易规则的制订

　　在全球经济一体化的趋势不断加强的今天，各国的贸易往来越来越频繁，多边贸易规则的制订的重要性也越来越突显出来。多边贸易规则对贸易各方能够起到一定的规范作用，因此，积极参与多边贸易规则的制订，有利于及时掌握贸易相关国家的与贸易有关的规定，有利于我国及时调整对外贸易策略，从而更好地指导出口企业、生产企业能够适应对外贸易的各项需求及变化。

（三）积极采取贸易救济施

我国出口贸易在遇到贸易壁垒问题时, 应具体分析各项技术标准， 对于技术标准中具有明显贸易歧视、不合理的要求，要通过国际有关法律及世贸组织的相关规定积极采取贸易救济措施，而不是在遇到此类问题时完全接受发达国家给我国出口产品制定的各项技术标准。采取贸易救济措施能够对技术性贸易壁垒给国内产业所带来的消极后果进行救济，可以有效维护相关产业的安全，使受损害产业得以恢复正常贸易；也可以使部分国内产业抓住实施贸易救济措施的有利时机， 积极进行产品结构调整，改进生产技术，为日后的产品出口做好准备。

（四）明确各部门职责，确定具体分工，防止滥权或者互相推诿

美国负责食品安全的主要法规机构有卫生部（DHHS）下的食品药物管理局（FDA）、美国农业部（USDA）的食品安全检验署（FSIS）和动植物卫生检验署（APHIS）及美国环境保护署（EPA）。其职责如下：食品与药物管理局的监管内容包括各州贸易中出售的国内生产及进口食品（包括带壳的蛋类食品，但不包括肉类和家禽）、瓶装水、酒精含量低于7%的葡萄酒饮料。其食品安全权限是执行与国内生产及进口食品（肉类和家禽除外）有关的食品安全法律。疾病控制与防治中心的监管内容是所有食品。食品安全权限是调查由食品传染的疾病的病源以及研究以防止食品传染疾病。食品安全与检查局监管的内容包括国内生产与进口的肉类、家禽及相关产品、蛋类加工产品。食品安全权限为执行与国内生产及进口的肉类和家禽产品有关的食品安全法律。美国环境保护总署监管饮用水。其食品安全权限是制定饮用水安全标准、测定新杀虫剂的安全性，制定食品中可容许的杀虫剂残留标准并公布杀虫剂安全使用指南。全国海洋和大气管理局负责监管鱼类和海产品。食品安全权限是通过收费的海产品检查计划，检查渔船、海产品加工厂和零售商店是否符合联邦卫生标准，并颁发检查证书。【16】

我国的食品安全体系中的政府主管部门有农业部、卫生部和国家出入境检验检疫主管部门。但是，《中华人民共和国食品安全法》第七十六条规定：县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。这么多部门共同制定食品安全管理计划，这其中的职责应该怎样分担呢？哪个部门愿意承担最后的责任呢？也许踢皮球现象又会发生吧。因此，在制定食品安全监督管理的职能部门时，应该明确分工，具体划分各部门职责，尽量避免联合执法，以便更好地保证各司其职，在追究责任时也不会互相推诿。

（五）增加科技投入，提高检验检疫水平

　　科技水平的高低决定着检验水平的高低，而检验水平则决定着食品安全的结果。为了更大限度地保证检验结果的准确，为了更好地保护公民的生命健康权利，国家应该投入更多的资源来发展食品安全检验检疫工作，对公民的健康给予更多的支持。

（六）通过培训提高生产者素质，遵守行业规则

　　食品安全出现问题的源头就在于食品的生产者。如果在源头严格监控，生产出来的食品应该不会有太多的安全问题。我国目前有很多手工作坊式的食品生产企业，生产出来的基本上都是三无产品，其原料一般都是价格低廉、质量较差的，而且生产过程中的卫生根本无法保证，生产出来的食品也就更无法保证其安全性了。政府应当组织各食品生产企业人员进行培训，提高食品生产人员的素质，增加他们的安全防范意识，遵守行业规则，进行自我监督。

（七）鼓励社会监督

食品安全问题是关系到每个公民切身利益的问题，也是每个公民每天必须接触的问题，由公民来监督食品安全可以使监督的范围更加广泛，监督的内容也更加细致、具体，而且能够及时发现问题，同时也增加了公民参与社会生活的积极性。因此，国家应该大力宣传食品安全常识，鼓励新闻媒体以及广大群众对食品安全进行监督，充分发挥网络资源迅速、便捷、公开、透明的优势对食品安全进行监督。

作者：蔡永民 江南大学法政学院。

张明明 江南大学法政学院。

【注释】：

【1】《迎战二恶英》，《中国电视报》1999年7月5日。

【2】王晓玲、郑云雁、李小芳：《中国食品卫生杂志》1999年第5期。

【3】食品法典简介[DB/OL].http://59.56.176.48:1016/foodsafenet/article.asp?nameid=1upperid=228articleid=1240page=1,2003-08-06

【4】食品法典简介[DB/OL].http://59.56.176.48:1016/foodsafenet/article.asp?nameid=1upperid=228articleid=1240page=1

【5】食品法典简介[DB/OL].http://59.56.176.48:1016/foodsafenet/article.asp?nameid=1upperid=228articleid=1240page=1

【6】关税及贸易总协定全文[DB/OL].http://202.121.48.88/shang/bkjx/gjmy.jxwy/ckzl/GATT.htm.

【7】国家出入境检验检疫局CAC工作中长期规划[EB/OL].http://www.cncanorg.com.cn/zhengcefagui/show.asp?id=1561,2008-03-20

【8】国家出入境检验检疫局CAC工作中长期规划,2008-03-20 [EB/OL].http://www.cncanorg.com.cn/zhengcefagui/show.asp?id=1561

【9】国家出入境检验检疫局CAC工作中长期规划,2008-03-20 [EB/OL].http://www.cncanorg.com.cn/zhengcefagui/show.asp?id=1561

【10】HACCP定义[DB/OL].http://59.56.176.48:1016/foodsafenet/article.asp?nameid=181upperid=182articleid=825page=1

【11】王金南、夏友富等：《绿色壁垒与国际贸易》，中国环境科学出版社2002年版。

【12】欧盟委员会.2009年欧盟公布第7期食品和饲料快速预警通报[EB/OL]. http://www.isapp.gov.cn/xinwen.php?dbtable=yujingxinxiid=4618,2009-03-03

【13】《欧盟发布食品不含麸质标签新规》，《印刷技术》2009年第6期。

【14】WTO全球食品安全战略草案[DB/OL].http://59.56.176.48:1016/foodsafenet/article.asp?nameid=1upperid=248articleid=55page=1,2002-06-03

【15】徐晓新：《中国食品安全：问题、成因、对策》，《农业经济问题》2002年第10期。

【16】美国食品安全体系[DB/OL].http://59.56.176.48:1016/foodsafenet/article.asp?nameid=1upperid=223articleid=1180page=1,2003-08-01