热点关注
 |
卡利尔诉碳烟幕弹公司案 CARLILL v． CARBOLIC SMOKE BALL CO． |
|
论香港电影、电视剧中的律师形象及律师伦理：胡惠生先生的主题演讲 |
|
论我国承认与执行外国法院判决的法律依据 |
|
双边投资条约中的几个问题 |
|
国际经济法基本问题论纲 |
|
关于在中国法律教育中进行案例教学的思考 |
相关文章
|
国际贸易争议与仲裁(经济管理类课程教材·国际贸易系列) |
|
如愿意投稿或有什么建议或问题，请致函网站编辑部 版权所有@2005 国际经济法网 |
|
国际经济法年会论文系列（二十三）：贸易调整援助制度的法律问题初探 |
|||||
|
时间：2010-01-29
点击：
|
|||||
|
简单说来，贸易调整援助制度是由政府实施的、对受到进口产品竞争而导致损害的国内相关产业中的企业和工人提供救助的一种法律制度。贸易调整援助制度的起因来自于贸易自由化的日益扩大。关税大幅度降低，非关税壁垒的消除，打开了进口产品进入本国市场的大门。自由贸易政策的实施带来了资源(包括劳动力)的全球自由流动，使得各国的相对优势得以发挥，国家整体可以从中受益。[1]
在国家整体受益的同时，一部分产业及其劳动者却可能因此受损。这部分产业和劳动者所遭受的损害正是缘于因贸易扩大而得以进入国内市场的进口产品。以关税壁垒为例，当关税维持在一个较高水平的时候，进口产品的关税成本造成了国内产品在国内市场竞争关系上的价格优势，这一优势可以使得国内产品的生产相对进口产品维持在一个高成本或是高利润的水平。但是，如果由于自由贸易政策的实施使得某些产品的进口关税得以降低，同类型国内产品的价格优势不复存在，面对更为廉价的进口产品，国内产品原来的高成本或是高利润运营水平无法得以维持，有些产业和企业短时间内不能靠自身力量成功调整，就会造成部分产业萎缩，企业转产或倒闭，工人失业。
从20世纪50年代开始，越来越多的人认识到，国民经济中的每个部门都应该直接或间接地享受到贸易自由化所带来的整体收益。[2]到目前为止，以美国、欧盟、加拿大、日本、韩国都建立了适应本国情况的贸易调整援助制度。而就在前不久，美国总统奥巴马于2009年2月17日签署的《美国复苏与再投资法案》中将美国针对工人的贸易调整援助计划的效力再次延长至2010年12月31日，同时扩大了该计划的受益范围和资金额度。[3]
虽然《对外贸易法》中第四十四条提到，在采取必要的保障措施的同时可以对受损产业提供必要的支持，但我国至今尚未建立相对应的贸易调整援助制度。随着我国对外开放水平的进一步提高和继续参与全球化进程，国内产业和劳动者面临着激烈的外部竞争带来的风险和挑战，是否建立贸易调整援助制度缓解受损产业和劳动者的压力将成为我国政府不可回避的问题。本文将在国别制度研究的基础上，对贸易调整援助制度的历史背景和制度内容进行梳理，并对制度背后的经济因素、政治考量以及可能受到的国际义务限制进行分析，为我国的决策提供依据。
一、贸易调整援助制度的起源与发展
贸易调整援助制度起源和发展的背后动力实际上来自于国际经济形势、贸易方式和贸易自由化程度的改变。
二战后，在关贸总协定的推动下，双边和多边贸易的兴起促使当时的发达国家政府关注贸易所引起的产业萎缩和工人失业等问题。[4]这些国家认识到，传统的福利政策并不能有针对性地解决开放市场之后一部分本国产业和劳动力所面临的实际问题。采取何种方式对受进口损害的产业和劳动者进行经济调整，成为这些发达国家贸易政策的议题之一。
在国际贸易政策层面，关贸总协定的解决方式是允许缔约方采取保障措施，即当进口产品的急剧增加对国内产业造成严重损害时，允许缔约方临时性终止自己的关税减让义务。[5]
在国内贸易政策层面，欧洲煤钢联盟在1951年4月签订的《巴黎条约》中最早提出了贸易调整援助制度，该制度通过提供资金支持来帮助落后地区进行产业调整和结构转型。[6]随后，煤钢联盟六国又于1957年3月签订了旨在组建欧洲经济共同体和欧盟原子能共同体的《罗马条约》，[7]根据《罗马条约》第二章的规定设立欧洲社会基金，对在企业转产过程中失业的工人给予援助和重新安置。[8]欧洲经济共同体早期的贸易调整援助计划虽然起步比较早，但是由于成员国间不同产业的利益冲突，该计划长期停留在字面上，未能得到有效的实施。[9]
美国对于贸易调整援助制度的关注缘于《1934年贸易协定法》颁布以后的大幅度关税减让。《1934年贸易协定法》颁布以后，美国开始与其他国家签订贸易协定，根据这些协定，美国同意降低关税税率，关税减让几乎涉及所有应税产品。[10]发生在二十世纪50年代的大幅度关税减让引起了一些劳工领袖的关注，[11]在劳工团体的推动下，1954年至1960年国会受到了几项设立调整援助计划的议案。[12]这些议案虽然没有被立即采纳，但是最终促成贸易调整援助计划在《1962年贸易拓展法》中的建立。《1962年贸易拓展法》中贸易调整援助计划的主要目的在于补偿那些因肯尼迪回合关税减让而受到冲击的国内产业和工人。[13]根据该计划，如果贸易协定中的关税减让导致相同或直接竞争产品的进口增加，企业因此受到严重损害或严重损害威胁（或者工人遭受失业或失业威胁），企业和工人可以向关税委员会提出援助申请。[14]对企业的援助包括技术、财政和税收援助三种形式，而工人将获得额外的失业支付、调动补助和再培训补助。[15]
贸易调整援助计划在加拿大的贸易政策中也有体现。1965年的加美汽车协定向受到协定实施影响的公司和工人提供了多种形式的调整援助。加拿大于1968年又实施了总体调整援助项目（The General Adjustment Assistance Program, GAAP），该项目向受到肯尼迪回合关税减让影响的国内公司提供调整援助。[16]
虽然国内贸易政策层面的各种调整援助计划考虑到了国内产业和劳工在贸易自由化进程中的调整压力和政治意愿，但早期的贸易调整援助计划并没有得到广泛地适用，其主要原因在于五、六十年代发达国家的经济一直处于高速增长期，进口产品的竞争对于国内产业的影响并不那么明显。
然而，到了二十世纪70年代，各国经济情况发生了变化：两次石油价格的震动带来了经济上的衰退；日本和其他新兴工业国家成为世界贸易的主要受益者；贸易自由化程度因东京回合的进一步关税减让和取消非关税壁垒守则的缔结而进一步扩大。在经济停滞和进口产品竞争加剧的双重影响之下，西方发达国家寻求包括贸易保护主义政策在内的多种方式对国内成熟产业提供保护，这一阶段各国对于贸易调整援助制度的关注也更为密切。二十世纪80年代早期的经济危机又使得这一情况一直持续到80年代中期。
世界经济在80年代中期得到了一定的恢复，但贸易自由化的步伐并没有停止。乌拉圭回合的多边贸易自由化进程、资本市场的全球化整合、东欧和中国的经济市场化改革使得发达国家各国仍然面临着持续的、严重的贸易调整压力，如何采取适当的调整措施来缓解这些压力一直是各国贸易政策中的主要议题。[17]
二、贸易调整援助的方式与目标定位
贸易自由化所带来的国内调整压力，究竟应该以何种形式加以缓解？调整援助的对象是否应该有所限制－涵盖所有受损害的法人、工人和农民，仅限于工人和农民，还是仅限于工人？贸易调整援助所实现的目标是促进产业的重新振兴还是补偿产业退出市场？是维持工人原有的岗位还是提供就业再培训以促进其顺利换岗？各个国家对上述问题有不同的政策回应，即便是一个国家的贸易调整援助政策在不同时期也有不同的关注。
通过关税、配额、自愿出口限制等措施对市场开放程度进行一定程度的限制，对本国受损产业进行保护是最为直接的调整方式。由于这种方式是以牺牲贸易自由化的方式换得对本国产业的保护，经济学家的理论和实证研究都证明采取这些方式对受损产业提供保护是最不经济的做法。同时，从WTO成员所承担的义务来看，在各成员所作承诺的范围之内，随意提高关税（GATT第2条的规定）、设置配额（GATT第11条的规定）、进行自愿出口限制（GATT第11条的规定）都是被禁止的行为，因此采取贸易限制措施来进行调整援助是具有法律风险和政治风险的。
包括保障措施、反倾销措施、反补贴措施在内的贸易救济措施也可以在一定程度上实现贸易调整的要求，事实上贸易救济措施制度的确立主要是基于国家贸易调整的需要。贸易救济措施的实施主要是通过抑制进口的方式，为国内产业调整提供时间。然而，国内产业进行调整的方式和成本都是产业自身承担并完成的。
同时，贸易救济措施的采取需以法定的实质性要件和程序性要件的满足为前提，WTO的《保障措施协议》、《反倾销协议》、《补贴与反补贴协议》有具体的规定。主管机关采取保障措施之前必须经过法定的程序证明“进口的增加”及其对国内产业的“严重损害”，实施反倾销措施的前提是能够证明“倾销的存在”及其对国内产业的“实质损害”，实施反补贴措施的前提是能够证明“补贴的存在”及其对国内产业的“实质损害”。实施贸易救济措施需要满足的实质性要件和程序性要件的存在，决定了通过贸易救济措施进行贸易调整的范围和空间相对狭小。而放宽贸易救济措施的实施标准，不仅存在法律和政治上的风险，也缺乏经济上的效率。
虽然上述贸易保护措施可以在一定程度为国内产业提供临时的调整机会，但从狭义上讲，贸易调整援助制度被认为仅包括补贴政策和劳工市场政策两种。
（一）补贴政策
在对受损企业提供贸易调整援助问题上，政府所采取的补贴可能有多种形式：可以针对企业，也可以针对产业整体；可以维持产出和就业，也可以补偿资本和劳动力在产业间的转移；可以采取直接资金支持、低息贷款、贷款担保或者税收优惠。由于产业补贴只影响生产决定而不影响消费者决定（贸易限制措施两种影响都有），因此，通过产业补贴而向因贸易自由化而受损的企业提供贸易调整援助被视为相对于完全贸易自由化的次优选择。[18]
美国的贸易调整援助制度就包括利用不同形式的补贴援助受损企业或产业的内容。根据美国1974年贸易法的规定，如果企业相当一部分工人面临失业威胁，同时该企业的销售/生产呈现绝对下降，而且进口同类或直接竞争产品的增加是促成上述情况出现的重要原因，该企业就可以经由贸易调整援助中心向商务部申请获得贸易调整援助计划的支持。[19]
美国早期对企业和产业的贸易调整援助计划通过税收优惠、贷款和贷款担保等补贴形式实施的，[20]但由于联邦财政预算紧缩以及诸多针对该计划有效性的质疑，美国目前已不再采用税收优惠和财政支持等贸易援助方式。目前美国对企业的贸易调整援助是以技术援助的方式展开的。企业在受到进口产品的冲击之后，如希望通过转产、改进制造技术、提高营销能力、加强企业管理或运用现代信息技术武装企业等措施来提高企业的竞争力，政府将提供补贴以减少企业进行技术和管理等方面的咨询成本。
产业补贴能够在多大程度上实现其所设定的贸易调整援助目标是各国在制度设计上最为关注的问题。实际上，对企业的贸易调整援助制度并非是美国贸易调整援助制度的重点，欧盟的全球化基金中也排除了对企业的贸易调整援助。除了由于实际申请较为复杂和所需单向资金较大外，其具体措施中许多与WTO义务具有一定冲突也可能是美欧考虑的重要因素。
在国内政治层面，针对产业的援助耗资大，预算上的限制也是向产业大幅度开放贸易调整援助制度的政治难题。美国早期的贸易调整援助制度重视产业补贴的作用，而目前重视以对工人和农民的援助为主，这一变迁反映了政府和政治势力对补贴在贸易调整援助目标实现上的功能和效果的重新认识。
虽然补贴的调整效果可以间接使工人受益，但补贴的利益更多地流向了投资者，对工人调整负担的减轻作用轻微。因此，制定单独的劳工市场政策可以直接、有效的减轻工人的个体调整负担。目前美国、欧盟等国家都将劳工市场政策作为各自贸易调整援助制度的重要内容。
以美国为例，具备援助资格的工人可能得到的贸易调整援助包括贸易再调整补贴、再就业服务、再就业培训、求职补贴、搬家补贴和健康保障税收抵免。[21]而在美国总统奥巴马最近签署的《美国复苏与再投资法案》中贸易调整援助计划的适用对象扩展至服务业工人，用于培训补贴的预算增加至每年575,000,000美元。[22]
欧盟则通过全球化调整基金为各成员国内因受国际贸易格局变化影响的工人提供帮助和扶持，从而提升工人的再就业能力，进而达到产业调整的作用。[23]欧盟全球化调整基金每年将支出约5亿欧元的资金，支持各会员国针对贸易自由化所引起的工人裁员而采取的积极的劳工市场政策，并对成员国采取的援助行动做了一个原则性的规定，即从欧盟全球化调整基金中获得的财政援助应用于进行积极的劳动力市场措施的采取，而不得用于消极社会保障措施。包括：（1）用于协助因自由贸易而成为过剩的工人寻找工作，进行就业指导、职业培训等。职业培训的内容包括信息和沟通技术技巧的训练，专门执业资格的获取，以及新职业介绍和企业升级或对个体职业人员的援助；（2）用于有特殊时间限制的措施，如对寻找工作的津贴，机动性津贴或对个人参与终生学习和培训活动的津贴等；（3）用于激励特别处于劣势的工人或老年工人，以帮助他们能保留工作或重新就业。[24]
欲通过补贴或劳工市场政策实现贸易调整目的，首先要确定制度实现的调整效果，并根据不同调整效果要求设计相应的援助方式。不同的调整效果表现为三种情况：第一种是通过调整援助维持生产和就业，保证资本和劳动力不发生产业间的转移，不要求企业或劳动力进行自身调整；第二种是通过调整援助优化生产，实现技术和管理的升级换代以及劳动者的能力提升，资本和劳动力不发生产业间转移；第三种通过调整援助对资本和劳动力的产业转移提供补偿。
以劳工市场政策为例，如果调整目标定位于使工人仍然保留在同以前相同性质的工作岗位上，无需改变自己的技能，那么工资补贴和在岗培训就是实现这一效果的具体方式。如果调整目标定位于使工人掌握新技能以实现在不同产业间的转移，相应的，再培训补贴和重新安置补贴就可以实现这一效果。从美国和欧盟的贸易调整援助制度来看，以劳工市场政策为手段而进行的贸易调整援助可以同时实现上述多种目标。
但是，以补贴为主要调整援助方式的情况下，美国和日本两国的产业调整政策明显存在着目标定位的差异。目前美国为受进口损害的企业提供技术援助和内部管理等方面的经营诊断和咨询，其目标以恢复产业竞争力和改善生产效率为主。与之相对照，日本在针对经营困难产业制订调整策略时，通常利用金融、税制与财政的优惠措施促使衰退产业处理过剩设备，其政策目标偏向促进衰退产业转移与改善生产效率。例如，日本1978年《特定不景气产业安定临时措施法》的主要目的就在于为衰退产业剩余设备的处分提供财政支持。[25]
我国在构建贸易调整援助制度的过程中，应采何种目标定位以及采取何种方式，需要结合我国产业发展的状况和全球化的外部环境进行审慎评估。
三、贸易调整援助制度的经济学基础
从经济角度来看，比较优势理论作为自由贸易的理论基础存在一个假定，即自由贸易所导致的资本和劳动力等生产要素从不具有比较优势的产业向具有比较优势的产业进行转移并不发生成本。然而，这在现实中是不可能的。虽然从长远来看国民经济会受益于贸易自由化进程，但随之而来的短期资本和劳动力转移成本对国民经济的影响也有可能是巨大的。
在贸易自由化问题上，用短期成本换取长期利益是否值得，经济学者有不同的主张。Richardson在其1980年的研究中，主张国民经济从贸易自由化中所得到的长期利益不能和这种短期成本相比拟。[26]当一国生产要素难以在产业之间移动且要素价格出现刚性时，实行贸易自由化政策必然会使原来在保护状态下从事进口替代产业的劳动、资本等生产要素一下子难以被出口产业吸收，由此产生结构性失业。假如失业带来的损失大于自由贸易带来的利益，那还不如维持原有的贸易状态。[27]然而Banks和Tumlir则认为，虽然贸易自由化会发生私人调整成本，但是这种成本只是贸易自由化中的负者与胜者之间的转移，并非资源的消耗。而且负者的损失肯定小于胜者的收益，因为如果反过来的话，负者完全有实力“贿赂”胜者放弃贸易自由化。[28]
多数经济学家赞同Banks和Tumlir的主张，也一直承认贸易自由化中伴随者私人的转移和调整成本。如果我们同意这种成本是贸易自由化中负者与胜者之间的成本转移，而且负者的成本小于胜者受益，那么是否能够有一种制度可以让收益也能在胜者和负者之间转移从而补偿负者的成本？贸易调整援助制度的经济学基础正在于此。
此外，福利经济学还提出帕雷托理论和补偿理论，指出增加社会福利允许损害一部分人的利益，只要增加的福利在补偿损失之后还有剩余，社会就算增加了福利，政府在其中应采取适当政策使受损者得到补偿。贸易自由化所涉及的个体经济和精神成本可能是巨大的，而贸易调整援助制度可能在很大程度上缩小消费者从贸易自由化中的受益与贸易保护受益之间的差距（差距的判断不以收入为基础）。[29]如果国家能够使每个因贸易自由化而失去工作和收入的人从赢家（因贸易自由化而得利的人）那里得到补偿，那么该国的贸易自由化这个政策就可以满足帕雷托最优，而被更多的权利主体所接受。因此，从理论上看来，贸易调整援助制度是一套满足帕雷托最优理论的贸易自由化政策中必不可少的组成部分。[30]
四、贸易调整援助制度的政治经济学分析
对于一项贸易自由化政策的政治解读明显区别于经济解读和伦理解读。集中于落后产业的企业和工人在持续贸易保护上经常会有极为激进的政治欲求，与之相反，贸易自由化的总收益虽然可能很大，但均分至每个终端消费者的收益就不那么明显了，而且消费者在经济上、地理上和时间上的分布极为分散，把他们集合起来形成推动贸易自由化的政治要求存在制度上的限制。[31]而贸易调整援助制度在民主国家中的建立和发展一直是同受进口损害的企业和劳动者的政治欲求密切相联。
早在美国《1951年贸易协议扩展法》(Trade Agreements Extension Act of 1951)中，就包含了带有贸易保护色彩的逃避条款(escape clause)。[32]1951年法案中逃避条款适用的政治限制使得一些劳工领袖努力寻求其他途径以应对大幅度关税减让所带来的就业问题。钢铁工人联盟主席戴维•J•麦克唐纳在《1954年朗戴尔委员会报告》中提供了一份少数派声明：
“当总统决定将关税降至关税委员会确定的危险点和例外条款规定的水平以下符合国家利益时，现行法律和本报告均没有对可能面临损害的工人、公司和社会团体做出规定。
上述损害不可能是广泛的，但对那些有关各方的最初影响却可能是严重的。有些就业机会可能丧失，有些公司可能会失去市场，有些社会团体可能会受到增加的失业的影响。…必须在法律中对促进针对增加的进口所进行的调整做出充分的规定。
我对能做出必要的调整感到满意。但是，对多数派认为政府没有责任援助在做出调整中受到损害的工人和公司的看法，我不能苟同。任何程度的失业均应引起政府的关注，而因降低关税这样的政府行动所引起的失业尤其应该引起政府的关注。”[33]
劳工团体的努力最终促成贸易调整援助计划在美国《1962年贸易扩展法》（Trade Expansion Act of 1962）中得以建立。虽然，此后美国的贸易调整援助制度在适用范围和经费预算上都有扩大，但是到了20世纪90年代，工会对贸易调整援助计划的热情逐渐降温，他们转而关注低工资国家的劳工标准问题，将制定国际劳工工资标准作为其优先考虑的主要贸易政策之一。[34]工会组织在贸易调整援助制度上态度的动摇反映了工会组织的一种担心，即支持贸易调整援助计划是否会被视为对其反对贸易自由化立场的弱化。
虽然对贸易调整援助制度的政治经济学分析不同于经济学分析，但却与之有着紧密的联系。集中性的利益团体经常会提出经济学的各种主张来使自己的政治欲求合理化。当利益集团的要求被决策者采纳，那么决策者也会以规范性原则的方式使政策目标合理化，从而让可能因此受损的消费者相信他们的利益牺牲并不是为了满足更为集中的利益团体的需要，而是为了创造更多的社会“公共物品”。通常，选举人也不会深究该政策是否能够在实践中真正服务于其旨在实现的经济目标和伦理目标。[35]虽然该制度可以满足利益集团的政治诉求，但实施效果却可能与制度设定的目标相差甚远。[36]
对于贸易调整援助制度进行政治学分析可以让我们认识到，机制和理念等因素会对政策的制定产生不可忽视的影响。政策制定中的寻租行为则左右着正当性价值与政治之间的角力，可能导致伦理上或是经济上不合理的后果。[37]
五、贸易调整援助制度的国际义务限制
WTO义务在很大程度上限定了企业和产业获得贸易调整援助的标准和条件。根据SCM协议第1条的规定，政府资金直接流向企业，企业同时获得利益，就构成了SCM协议所指的补贴。如果这一补贴根据SCM协议第2条同时具有专向性，即给予某企业或某产业，该补贴就构成可诉补贴。又或，这一补贴根据SCM协议第3条的规定构成禁止性补贴，即出口补贴和进口替代补贴，也被视为符合专向性的补贴。
（一）是否构成禁止性补贴——出口补贴和进口替代补贴
如果以出口实绩为条件或以使用国产货物而非进口货物情况为条件向企业或产业提供贸易调整援助，在法律上就构成了禁止性补贴。
从制度运作层面，美国的贸易调整援助制度可以向企业的海外市场拓展计划提供咨询费用，如果计划成功，未来在客观上可能起到增加出口的效果。这是否构成事实上的“出口补贴”呢？
根据上诉机构在加拿大航空器（DS70）中的分析，即便政府提供一项补贴会预计到企业的出口会因此增加，也不一定构成“视出口实绩为条件”。要看与补贴相关的所有事实证据是否能够证明“补贴确以出口实绩为条件”，此处，上诉机构提示，SCM协议的脚注4要求证据能够符合三个要件：（1）“the granting of a subsidy”；（2）“is … in fact tied to… ”；（3）“actually or anticipated exportation or export earnings”。[38]
澳大利亚汽车皮革补贴案专家组认为，“both of the terms used –‘contingent.. in fact’ and ‘in fact tied to’-suggest an interpretation that requires a close connection between the grant or maintenance of a subsidy and export performance.”[39]
根据专家组和上诉机构的上述分析，判断提供补贴以资助获得资格认证的企业制定海外市场调研计划是否构成出口补贴，需要考查所有其他事实，确定补贴同出口实绩之间是否存在确定的条件关系，只有补贴的授予是以出口实绩为条件，才能认定禁止性补贴的存在。在美国的贸易调整援助计划中，援助的内容并不仅仅限于海外市场拓展咨询。即便所有获援企业的技术援助内容都集中在海外市场拓展计划上，企业在向政府提交海外市场调研计划的时候也很难预见到出口是否会发生，更谈不上出口所得。因此，在判断政府对调研计划的资助能够构成与出口实绩相联系的出口补贴问题上，难度很大。
而在进口替代补贴问题上，目前制度样本中尚没有发现与之可能有冲突的援助措施。
（二）是否构成符合SCM协议第2条的可诉补贴？
判断一项贸易调整援助措施是否构成符合SCM协议第2条的可诉补贴，需要三个要件的满足：财政资助、授予一项利益和专向性。美国和日本针对企业的调整援助制度不难符合财政资助和授予利益两个要件。但是否构成专向性则需要进行深入分析。根据SCM协议第2条的规定，授予一个企业或产业、或一组企业或产业（“某些企业”）的补贴符合专向性要求。
美国的贸易调整援助制度虽然仍包含对企业的援助，但该制度的设计在援助条件上极大地避免了同WTO补贴义务的直接冲突。根据美国贸易调整援助计划的规定，援助资格的认定标准并不限定具体企业或产业，只根据企业工人的失业情况、销售和生产的下降情况、与进口增加的因果关系三个方面确定获得援助的企业资格。
根据SCM第2条第1款b项的规定，法律规定了适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，只要该资格是自动的，且此类标准和条件得到严格遵守，则不存在法律上的专向性。标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。将获得贸易调整援助的资格与具体企业或产业脱钩，只要通过上述三个条件的认证就可以获得援助，这符合SCM协议第2条第1款b项的规定，从而避免构成法律上的专向性。
是否构成事实上的专向性，需要该制度的更多数据加以分析。而事实上，在2004年美国贸易政策审议期间，中国和阿根廷曾要求美国列出获得贸易调整援助的各产业相关数据，但是美国并没有提供。
我国如构建贸易调整援助制度，在援助条件的设计上应该注意WTO补贴义务中专向性的限制，避免受到其他WTO成员在补贴专向性上的质疑。
六、对我国构建贸易调整援助制度的启示兼结论
党的十七大报告中提出，要“拓展对外开放的广度和深度，提高开放型经济水平”，“注重防范国际经济风险”。随着我国对外开放水平的进一步提高和继续参与全球化进程，国内产业面临着激烈的外部竞争带来的风险和挑战。借鉴国外贸易调整援助法律和实践经验，积极探索建立我国贸易调整援助制度，将有利于防范和化解市场开放带来的国际经济风险，有利于我国产业结构调整和竞争力的提高，有利于保障国民经济的健康发展。
从各国贸易调整援助制度的经验来看，我国在构建贸易调整援助制度时需注意以下几方面的问题：
第一，援助条件的设计应该注意WTO补贴义务中专向性的限制，避免受到其他WTO成员在补贴专向性上的质疑。
贸易调整援助制度本身或在其实施过程中造成了针对某企业或产业的财政资助并使该企业或产业受益，该制度本身就是违反WTO补贴义务规定的。美国的贸易调整援助制度虽然仍包含对企业的援助，但该制度的设计从援助条件和援助方式两个方面极大地避免了同WTO补贴义务的直接冲突。在援助方式的选择上避免资金直接流向企业，确保资金的使用在法律的规定和行政机关的监督下进行。因此，在构建我国贸易调整援助制度问题上，如何为企业提供有效和积极的援助使其恢复产业竞争力而不违反WTO规则是关键。
第二，援助条件的设计应较保障措施的启动条件更为宽松。过于严格的援助条件将加大受影响企业获援难度，增加申请成本和行政审查成本，恶化申请失败企业的财务状况。严苛的申请条件可能导致较低的获援比例，也会使受进口影响的中小型企业望而却步，贸易调整援助计划因此流于形式。美国贸易调整援助计划的发展历史可以清楚地显示援助条件的宽严设计对制度运行成败的关键作用。
《1962年贸易拓展法》是美国贸易调整援助计划的最早法源。但由于该法所规定的援助条件过于严苛，企业调整援助计划的运行基本上失败的。1962年的法律所规定的条件中要求申请援助的企业“受到严重损害或严重损害威胁”，并要求进口的增加是由于“关税减让“所导致的，而且要求“进口增加是造成严重损害（或失业）的主要因素”。这些条件类似于保障措施的启动条件。理论上讲，如果企业发现自己已经满足“受到严重损害或严重损害威胁”这一条件，申请保障措施调查可能赢得的贸易保护机会就要比贸易调整援助的救济来得更为直接。即便企业不申请保障措施调查，如此严苛的条件也会加大企业成功申请贸易调整援助计划的难度。从实践上看，在《1974年贸易法》对援助条件进行实质性修改之前的12年时间里，仅有不到35家企业被认证为有申请援助的资格，而这其中仅有不到20家企业依据认证的调整建议实际获得了援助。[40]
1962年法律所规定的企业贸易调整援助计划的失败促使国会在《1974年贸易法》中放宽了申请条件，取消了“企业受到严重损害或严重损害威胁”和“进口增加是贸易协定中关税减让的结果”两个条件，用“企业的销售或生产已出现绝对下降”，并将因果关系从“主要因素”放宽为“产生重要作用”（importantly contributed）。[41] 1974年法律所确定的企业贸易调整援助申请条件一起沿用至今。
美国在企业贸易调整援助申请条件上的立法变迁可以为我国的制度构建所借鉴。我国《对外贸易法》第四十四条为保障措施和贸易调整援助措施的同时采取提供了法律依据，因此，可以考虑将贸易救济措施（保障措施、反倾销措施和反补贴措施）的采取作为向受损企业提供贸易调整援助的特殊申请条件。尽管如此，在依据《对外贸易法》第三十七条和第四十九条构建独立的贸易调整援助计划时，应将一般的申请条件同保障措施的启动条件区分开来，使之更为宽松。
为此，在制度设计上可以建立附随申请和独立申请两种渠道。
第一，设立可附随贸易救济案件申请的调整援助计划。如果商务部在贸易救济案件的调查结果中认定存在严重/实质损害或严重/实质损害威胁，商务部如果认为调整援助可以有效地救济上述损害，可以建议同时提供调整援助。
为使商务部主管部门准确认定调整援助的有效性，启动贸易救济案件调查的申请人应于申请之时提出相关企业或产业的调整援助计划，主管部门会同相关机构和人员组成调整援助措施项目小组，就申请人提出的调整援助计划进行审查。商务部主管部门在确定损害成立之时应同时拟定调整援助措施听证和审批时间表，听取申请人和利害关系人的意见，并就是否批准调整援助计划以及具体的援助形式应咨询有关部门和机构。
第二，设立可独立申请的调整援助计划，即满足一定条件的企业可获准向商务部主管部门提出调整援助计划，而无需提出贸易救济案件的申请。
构建我国的贸易调整援助制度是一项长期工作，必须建立在对他国制度的研究和本国国情的分析基础之上。本文仅在他国制度研究基础之上，对于贸易调整援助制度涉及的主要问题进行了分析和梳理。对于我国是否应该建立贸易调整援助制度、如何建立该制度，还需要对我国的国情、产业发展状况和全球化发展情况进行全面的分析和评估。
吕晓杰：清华大学法学院。
[1] 参见 Von Haberler，The Theory of International Trade 221-226 (English ed. 1937). [2] 参见PRESIDENT'S COMM. ON NATIONAL GOALS, GOALS FOR AMERICANS 15-16 (1960); BELL COMM., A TRADE AND TARIFF POLICY IN THE NATIONAL INTEREST 63 (1953); STALEY, WORLD ECONOMIC DEVELOPMENT 181-84 (1944); Reischer, Assistance in Adjusting to a Tariff Reduction, 26 J. OF Bus. 103 (1953); Reischer, Adjustment to Imports and the National Interest, 26 J. OF Bus. 254 (1953); Wilcox, Relief for Victims of Tariff Cuts, 40 AM. ECON. REv. 884 (1950). 转引自 Bruce & Otto, The Trade Adjustment Bills: Their Purpose and Efficacy, 61 Colum. L. Rev. 1961, FN 8。 [3] 参见American Recovery and Reinvestment Act of 2009，Sec.1800-1899, Public Law 111-4. [4] 参见 Trebilcock, Michael J. Trade and Transitions : A Comparative Analysis of Adjustment Policies. London, , GBR: Routledge, 1990. p 8。 [5] 参见 GATT第19条。关贸总协定的这一规定实际上采纳了以前双边贸易协定中的类似表述。 [6] 参见申皓：“试析欧盟地区政策的演进”，《法国研究》2002年第2期。 [7] 同上，1967年3个共同体实行合并后统称为欧洲共同体。 [8] 参见罗马条约第123条至第125条的规定。 第123条规定， “In order to improve employment opportunities for workers in the internal market and to contribute thereby to raising the standard of living, a European Social Fund is hereby established in accordance with the provisions set out below: it shall aim to render the employment of workers easier and to increase their geographical and occupational mobility within the Community, and to facilitate their adaptation to industrial changes and to changes in production systems, in particular through vocational training and retraining.” (emphasis added) [9] 参见Bruce & Otto, The Trade Adjustment Bills: Their Purpose and Efficacy, 61 Colum. L. Rev. 1961, FN 12。 [10] 参见Bruce & Otto, The Trade Adjustment Bills: Their Purpose and Efficacy, 61 Colum. L. Rev. 1961, p.490. [11] 参见[美]布鲁斯·E·克拉伯著（蒋兆康等译）：《美国对外贸易法和海关法》，法律出版社2000年版，第731页。 [12] 同上。 [13] 参见Feenstra and Lewis, Trade Adjustment Assistance and Pareto Gains from Trade, Journal of International Economics, Volume 36, Issues 3-4, May 1994, p.217. [14] 参见《1962年贸易拓展法》，§301(c)(2)，载《美国成文法汇编》，第76卷，第872页。 [15] 参见《1962年贸易拓展法》，§313、314、317和§322、326、328。 [16] 参见Banks and Tumlir 1986: chap. 2. 转引自Trebilcock, Michael J. Trade and Transitions : A Comparative Analysis of Adjustment Policies. London, GBR: Routledge, 1990. p 8. [17] 以上参见Trebilcock, Michael J. Trade and Transitions : A Comparative Analysis of Adjustment Policies. London, , GBR: Routledge, 1990. p 8 - 9. [18] See Richardson 1980。例如，对进口纺织品实施关税不仅会维持本国纺织企业的低效率运营，关税所造成的进口产品和国内产品的价格增加还会抑制需求的增长。向国内生产者提供补贴会帮助本国纺织企业的低效率运营，但进口和国产产品仍然可以以国际市场价格销售，不会产生抑制需求的效果。 [19] 对企业的贸易调整援助由美国商务部管理，由商务部经济发展局（Economic Development Administration，EDA）负责实施，具体执行机构为分布在全国各地的11个贸易调整援助中心。这11个中心由商务部资助，为非营利组织。 [20] 参见《美国法典》第2344节至第2345节 [21] 参见《美国法典》第2291节－第2298节，并参考李卓、刘建兵：《论美国贸易调整援助计划》，《经济评论》2005年第4期，第102页。 [22] Sec.1828 [23] 参见《欧洲议会对建立欧盟全球化调整基金的规章（No. 1927/2006）》。欧洲议会在2006年12月20日通过决定制定了欧盟全球化调整基金，该基金的实施从2007年1月1日开始，到2013年12月31日结束。 [24] 关于欧盟全球化调整基金的内容介绍，参考了清华大学法学硕士研究生张橙和赵静怡的先期研究，特此感谢。 [25] 参见小宫隆太郎著：《日本产业政策》（1984），中国社科院日本研究所译，国际文化出版公司1988年版。 [26] J. Richardson, Understanding Internaional Economics, Boston:Little Brown (1980), p.321. [27] 参见于宗先主编：《经济学百科全书第五编货币与金融、国际经济学》，联经出版事业公司1986年版，第365—368页。 [28] Banks，G. and Tumlir,J., Economic Policy and the Adjustment Problem chap.3 (1986) [29] [30] 帕累托最优原则为现代福利经济学奠定了理论基础，也是美国贸易调整援助计划的理论基础。参见李宏伟：《美国的贸易调整援助计划》，《全球科技经济瞭望》2004年8期。 [31] C.K.Rowley & R.D. Tollison, Rent Seeking and Trade Protection, Aussenwirtschaft 41, p.303 (1986); M. Trebilcock, The Policitical Economy of Economic Adjustment , Vol.8, Research Study prepared for Royal Commission on Economic Union and Development Prospects in Canada, Toronto: University of Toronto Press (1985) chap.1。能够推动贸易自由化的国内利益集团当然还包括半成品的进口商、零售商和出口商，他们可以相对集中地形成对抗保护主义的政治要求上，但是在不同事项上他们的要求也会很不相同。 [32] 该法案的第7节授权在进口商品数量增长，以致于给国内相同或类似的商品生产造成严重损害或有损害的潜在威胁时，可以提高关税。参见Whitney John Smith, Trade Adjustment Assistance: an Underdeveloped Alternative to Import Restrictions, 56 Albany Law Review, 1993, p949. [33] 参见 Commission on Foreign Economic Policy, Report to the President and the Congress, 54 (January 1954)。转引自[美]布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第732页脚注3。 [34] C·弗雷德·伯格斯坦主编：《美国与世界经济：未来十年美国的对外经济政策》，朱民等译，经济科学出版社2005年版，第314页。 [35] D. Lee, Politics, Ideology, and the Power of Public Choise, Virginia Law Review 74, 2:191 (1988). [36]参见 Trebilcock, Michael J. Trade and Transitions : A Comparative Analysis of Adjustment Policies. London, , GBR: Routledge, 1990. p 16。 [37] 同上 [38] Canada – Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft (AB Report), WTO Doc. WT/DS70/AB/R. [39] Australia - Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather (Panel Report), WTO Doc. WT/DS126, §9.36-9.66。 [40] Jessica Schauser, Federal Trade Adjustment Assistance for Workers: Broken Equipment, 26 Boston College Third World Law Journal, 2006, p402. [41] “产生重要作用”这一术语被界定为“一个重要但不一定比任何其他原因更重要的原因”。 |
|||||
|
|||||