目前，农民合作经济是我国城乡市场上非常活跃的一种新型经济形式，成为解决“三农”问题的重要途径，对于提高农民进人市场的组织化程度，推进农业产业化经营和农业结构调整，稳定增加农民收入，避开市场风险，落实国家对农业的支持保护政策提供了新的渠道。

但是，我国还没有一部法律明确农民合作经济组织的法律地位。农民合作经济在发展过程中，暴露出的一些问题和法律障碍，迫切需要国家立法加以解决。2003年12月，十届人大常委会顺应历史的需要和社会各界的呼吁，将农民合作经济组织纳人立法规划。2仪巧年6月24日，《农民专业合作经济组织法（草案）》提请十届人大常委会第二十二次会议审议，引起各界的广泛关注。笔者仅对农民合作经济立法中的部分法律问题进行初浅的探讨，求教于各位商法专家、同仁。

农民合作经济的立法模式和称谓选择

从国外立法上看，合作经济主要有三种立法模式：一是综合单独立法模式，即用单独的综合合作社法对各类合作经济组织进行规范。采取此模式的国家较多，以德国、英国为代表；二是分业单独立法模式，即通过制定不同的合作社法形成该国合作社法的体系。采取此模式的国家以韩国为代表；三是附属立法模式，即合作社立法附属于民法或商法，没有独立的合作社法。采取此模式的国家以法国为代表。

我国1950年拟定过《合作社法（草案）》；l995年国务院将《供销合作社法》列入立法计划；2003年5月中华全国供销合作总社致函国务院，建议设立《合作社法》、《供销合作社法》或《农业专业合作社法》立法项目；2003年十届人大一次会议提出制定《农村专业经济组织法》议案，同年12月人大常委将其列人第二类立法规划。至此，农民合作经济法正式纳入立法进程。

笔者认为，现行合作经济立法，是在我国发展市场经济制度的背景下，建立一种符合市场经济规律的新的市场主体的立法，应当具有中国特色。虽然现阶段社会各阶层举办了各种形式的合作经济形式，如农业合作经济、城乡信用合作社、消费合作社、住房合作社、教育合作社、养老合作社以及医疗卫生合作社等。但是，由于各类合作经济涉及行业广泛，城乡均有，参加主体和设立目的、运行规则完全不同，在这种情况下，要制定一部适用于所有类型合作经济的综合法，将各种类型的合作经济规范在一部法律中，时间和条件尚不具备，因此，我国应先采取分业单独立法（韩国）模式，分别制订《农民合作社法》、《供销合作社法》、《信用合作社法》等分业法；待条件成熟后，再制定综合统一的合作社基本法。考虑到我国是农业大国，现阶段急需规范合作社以发展农业经济的现状，在分业立法规划中，先制定农民合作经济组织法，从合作社经济作为一种商事组织、市场主体的角度，对其进行规范，授予其民事主体的法律地位，体系结构充分体现商事组织法的特点和需要，并尽量考虑与其他单独合作社法以及未来合作社基本法的衔接和协调。2006年6月2呼日提请十届人大常委会第二十二次会议审议的《农民专业合作经济组织法（草案）》，表明我国采取了分业单独立法的模式。#p#分页标题#e#

关于正在起草的合作经济组织法的称谓，目前有多种主张，主要分歧在两个方面：一是采用“农民”、“农村”还是“农业”？二是使用“合作社”还是“合作经济组织”?

笔者认为，该法律在称谓选择上应体现如下几个要素：一是组织要素。虽然因历史原因，“合作社”在我国曾经代表了集体化和平均主义，具有一定的不良影响。但是，考虑到多数国家和国际合作社联盟均采用“合作社”的称谓，我国也应按照国际惯例使用“合作社”而不应使用“经济组织法”。因为我国目前还没有民商事组织法直接用“组织法”称谓的先例，如此使用将引起更大的误解，以为该法为宪法的组成部分，是国家机构组织法；二是主体要素。如果使用“农业”，体现了行业特征，其主体不一定是农民。此外，合作社是否可以适当从事农业以外的产业？用“农业”是否过于狭窄；使用“农民”，则强调参与的主体应当是农民；而“农村”是一个地域概念，无法体现农民为主体和从事农业的要素要求；三是农业要素。对农立法应有“农业”二字，但考虑前二要素，文法重复应避免；四是发展要素以及与其他单独合作法的衔接。

综合以上四个要素，笔者认为，我国现行立法采取“农民合作社法”或“农民专业合作社法”比较恰当。前者考虑的是农民专业合作社与综合社并存，共同使用一部组织法；后者则是分业立法模式的一种体现，表明立法上提倡农民只应建立专业合作社，不提倡或不允许混业经营，或者在条件不成熟的情况下，不宜对综合性的农业合作社作出规范。

二、农民合作社的概念

我国近年来出现的农村合作经济组织是农民在自愿互利、民主、公平的基础上建立起来的农民经济组织，多以“专业合作社”或“专业协会”的名称出现。有以共同购买生产资料、共同销售农产品、共同使用技术服务和农产品加工为主要功能的；有农民自发合作的、农村能人带动的、龙头企业带动的、涉农部门带动的、供销合作社带动的。各种类型的农民合作社呈现出以下共同特征：一是建立在自愿基础上，参加农民合作社的社员，一般都是从事同类农产品生产、经营或提供同类服务的农业生产经营者，目的是通过合作互助提高规模效益，完成单个农民无法完成的事情；二是建立在民主管理基础上，合作主体是农业生产经营者，其实质是一种劳动的联合，实行民主管理；三是农民合作社的盈余主要按照社员出资或劳动比例返还，社员是合作社的所有者。#p#分页标题#e#

目前，我国学术界对农民合作经济组织有三种理解。最广义理解的认为：农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用社。笔者认为这种界定过于宽泛，如乡镇村集体经济组织等已超出了合作经济组织的范围；广义理解的认为：农民合作经济组织包括除供销合作社和信用合作社以外的上述最广义理解范围的组织。此理解与前者有共同的错误；狭义理解的认为：农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社，并将专业农业合作社定义为：同类产品的农业生产经营者自愿联合起来，维护和发展成员利益、自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织。这种理解又有过窄、不准确之嫌。

笔者认为，要界定农民合作社的概念，应当考察和分析以下问题。

（一）农民的概念

农民是农民合作社的成员。农民的概念影响到合作社社员资格的确定。那么，按身份还是按职业界定农民呢？如果按身份界定，则凡是有农村户口的，便是农民。那些离开农村到城里务工但一直保持农村户口的人则可以参加合作社；如果按职业界定，则凡是从事种、养业和直接为其进行产前、产后服务的劳动者都是农民。那些有城市户口而到农村从事种、养业的人（包括城市退休人员）应当也可以参加合作社。因此，笔者认为：《农民合作社法》中农民的概念很关键，需要严密界定，它不仅关系到农民合作经济组织社员资格的确定，也关系到国家对农民合作社的定位以及对农业的产业政策。

（二）农民合作杜的杜员资格

关于农民合作社的社员资格有两种主张：一种是封闭性的社员资格，即只有农民，符合人社条件，自愿加人，才能成为社员。社员要严格贯彻一人一票原则，限制股金分红。理由是，农民合作社是社员自助性的组织，如果社员的资格开放，容易背离为农民服务的方向；另一种是开放性的社员资格，允许非农民、法人、外来资本人社，只要自愿都可成为社员，允许合作社有雇佣劳动。理由是，封闭的社员资格不利于农民合作社引进资金和人才，不利于提高经营水平，不利于竞争。从实践上看，国际通行的合作社原则是社员资格开放，而我国现存的许多农民合作社也都是由部门、龙头企业或涉农组织兴办，它们在合作社中往往拥有一定甚至大部分股份。可见，开放的社员资格是现实也是必然，因为单纯靠农民自身的联合建立和发展合作社还需要一个过程，允许、鼓励具有特殊技术专长和管理才能的非农民人社，将带来合作社发展所需要的人才、技术、资金、营销渠道。如此考虑，我国合作社不采用“农民”的概念，直接用“农业”表述合作社主体不是更确切吗？笔者前文已经将“农业”的表述否定了，认为用“农民”更好，所以主张半封闭的社员资格，也即在现阶段并不排除非农民加人合作社，但是需要对他们加人合作社的资格和在合作社中的权利义务作出特殊的限制性规定。#p#分页标题#e#

综上，我国到底采取何种社员资格，有待于深人研究。农民的概念界定本身就是一个难题，而是否规定只有农民才可以人社，是这部合作社法必须解决的重要问题。

（三）合作社不同于集体经济组织

在我国，合作社长期以来被视为一种“集体经济组织”，而有关农村集体经济组织的设置及其地位，却较为含糊，莫衷一是。笔者认为，合作经济是由农民共同人股、联合经营的一种经济形式，具有集体经济性质，但是它并不等同于集体经济，合作经济与集体经济还是具有很大差异：(l）生产资料所有制不同。在合作经济下，生产资料的所有制是公私结合的；而集体经济的生产资料是“公有公用”，没有私有制的成份。（2）分配方式不同。合作经济实行按劳分配和按资分配相结合的分配方式；而集体经济则只实行按劳分配，没有按资分配或按生产要素分配。(3）产权处理方式不同：合作社产权处理具有开放性，实行开放自愿互利、人退自由、民主管理的原则；而集体经济具有整体性和封闭性，其财产不可分割，每一个成员都是集体生产资料的所有者，但没有确定的个人份额，所有人一旦离开组织，就放弃了所有权。

因此，农民合作社是有别于集体经济组织的一种独立的经济组织形态，是一种独特的企业。

（四）农民合作社的含义

国际合作社联盟对合作社的定义是：“合作社是自愿联合起来的人们，通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会、文化的需求与抱负的自治联合体，他们按企业资本公平出资，公正地分担风险、分享利益，并主动参与企业民主管理。我国台湾地区“合作社法’，把合作社定义为”依平等原则，在互助组织的基础上，以共同经营方法谋求社员经济利益和生活改善，而其社员人数及股金总额均可变动的团体。合作社为法人。”荷兰的农业合作社定义为：“长期从事经营活动的农民组织，共同核算，共同承担风险，同时保持农业活动的独立性以及使有关的经济活动尽可能多地获得利润。”在瑞典，合作社就是农民拥有和控制的公司。各国对合作社的表述虽然不同，但是定义下的合作社特征是共同的：(l）合作社是社员人股、联合所有、社员控制和社员受益的经济组织；(2）合作社是经济实体，有可供支配的财产；(3）合作社是合作社法人，有不同于公司制企业的内在制度。

综上，农民合作社是指农民依法自愿联合组成的，实行民主管理、平等共有、盈余返还、退出自由，为其成员提供生产、经营、服务的互助性经济组织。#p#分页标题#e#

三、农民合作社的法律地位

国外对合作社法律地位的规定通常为：一种是专门的合作社法人，如日本、德国；另一种是把合作社视为公司法人的一种，如美国、澳大利亚。

我国《宪法》第4条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。《民法通则》第41条规定，“全民所有制企业、集体所有制企业有符合国家规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记，取得法人资格”。《农业法》第2条规定，“农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”依法成立、依法登记。

但是，我国现行立法并没有明确农民合作经济组织是否具有法人资格，也没有关于其注册登记的具体规定。现行合作社有的在工商部门注册登记，有的在民政部门注册登记，有的在农业部门登记，还有60％左右没有办理注册登记。而登记与否，如何登记，关系到农民合作社有无民事主体资格和地位的问题，如果其在市场上中与其他民商事主体没有平等地位，其权益就无法得到有效的保障。（一）农民合作杜的注册登记

一个典型案例：广东省廉江市良洞镇的28位荔枝种植户们，为了把荔枝卖出去成立了荔枝合作社，但是注册登记时碰到了法律障碍：农民专业合作经济组织在民政部门登记的是社会团体，只能叫“协会”，不能叫合作社。而“协会多数都是空架子”，属于非营利性组织，不允许经营，农民为了经营需要不愿意也不应该进行此类登记；但他们到工商局注册登记却遭到拒绝，因为农民合作社在工商登记没有法律、法规依据，广东省也无先例，合作社的经营活动是否属于企业行为，无法确定，工商局不能授予其企业法人的资格。就在合作社陷人无处登记的尴尬境地时，2(X)3年12月12日，广东省农业厅下发《关于加快发展农民专业合作经济组织意见的通知》明确，“对符合条件设立并具备企业法人条件、对外开展经营活动的农民专业合作经济组织，应由工商行政管理机关给予登记注册，取得企业法人资格”。据此，广东省第一个在工商部门注册、取得独立企业法人资格的农民专业合作社成立。该执照载明：“廉江市良洞日升荔枝合作社”、“法定代表人马洪俊”、“注册资金50万元”、“经济性质股份合作制企业”。#p#分页标题#e#

笔者认为，我国合作社法人地位及其注册登记上的问题，与我国现行民法规定有关。我国《民法通则》只规定了四类法人，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，法人登记也只有企业法人和社会团体法人两种，工商部门负责办理企业法人登记，民政部门负责办理的社会团体法人登记。这就使近年来我国市场经济发展中出现的许多新生的经济和服务性组织、公益性机构和基金会等社会福利机构，在注册登记时都产生了法律上的困惑，无法与以上四类法人对应。

（二）农民合作社法人地位的确定

农民合作社是不是法人呢？我国《民法通则》规定，法人应当具备四个条件：“依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。”农民合作社从制度特征和现实情况看：有自己的名称和固定场所，有比较健全的组织机构（一般由社员大会、理事会和监事会组成）和组织章程，有独立支配的财产或者经费（一般来源于社员股金、积累资金和银行贷款），并以这些财产独立承担民事责任，需要登记注册方可有效成立。这些条件，符合民法通则中法人的成立要件，应当具有法人资格。

农民合作社是否属于企业法人呢？企业的本质是以资本为核心、以营利为目的，企业法人是具备法人条件以营利为目的的经济组织，到工商部门登记成立。农民合作社是为了农业生产经营和服务而设立的一种经济组织，而不是社会团体，它以服务社员为宗旨，以劳动联合为主要特征，是农民以团体方式共同对外谋取利益的组织，如果合作社对外不能营利怎能吸引农民人社呢？因此，合作社不是典型的以营利为目的资本型企业，而是一种特殊的企业―劳动组合型企业，作为法人，是一种新型的法人，介于企业法人与社会团体法人之间，不少国家称其为合作社法人。我国现行立法中并无合作社法人的概念，将具有经济实体性质的合作社登记为企业法人，笔者认为是恰当的。而在这次合作社立法中，将其确定为有别于企业法人的新型法人―合作社法人，条件已经成熟。

（三）农民合作经济组织的两种类型

笔者认为：虽然我国可以建立合作社法人制度，但是不一定所有的合作经济组织都注册为合作社法人。因为法人登记需要较严格的条件，考虑到我国农民合作社发展毕竟处于初级阶段，合作社可以两种类型并存：

一是合作社型。合作社型属于合作社法人，属于经济实体，在工商部门登记，按照合作社原则运作。其特征是劳动者自愿联合的组织，人社时社员缴纳股金；实行一人一票制，民主管理；人股只是取得社员资格，分红要受到限制（按社员与合作社交易量分红）；合作社对内不以营利为目的，把所获得的利润，按交易量返还给社员（农民）。这是合作社的典型形式，是符合国际合作社基本原则，以为社员服务、保护劳动者利益为宗旨的合作经济组织。#p#分页标题#e#

二是协会型。协会型属于社团法人，不是经济实体，在民政部门登记，按照社会团体的组织形式进行运作和管理。其特征是人会时缴纳会费而不是股金。它是从事专业生产的农民在技术服务、生产、加工、储运、销售等环节上联合起来建立的社团性合作经济组织。这类协会不以营利为目的，利益关系比较松散，主要围绕一种主导产品的发展，为农民提供产前、产中、产后服务。协会可以向两个方向发展，一是保持协会性质，不断发展和完善；二是由协会向合作社转型。协会型是合作社型发展的重要基础，以协会为起点，培育农民对经济利益的表达能力和民主意识，条件成熟后再逐步形成合作社法人。

四、农民合作社法的法律性质

农民合作社法，属于民商法，还是属于经济法？到底应当划人哪个法律部门？我国旧的企业形态是以所有制划分的：国有、集体、私营和个体；在市场经济下，将企业划分为独资企业、合伙企业、公司和合作社，是发达的市场经济国家的普遍选择。我国已经制定了个人独资企业法、合伙企业法和公司法，而合作社法正在制定中。以上划分可以明显看出，合作社法属于商法，是商事组织法。合作社作为一种特殊的企业形态，与公司等资本企业存在明显区别：①公司主要目的在于营利，体现了资本支配劳动或资本雇佣人，追求利益最大化；而合作社的主要目的是互利合作，是以“人”为核心，注重人与人的共同合作和平等，体现资本服务人或劳动支配资本，追求人的平等发展和公平；②公司表决一般是一股一权、合作社是一人一票；③公司股东不得抽回注册资金而合作社社员可以随时退社；④公司股东依股分红而合作社限制按股分红，按劳分配；⑤公司一般依股权行使管理而合作社强调民主管理，提倡村民自治；⑥公司承担有限责任而合作社责任具有选择性，可采用保证责任和有限责任。

上述差别表明，合作社企业不仅是一种企业法律形态，而且是实现农村法治的一种形式。合作社的形成，不仅是市场发展的结果，更主要是政府宏观经济政策作用的结果。因此，目前许多学者认为：农民合作社法应当属于经济法，而不应当属于商法，理由如下：

第一，从调整对象和主体来看，农民合作社法调整的对象是在国家协调合作经济运行过程中所发生的合作经济关系，一般不调整合作经济组织运行中涉及到的人身关系，符合经济法调整对象的特征。农民合作社法涉及的主体包括国家机关、企事业单位、社会团体、农户、合作社内部组织及有关人员、个体工商户和公民，其成员由以劳动者为主体的弱势群体社员构成，为了共同的经济利益联合在一起。第二，从规范内容来看，农民合作社法应包括合作社成立条件、程序、议事规则、组织机构、分配制度、政府监督、行业监督、政府扶持（财政、税收、信贷等）、清算制度、社员权利与义务，各组织职责等等内容。这些制度基本遍及经济法各部门。第三，从价值取向来看，农民合作社法体现了经济法的价值取向，即以社会整体利益为本位，着重社会整体利益为导向，协调个体利益的矛盾与冲突，实现利益均衡，促进社会共同价值目标的实现。#p#分页标题#e#

笔者认为：上述观点不无道理。农民合作社法究竟属于商法还是属于经济法，关键在于国家在立法上体现的宗旨和价值取向。以我国现行《证券法》为例，其本质属性应为商法范畴。但是，由于我国现行立法的价值趋向是更大程度地规范和保障证券市场的秩序，体现了国家对证券市场以及证券行为的干预和宏观控制，其在更大程度上表现出行政法和经济法性质。

我国现行农民合作社立法是在国际公约、国外立法已经非常成熟，我国政府坚定地要解决农民问题，我国农民数量众多，但是土地、资源极其有限，农民应当自助进行产业化经营，我国的市场经济发展已经初具规模的大背景下进行的，虽然该法必然要规定国家通过财政支持、税收优惠、金融扶持以及产业政策引导、科技和人才支撑等政策性措施，但是，该法在更大程度上应当体现商事组织法的特征，而不是经济法特征，该法应属于商法部门而不应属于经济法律部门。因为，国家通过立法制定完善的财产权制度，为农民合作社及其成员的合法权益提供法律保障，是农民合作社持续、健康发展的关键。只有这样，才能调动广大农民组织起来的积极性，促进社会资本投人农民专业合作社，合作社才能成为一个具有明确法律地位的市场经济主体，具有旺盛的生命力，与公司等市场主体一样，成为国民经济发展的主要经济主体形式。此外，从国外以及我国台湾地区的立法看，合作社与其他经济组织形式一样，是很重要的民商事主体。

因此，作为商事组织法，农民合作社法应当明确合作社的法人地位，规定农民的含义以及农民成员的数量，农民成员对组织的民主管理方式、表决权制度、盈余分配方式、责任承担，以及农民合作社的合并、分立、解散、破产、清算等体现商事主体法规范的内容。

 

注释:

[1]即我国目前农村存在的三大问题：农民利益保护问题、农业发展间皿和农村稳定问题。

[2]新华网北京2006年6月16日电

[3]英国是合作社的发源地，也是第一个制定合作社法律的国家，1852年制定《工业和储蓄互助社团法案）；德国（普鲁士国）1867年通过了《关于经营和经济合作社私法地位法》。该法经历数十次修改，基本框架保持不变。现行合作社法适用所有类型（农业、信贷、供梢、生产、消费、住房合作社等）的合作社。

[4]韩国1991年颁布第一部（农业协同组合法》，1999年颁布第二部（农业协同组合法）.2003年1月l日起实行，其中有关农村金融的规定则自2002年7月1日起实行。#p#分页标题#e#

[5]法国是农业合作社悠久历史的国家。1848年就有170多个农业合作社。近20年农业合作组织规模和内容均发生了巨大变化。目前有1300多个农业服务合作社，400力多个合作社企业，90％农场主都是农业合作社成员。合作社由单一走向农、工、商综合，由地区联盟走向全国性合作社集团。其合作社立法主要体现在商业法典和与商法配套的各种合作社法律中，俗称法国模式（或拉丁式）。

[6]参见cqagn,v．2005年3月7日访问。

[7]他们在农村劳动同时．还享受着城市的退休金和城市市民的福利。

[8]据统计，如按户接统计我国现有农民9.2亿；如按居住地统计，我国现有农民7.8亿。l亿多的农民人口差距就是由不同统计依据造成的。将打工族排除在农民之外，是很危险的。因为他们的打工生涯具有很大的不固定性、不连续性、无保障性。

[9]各国立法和我国实践中采用的分配盈余基本上是限制分配的方法，即按成员与本组织的交易t（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的一定比例，按交易（额）返还后的剩余部分，以成员帐户中记载的出资和公积金份额比例返还给本组织成员。

[10]国际合作社联盟简称IcA，是世界上历史最悠久、规模最大的独立的非政府性社会经济组织。1895年在伦敦成立。它以发展、团结、代表并服务于合作社、开展相关国际合作为目的。1934年确立了四大纲领，1937年把合作社原则归纳于11条，并命名为“罗虚代尔原则”,1966年将其修订为6条，1995年又通过了《关于合作社界定的声明》。ICA确立的基本原则是：自愿与开放原则、社员民主控制原则、社员经济参与原则、自治和独立原则、提供教育培训与信息原则、食作杜间的合作原则和关心社区的原则。国际劳工组织简称ILO，是1919年根据（凡尔赛和约）成立的国际联盟附属机构，1946年成为联合国的一个专门机构。2002年6月在第90届国际劳工大会上通过《合作社促进建议书》，向世界各国提出发挥和促进合作社发展的政策与立法建议，确认IcA《关于合作社界定的声明》中的合作社定义、价值与原则。

[11]参见农村论坛：《谁来给农民合作组织上户口

[12]这是合作社与其他经济组织所区别的重要特征。

[13]前三种是资本型企业，合作社是劳动组合型企业。有学者认为股份合作制企业是第四种企业形态，但是，多数学者认为股份合作制企业并非独立的企业法律形态，而是合作社的亚种；此外，关于股份合作制企业的定义也存在不同理解。依据19如年2月12日农业部发布的《农民股份合作企业暂行规定》中规定：“股份合作制企业是三个以上农民按照协议．以资金实物、技术、劳务等作为股份，自愿组织起来从事生产经营活动，接受计划指导、实行民主管理，以按劳分配为主．又有一定比例分红，有公共积累，能独立承担民事责任，经依法批准建立的经济组织。”可见农民股份合作企业与农民合作社墓本上意义相同。鉴于我国目前尚未制订股份合作企业立法，本文不作深人探讨。#p#分页标题#e#